3 De Sliedrechtse aanpak
3.1 Beleid kostenverhaal
3.1.1 Particuliere initiatieven
Conform de voorkeur vanuit de Omgevingswet hanteert de gemeente als uitgangspunt dat met particuliere initiatiefnemers een anterieure overeenkomst over kostenverhaal wordt gesloten. Zowel gemeente als initiatiefnemers hebben namelijk belang bij een bepaalde mate van contractvrijheid en flexibiliteit. De anterieure overeenkomst kan daarin voorzien. In principe worden alle gemeentelijke kosten (zie paragraaf 4.2) die samenhangen en zijn opgenomen in de kostensoortenlijst met de geplande ontwikkeling op de initiatiefnemer verhaald. Indien er geen overeenstemming wordt bereikt met de initiatiefnemer omtrent de ontwikkeling en het kostenverhaal wordt er geen omgevingsplan in procedure gebracht.
3.1.2 Gemeentelijke initiatieven
Ook voor locatieontwikkelingen waarbij de gemeente initiatiefnemer is, zonder daarbij de grond (volledig) in eigendom te hebben, geldt als uitgangspunt dat er een anterieure overeenkomst met de grondeigenaar(s) wordt afgesloten. Het verschil met de ontwikkelingen waarbij de betreffende eigenaar ook initiatiefnemer is, wordt voor deze plannen wel een omgevingsplanwijziging in procedure gebracht. Hierbij zal in het omgevingsplan, op basis van de vereisten in de Omgevingswet, de kostenverhaalsregels worden opgenomen. Indien de gemeentelijke kosten niet volledig op de grondeigenaar(s) kunnen worden verhaald, kan het college de afweging maken (een deel van) de kosten voor eigen rekening van de gemeente te laten komen. Uiteraard voor zover deze afweging past binnen het kader van de Omgevingswet
4Het maximale verhaalbare bedrag wordt bepaald door het verschil tussen de grondwaarde in de nieuwe bestemming en de inbrengwaarde, bij de methode van kostenverhaal met tijdvak de macroaftopping genoemd.
. Dekking voor de betreffende kosten zal moeten worden gevonden in de lopende begroting of door middel van een voorstel aan de gemeenteraad.
Indien de eigenaar niet in staat of bereid is om de ontwikkeling te realiseren kan de gemeente overwegen de grond in eigendom te verkrijgen. Dit kan door minnelijke verwerving of onteigening, maar valt buiten de reikwijdte van de nota Kostenverhaal, aangezien dit instrumenten betreffen van het actief grondbeleid.
3.2 Werkwijze kostenverhaal
3.2.1 Plankosten
Plankosten zijn de kosten die de gemeente maakt voor de begeleiding van het ruimtelijke initiatief en (de advisering omtrent) de vaststelling van het omgevingsplan door de gemeenteraad.
Voor producten en activiteiten die door de initiatiefnemer zelf worden opgesteld of ter hand genomen zonder inzet van de gemeente, bijvoorbeeld taxatie en aankopen onroerende zaken, wordt het aantal werkuren in de plankostenscan op nihil gesteld.
Plankosten
De vergoeding voor de plankosten wordt in de anterieure overeenkomst opgenomen en wordt bepaald op basis van de plankostenscan
5Omgevingsregeling, bijlage XXXIV.
. Uitzondering hierop betreft initiatieven voor kleine bouwactiviteiten. Voor kleine projecten worden de normbedragen gehanteerd zoals deze zijn opgenomen in de Omgevingsregeling
6Art. 13.5, Omgevingsregeling
.
3.2.2 Planeigen/fysieke kosten
Bij nieuwe locatieontwikkeling zal de initiatiefnemer in principe zelf over de grond kunnen beschikken omdat deze in eigendom is. Kosten die samenhangen met het bouwrijp maken van de grond komen daardoor voor eigen rekening en risico van de initiatiefnemer. Dit geldt ook voor de kosten van het woonrijp maken van de gronden die in eigendom zijn. Indien de grond na afronding van het project bedoeld is voor openbaar gebruik, bijvoorbeeld een weg of fietspad, wordt de grond 'om niet' overgedragen aan de gemeente.
Bij grotere ontwikkelingen kan het ook gaan over de aanleg van openbare ruimte en infrastructuur, maar ook het wegnemen van hindercirkels. Hierbij wordt alleen de aanleg van nieuwe voorzieningen of aanpassing van bestaande voorzieningen verhaald op de initiatiefnemer indien er een causaal verband is met de voorgenomen ontwikkeling. Ook deze kosten worden in principe volledig doorberekend, tenzij er sprake van is dat de gemeente bijdragen ontvangt van andere partijen voor de realisatie of aanpassing van de betreffende voorziening. Bijvoorbeeld subsidie van de Rijksoverheid voor de aanleg van de noord-zuid verbinding over de A15.
3.2.3 Planschade
In de anterieure overeenkomst wordt tevens vastgelegd dat een eventuele nadeelcompensatie (planschade) die door de gemeente aan een derde dient te worden voldaan volledig wordt verhaald op de initiatiefnemer van het betreffende plan.
3.3 Financiële bijdragen
3.3.1 Vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling
Hoewel er een aantal (grote) locatie ontwikkelingen zijn te verwachten ziet de gemeente af van de mogelijkheid om financiële bijdragen gebiedsontwikkeling bij initiatiefnemers in rekening te brengen. Zowel de uitvoering van het project Binnenstedelijke Herstructurering en woningbouw in Sliedrecht Noord zijn volop in voorbereiding. Beide projecten worden echter al dusdanig financieel zwaar belast met de aanleg van (bovenwijkse) voorzieningen, die op basis van de kostensoortenlijst verhaalbaar zijn, dat een financiële bijdrage gebiedsontwikkeling de financiële haalbaarheid van de projecten verder onder druk zet. Het aantal overige (potentiële) locaties waar ontwikkelingen mogelijk zouden kunnen zijn binnen Sliedrecht is beperkt. Hierdoor weegt de 'opbrengst potentie' niet op tegen de (administratieve) lasten voor de onderbouwing van de bijdrage in een omgevingsprogramma en het opzetten van een systeem voor registratie en verantwoording van de te ontvangen bijdragen.
3.3.2 Afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering
Ook voor wat betreft de financiële bijdragen kwaliteitsverbetering ziet de gemeente af van de mogelijkheid om deze in rekening te brengen. De redenen hiervoor zijn dezelfde zoals hierboven beschreven voor de vrijwillige financiële bijdrage. Aanvullend daarop komt de eis dat er een terugbetalingsplicht geldt indien de bijdrage niet is besteed aan de doelen. Dit heeft tot gevolg dat de administratieve lasten nog groter zijn dan voor de vrijwillige financiële bijdrage.
Bijlage A: Wettelijk kader
In deze bijlage wordt ingegaan op het wettelijk kader van het kostenverhaalinstrumentarium voor locatieontwikkelingen, zoals dat vanaf 1 januari 2024 vanuit de Omgevingswet bestaat. De lijn die al sinds de invoering van de wet Ruimtelijke Ordening (1 juli 2008) bestaat wordt ook in de nieuwe Omgevingswet doorgezet, namelijk dat een gemeente verplicht is om de kosten te verhalen op de initiatiefnemer bij de vaststelling van een ruimtelijk besluit van een aangewezen bouwplan. Vanuit de Omgevingswet bestaat de mogelijkheid om zowel voorafgaand als na een besluit tot wijziging of afwijking van het omgevingsplan het kostenverhaal te regelen.
A - Anterieur kostenverhaal
De Omgevingswet stimuleert partijen om op vrijwillige basis tot afspraken te komen. Dit kan door middel van het sluiten van een anterieure overeenkomst, het privaatrechtelijke spoor. In Nederland hebben zowel gemeenten als marktpartijen over het algemeen de voorkeur voor een anterieure overeenkomst. Daarbij komt de gemeente op voorhand (anterieur) met de initiatiefnemer(s) tot een akkoord onder welke voorwaarden en welke kosten de ontwikkeling voortgezet kan worden.
A1 - Anterieure overeenkomst
In de Omgevingswet is een specifieke grondslag voor een anterieure overeenkomst over kostenverhaal opgenomen
7Art. 13.13, lid 1, Omgevingswet.
. Hiermee verschaft de wetgever duidelijkheid en rechtszekerheid voor de initiatiefnemer van een locatieontwikkeling door een duidelijke afbakening van het kostenverhaal. Alleen kosten die zijn opgenomen in de kostensoortenlijst in het Omgevingsbesluit
8Art. 8.15, Omgevingsbesluit.
kunnen via een anterieure overeenkomst verhaald worden. Daarnaast kunnen er alleen kosten worden verhaald als het initiatief voldoet aan de definitie van een bouwplan zoals opgenomen in het Omgevingsbesluit
9Art. 8.13, Omgevingsbesluit.
, zoals de bouw van één of meer woningen.
B - Posterieur kostenverhaal
Er kunnen zich situaties voordoen dat partijen niet tot overeenstemming komen voordat het omgevingsplan wordt vastgesteld. Indien er aanleiding is om het omgevingsplan desondanks vast te stellen, biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om de kosten alsnog te verhalen op de initiatiefnemer.
Hierbij is het verplicht dat er kostenverhaalsregels in het omgevingsplan worden opgenomen. Op deze manier wordt vastgelegd op welke manier de initiatiefnemer een vergunning kan verkrijgen, terwijl wel aan de verplichting wordt voldaan om de gemeentelijke kosten te verhalen.
Voor ontwikkelingen waarbij het eindbeeld en de termijn waarop de (bouw)activiteiten worden gerealiseerd onzeker zijn geldt de methode zonder tijdvak. Er is namelijk geen planning of einddatum (tijdvak) te bepalen. Hierdoor kan de ontwikkeling op een organische manier tot stand komen, waarbij het eindbeeld geleidelijk tot stand komt bij de ontwikkeling van verschillende deellocaties. Hierbij gaat het veelal om grote(re) gebiedsontwikkelingen. Voor ontwikkelingen waarbij het eindbeeld en de termijn waarop de (bouw)activiteiten (in zekere mate) wel kan worden gerealiseerd geldt de methode met tijdvak. Voor beide situaties verschillen de kostenverhaalregels op onderdelen.
Kostenverhaal zonder tijdvak (organische ontwikkeling)
In deze variant worden alleen de kosten voor de aanleg en inrichting van de openbare ruimte verhaald. De kosten op de bouwkavels blijven buiten het kostenverhaal. De verhaalbare kosten voor het kostenverhaalsgebied worden globaal geraamd en er worden scenario's opgesteld voor de te verwachten ontwikkeling. Het meest waarschijnlijke scenario wordt vervolgens gekozen en op basis van de aannames hiervan wordt in het omgevingsplan een plafond opgenomen voor zowel het totale kostenverhaal als voor de verschillende bouwactiviteiten.
Kostenverhaal met tijdvak (integrale ontwikkeling)
Bij kostenverhaal met tijdvak worden alle kosten in het kostenverhaalsgebied betrokken, naast de kosten die gemaakt worden voor de aanleg en inrichting van de openbare ruimte worden ook de kosten voor bouwkavels verhaald.
In deze variant kunnen niet meer kosten verhaald worden dan er opbrengsten zijn in het kostenverhaalsgebied, de zogeheten ‘macroaftopping’. De opbrengsten bestaan uit de (verkoop)waarde van de grond om de nieuwe bestemming te realiseren. Op basis van een raming van alle kosten en opbrengsten wordt per bouwactiviteit aan kostenverhaal, rekening houdend met de 'macroaftopping', in het omgevingsplan vastgelegd.
B1 - Posterieure overeenkomst
Nadat het omgevingsplan, met daarin de kostenverhaalsregels, is vastgesteld kan met de eigenaar/eigenaren van de locatie een overeenkomst over de ontwikkeling worden afgesloten. Dat wordt een posterieure overeenkomst genoemd, waarin o.a. afspraken over de uitvoering van het project worden opgenomen, zoals de fasering, verdeling van werkzaamheden en grondtransacties. Omtrent het kostenverhaal is het niet toegestaan een ander bedrag af te spreken dan in de kostenverhaalsregels is opgenomen. Wel kunnen afspraken over een betalingsregeling in de overeenkomst worden vastgelegd en kan de bijdrage worden 'vastgezet' op het bedrag dat volgens het dan geldende omgevingsplan verschuldigd is.
B2 - Kostenverhaalbeschikking
De initiatiefnemer kan ervoor kiezen geen gebruik te maken van de mogelijkheid een overeenkomst over kostenverhaal te sluiten. Om toestemming te krijgen van de gemeente kan de initiatiefnemer een kostenverhaalbeschikking aanvragen. Hierin wordt de het verschuldigde bedrag opgelegd voor de aangevraagde bouwactiviteiten.
Als de kostenverhaalsregels in het omgevingsplan zijn opgenomen zonder tijdvak worden de kosten na de aanvraag gedetailleerder geraamd en gerelateerd aan het bouwprogramma om het te verhalen bedrag per bouwactiviteit te bepalen. Dit bedrag wordt vervolgens getoetst aan het maximale verhaalbare bedrag voor zowel het kostenverhaalsgebied als per bouwactiviteit zoals in het Omgevingsplan is opgenomen. Hiermee wordt de bruto kostenverhaalbijdrage bepaald.
Vervolgens wordt een waardevermeerderingstoets uitgevoerd. Hierbij wordt bepaald wat de waarde van de grond is nadat het is gerealiseerd verminderd met de inbrengwaarde en de kosten die door de initiatiefnemer zelf zijn gemaakt. De bruto kostenverhaalbijdrage wordt vergeleken met de waardevermeerdering van de locatie. Als de waardevermeerdering hoger is, worden alle kosten verhaald. Is de waardevermeerdering lager, dan worden de kosten verhaald tot het bedrag van de waardevermeerdering.
Bij kostenverhaalsregels met tijdvak wordt voor de kostenverhaalbeschikking het bedrag per bouwactiviteit vermenigvuldigd met het aantal eenheden in de aanvraag. Vervolgens worden de inbrengwaarde en de kosten die de initiatiefnemer zelf heeft gemaakt ten behoeve van de ontwikkeling in mindering gebracht. Daaruit volgt de netto kostenverhaalbijdrage.
C - Financiële bijdragen
Aanvullend aan de kosten die zijn opgenomen in de kostensoortenlijst kunnen ook financiële bijdragen bij de initiatiefnemer in rekening worden gebracht.
C1 - Vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling
Naast de grondslag voor een anterieure overeenkomst biedt de Omgevingswet ook de mogelijkheid een overeenkomst te sluiten over een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling
10Artikel 8.20 Omgevingsbesluit.
. Deze bijdrage kan voorafgaand aan een besluit tot wijziging of afwijking van het omgevingsplan (en aanvullend op de afspraken over de te verhalen kosten uit de kostensoortenlijst) worden overeengekomen met de initiatiefnemer. Voorwaarde is dat er een grondslag in een omgevingsvisie of -programma is opgenomen, waardoor deze bijdrage kan worden aangewend tot de (ruimtelijke) kwaliteit van een gebied.
C2 - Afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering
Tevens bestaat de mogelijkheid een bijdrage
11Artikel 12.23 en 13.24 Omgevingswet.
in rekening te brengen voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Voorwaarde is dat er een grondslag in het omgevingsplan is opgenomen, waaruit blijkt dat er een functionele samenhang is tussen de voorgenomen bouwactiviteit en de ontwikkelingen. Voor deze bijdrage wordt door de gemeente een beschikking vastgesteld, waardoor de initiatiefnemer verplicht is deze bijdrage te betalen. Over de besteding van de ontvangen bijdragen dient de gemeente een eindafrekening op te stellen. De bijdragen kunnen besteed worden aan kwalitatieve verbeteringen van landschap, natuur, water of de stikstofbalans, de aanleg of aanpassingen van infrastructuur en daartoe benodigde voorzieningen, de realisatie van sociale woningbouw en het slopen van opstallen in geval van bijvoorbeeld een krimpopgave. Indien de bijdragen niet is besteed aan de doelen dient deze geheel of gedeeltelijk te worden terugbetaald.