Nota Verbonden Partijen 2021

3.1.1 Wetgeving

Gemeentewet

Grondregel van de Gemeentewet is dat taken ten behoeve van het openbaar belang in beginsel door de gemeente zelf worden uitgevoerd. Wat een openbaar belang is, wordt bepaald door de gemeenteraad. Mocht de gemeenteraad besluiten tot verzelfstandiging, dan gaat de wet uit van een publiekrechtelijke constructie. Het college kan alleen tot oprichting van en participatie in privaatrechtelijke verbonden partijen besluiten, als dit in het bijzonder aangewezen wordt geacht voor de behartiging van het openbaar belang. Het besluit wordt pas genomen, nadat aan de gemeenteraad een ontwerpbesluit is toegezonden en de gemeenteraad zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen (artikel 160 lid 2 Gw).

Als wordt gekozen voor een privaatrechtelijke vorm, dan kan voor een rechtspersoonlijkheid worden gebruik gemaakt van de vereniging, de coöperatie, de stichting, de besloten vennootschap of de naamloze vennootschap. Als geen rechtspersoonlijkheid is vereist, kan worden gekozen voor de maatschap, de vennootschap onder firma of de commanditaire vennootschap.

Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR)

Het meest geëigend juridisch kader voor samenwerking tussen gemeenten is de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Op basis van de WGR kan een publiekrechtelijke rechtspersoon worden gecreëerd waaraan de gemeenten taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden kan overdragen. De WGR richt zich op samenwerking tussen decentrale overheden onderling (gemeenten, provincies en waterschappen). Gemeenschappelijke regelingen kunnen worden getroffen door de gemeenteraad, het college en de burgemeester, voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn. Het college heeft toestemming nodig van de gemeenteraad.

De verantwoordelijkheid van de gemeenteraad verandert niet als voor een samenwerkingsverband wordt gekozen. De raad blijft formeel kadersteller, controleur en volksvertegenwoordiger. De rol van de gemeenteraad verandert echter wel, doordat de gemeenteraad niet meer op zichzelf staand is, maar de democratische legitimatie afkomstig is van alle deelnemers gezamenlijk.

Op verzoek van het bestuur van één of meer gemeenten kunnen gedeputeerde staten van de provincie, indien een zwaarwegend openbaar belang dat vereist, gemeenten aanwijzen voor het treffen van een gemeenschappelijke regeling ter behartiging van een of meer bepaalde belangen.

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)

In het BBV zijn verschillende bepalingen opgenomen ten aanzien van verbonden partijen. Zo schrijft het BBV voor dat de verbonden partijen worden opgenomen in een aparte ‘paragraaf verbonden partijen’ in de gemeentelijke begroting en het jaarverslag en welke informatie deze paragraaf ten minste bevat.

3.1.2 Rechtsvormen Publiekrechtelijke verbonden partijen

Als gemeenten besluiten om op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regeling een samenwerking aan te gaan, kan er gekozen worden tussen een aantal regelingen. Er zijn vijf vormen gemeenschappelijke regelingen te onderscheiden. De vijf vormen verschillen van elkaar in de organen die worden ingesteld en het wel of niet hebben van rechtspersoonlijkheid. De WGR bevat regels voor de inrichting en het functioneren van de samenwerking.

De WGR onderscheidt de volgende vijf regelingen:

Een GR met een openbaar lichaam

Dit is de meest voorkomende vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van een rechtspersoon en een algemeen bestuur dat het dagelijks bestuur controleert. De deelnemende gemeenten kunnen in principe alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen aan de gemeenschappelijke regeling als zijnde een openbaar lichaam.

Een GR met een bedrijfsvoeringorganisatie

Deze vorm kent maar één bestuursorgaan en leent zich voor samenwerkingsverbanden zonder beleidsinhoudelijke bevoegdheden.

Een GR met een gemeenschappelijk orgaan

Dit is een lichtere vorm van samenwerking op basis van de WGR. Een regeling met een gemeenschappelijk lichaam heeft niet de status van een rechtspersoon. Om deze reden kan ook geen personeel worden aangenomen.

Een GR met centrumgemeente

De deelnemende gemeenten brengen taken onder bij de centrumgemeente die in opdracht van de andere gemeenten deze taken uitvoert. Daartoe verlenen de deelnemende gemeenten mandaat aan de centrumgemeente.

Regeling zonder meer

Er wordt binnen de WGR samengewerkt zonder gebruik te maken van mogelijkheden van het openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan of de centrumgemeente. Het is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeente waarbij delegeren en mandateren niet aan de orde is. Denk aan convenanten, intentieovereenkomsten, bestuursafspraken.

5.1.1 Informatievoorziening/verantwoording publiekrechtelijke verbonden partijen

Een gemeenschappelijke regeling is op grond van de WGR verplicht de gemeenteraad te voorzien van de volgende stukken:

Kadernota

Deze dient voor 15 april van elk jaar aangeleverd te worden met daarin de belangrijkste financiële en beleidsmatige uitgangspunten voor het navolgende jaar. Door de gemeenteraad wordt specifieke aandacht geschonken aan de kadernota. Dit vanwege het feit dat dit een belangrijk inhoudelijk en financieel kaderstellend document is. De begroting is immers een uitwerking van deze kaders. Op grond van de WGR is er geen mogelijkheid om een zienswijze in te dienen bij de kadernota. Het wordt echter wenselijk geacht de kadernota rechtstreeks in de gemeenteraad te bespreken. Indien gewenst kan de raad de gemeentelijk vertegenwoordiger opdrachten meegeven die kunnen worden ingebracht in het bestuur van de verbonden partij.

Begroting

Deze dient voor 15 april van elk jaar aangeleverd te worden, waarbij de gemeenteraad een periode van zes weken krijgt om een zienswijze in te dienen. Alle participerende gemeenten in de GR hebben op grond van de WGR en de Gemeentewet het recht om het DB van de GR haar zienswijze mee te geven voordat de begroting voor het volgend jaar wordt vastgesteld. Het DB van de verbonden partij voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het AB wordt aangeboden.

De begroting van de verbonden partijen zal worden voorzien van een raadsvoorstel, waarin wordt getoetst of:

-de begrotingen van de verbonden partijen (nog) overeenkomen met de gemeentelijke doelstellingen;

-de gemeentelijke bijdragen toenemen, anders dan door indexatie;

-het indienen van een zienswijze door de raad al dan niet wordt aanbevolen.

Jaarstukken

Deze dienen voor 15 april van elk jaar ter informatie aangeleverd te worden bij de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft geen bevoegdheid om een zienswijze in te dienen over de jaarrekening bij het Dagelijks Bestuur. Door middel van de jaarstukken leggen verbonden partijen jaarlijks verantwoording af over de realisatie van doelstellingen. De rechtmatigheid kan worden getoetst op basis van de jaarstukken inclusief een goedkeurende accountantsverklaring en het verslag van bevindingen van de accountant.

In deze processen ziet het college er op toe dat de verbonden partij de wettelijke termijnen niet overschrijdt en dat de vorm en inhoud van de voormelde stukken conform afspraak zijn.

Verantwoording rondom de doelmatigheid en doeltreffendheid kan worden getoetst door middel van het periodiek volgen of benchmarken van afspraken of door bijvoorbeeld een audit te laten uitvoeren op de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau. Ten aanzien van de verantwoording rondom doelmatigheid en doeltreffendheid wordt gepoogd zoveel mogelijk regionaal (met de overige gemeentelijke deelnemers) op te trekken.

Het bestuursorgaan dat een lid in het bestuur heeft aangewezen, kan het lid ter verantwoording roepen voor het door hem/haar gevoerde bestuur. Wordt bijvoorbeeld in de gemeenschappelijke regeling in afwijking van het ‘eigen beleid’ besloten of draagt een lid het standpunt van het bestuursorgaan niet goed uit, dan kan het lid ter verantwoording worden geroepen. De basis hiervoor ligt in de Gemeentewet.

5.1.2 Informatievoorziening privaatrechtelijke verbonden partijen

Voor de privaatrechtelijke verbonden partijen zijn er weinig formele instrumenten vanuit de gemeente. De bestuurlijke vertegenwoordiger van de gemeente kan in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders slechts een stem uitbrengen namens de gemeente. De inhoud van de stem wordt dan bepaald door het beleidskader van de gemeente of door een collegebesluit aangaande de inhoud van het voorstel waarover gestemd wordt. Dat geldt ook voor de vaststelling van de jaarrekening van deze privaatrechtelijke partijen. Voor deze privaatrechtelijke partijen is geen begroting voorgeschreven. Dit laat onverlet dat het college aan de gemeenteraad in het kader van actieve informatieplicht inlichtingen geeft over de uitoefening van bevoegdheden indien de gemeenteraad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In dat laatste geval wordt de gemeenteraad in de gelegenheid gesteld voorafgaand aan besluitvorming door het college wensen en bedenkingen kenbaar te maken.