Beleidsregel inzet bestuurlijk gebiedsverbod gemeente ’s-Hertogenbosch 2025

1. Inleiding

Het bestuursrechtelijke gebiedsverbod; een interventie die jaarlijks 10-20 maal wordt toegepast, in veel uiteenlopende situaties bovendien. Bij geweld in het uitgaansleven, bij evenementen of voetbalwedstrijden. Maar ook bij geweld tegen hulpverleners of als onderdeel van een ketenaanpak zorg en veiligheid, al dan niet in een Casus op Maat binnen het Zorg- en Veiligheidshuis.

De meerwaarde van een gebiedsverbod is met name de bestuurlijke norm die het schept dat iemand niet in een specifieke omgeving aanwezig mag zijn. Enkel de aanwezigheid van een persoon in verboden gebied is voldoende om feitelijk op te kunnen treden. Het is niet nodig om een strafbaar feit of dreigend gevaar af te wachten. Dit maakt het gebiedsverbod bij uitstek geschikt om (preventief) rust te brengen in een onveilige situatie of de openbare orde anderszins te handhaven.

Maar de functie van het gebiedsverbod staat onder druk. De praktische voordelen ervan maken dat toepassing van het gebiedsverbod over de afgelopen jaren steeds breder is toegepast. Haaks daarop stelt het evenredigheidsbeginsel juist striktere eisen aan de inzet van een dergelijke ingrijpende bevoegdheid. De alom bekende Harderwijk-uitspraak (ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285) verlangt van de burgemeester om – nog meer dan voorheen – maatwerk te leveren door alle betrokken belangen nadrukkelijk en inzichtelijk tegen elkaar af te wegen. De voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Daarmee bevestigt de hoogste bestuursrechter de tendens dat zij steeds nadrukkelijker aan het evenredigheidsbeginsel toetst en afstand neemt van het begrip ‘marginale toetsing’. Hoe deze hernieuwde evenredigheid uitwerkt is al in de praktijk duidelijk geworden.

Het gebiedsverbod is een bestuurlijk maatregel gericht op het (preventief) handhaven van de openbare orde en veiligheid. Maar toepassing ervan kan niet los worden gezien van eventuele maatregelen binnen het strafrecht. Het is van belang om scherp te zijn op deze samenhang. Ook voor de effectiviteit van een op te leggen gebiedsverbod en de plaats die dit inneemt in de gehele keten.

2. Doelen van deze beleidsregel

Beleid kan helpend zijn om de bevoegdheid tot het opleggen van gebiedsverboden in een beter perspectief te plaatsen. Waar het gaat om concrete invulling van de zeer gevarieerde bevoegdheid. Maar ook de positie die het bestuurlijke gebiedsverbod inneemt in de volledige keten, waarbij ook onze partners zijn uitgerust met specifieke bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Zoals verderop in deze beleidsregel zal blijken, strekt de term gebiedsverbod zich bovendien uit over meerdere juridische bevoegdheden. Iedere bevoegdheid heeft een eigen dynamiek in toepassing en uitwerking. Behalve dat deze beleidsregel de inzet van het gebiedsverbod als het ware herijkt, beoogt het ook een meer gerichte onderlinge samenwerking met al onze partners.

Ernst van de verstoring

Geen geval is hetzelfde. Specifieke feiten en omstandigheden zijn steeds bepalend voor de vraag of een gebiedsverbod passend en wenselijk is. Om deze bevoegdheid te ontgrendelen zal sprake moeten zijn van een verstoring van de openbare orde. In normaal spraakgebruik: een verstoring van de normale gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare ruimte (HR 30 januari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ2104). Daarnaast is van belang om te beoordelen of een verstoring van de openbare orde ernstig is of niet. Dit is primair aan de burgemeester om te beoordelen.

Om enige invulling te geven is het gewenst om onderscheid te maken tussen een reguliere en een ernstige verstoring van de openbare orde. Praktisch en logisch is het om daarvoor aan te sluiten bij het strafrechtelijke onderscheid tussen misdrijf en overtreding. Maar een verstoring van de openbare orde reikt verder dan enkel strafbare gedragingen. Ook hinderlijk gedrag kan een verstorend effect hebben, zonder dat het per definitie ook strafbaar is.

Dit tezamen leidt tot het volgende globale onderscheid:

Verstoring van de openbare orde

Hinderlijk gedrag, niet zijnde strafbare feiten;

Overtredingen als in het Derde Boek van het Wetboek van Strafrecht.

Ernstige verstoring van de openbare orde

Misdrijven als in het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht.

De ernst van een gedraging is veelal bepalend voor de noodzaak om acuut in te grijpen. Eén enkel ernstig incident kan al de mogelijkheid ontgrendelen om een gebiedsverbod op te leggen. De impact is groter en daarmee de inbreuk op de openbare orde mogelijk ook. Hiervan is in het bijzonder sprake bij geweld en agressie tegen hulpverleners. Zij hebben een belangrijke taak in het handhaven van de openbare orde en dienen die vrij te kunnen vervullen. In de praktijk – en zeker tijdens grote evenementen – blijkt dat dit lang niet altijd het geval is. Dit is stuitend en heeft een verstorend effect op de openbare orde. Uitval van ambtenaren of hulpverleners met lichamelijke en/of psychische klachten als gevolg van geweld of agressie maakt het handhaven van de openbare orde een nóg grotere uitdaging.

Acuut reageren op een ernstig incident, ook al is dit kortdurend, kan aldus bijdragen aan het creëren van rust en daarmee herstel van de openbare orde. Daarbij is afstemming met de strafrechtketen van belang; een persoon in voorlopige hechtenis kan immers niet nogmaals fysiek de openbare orde verstoren.

3. Ernstige vrees voor verdere verstoring

Een ander bepalend criterium in het opleggen van een gebiedsverbod is de ernstige vrees voor (verdere) verstoring van de openbare orde. Voor de invulling hiervan zijn steeds de omstandigheden van het geval bepalend. Voor zich spreekt dat de ernstige vrees voor verstoring aannemelijk is ten aanzien van een persoon die incident op incident stapelt. Uit enkel een gedragspatroon van overlast gevende – en mogelijk ook strafbare – incidenten blijkt dan de ernstige vrees voor verdere verstoring. In deze beoordeling weegt zwaar dat iemand eerder in soortgelijke situaties of evenementen overlast heeft veroorzaakt.

1Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3 (MvT), p. 6.

Daarbij kunnen óók gedragingen in een andere gemeente een rol van betekenis spelen (ABRvS 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:325). Meest bekende voorbeeld hiervan is de voetbalsupporter die bij uitwedstrijden de openbare orde verstoort.

Bij zogenoemde first offenders is géén sprake van een voorafgaand gedragspatroon. De ernstige vrees voor verdere verstoring vraagt dan mogelijk om extra onderzoek. Wél kan de ernst van het eerste incident van belang zijn. Als iemand de openbare orde ernstig verstoort, zonder dat sprake is van bijzondere omstandigheden die deze misdraging nog enigszins kunnen verklaren, mag worden aangenomen dat de kans op herhaling en dus de vrees voor verdere verstoring groot is. Er is voor de persoon in kwestie kennelijk weinig nodig om fors over de schreef te gaan.

2Kamerstukken II 2013/14, 33 882, nr. 6, p. 16.

Als iemand in zijn geheel niet bekend is met verstoringen van de openbare orde, dan kan de vrees enkel blijken uit zeer concrete aanwijzingen. Denk aan gerichte uitlatingen

4. Bijzondere omstandigheden

Overlast kent vele verschillende oorzaken. Vaak genoeg is overlast slechts een fysiek waarneembare uiting van dieperliggende, persoonsgerichte problematiek. Lang niet altijd is een persoon die overlast veroorzaakt vrij in de keuze om daar mee te stoppen. Deze en andere bijzondere omstandigheden zijn van belang om zorgvuldig af te wegen én te vertalen naar de praktijk. De conclusie kan dan zijn dat het opleggen van een gebiedsverbod, ondanks de aanwezigheid van ernstige en/of voortdurende overlast, geen geschikt middel is. Met name bij verslavingsproblematiek en psychiatrische aandoeningen is hulpverlening meer effectief. Dit sluit overigens het opleggen van een gebiedsverbod niet uit; deze interventie kan bijdragen om hulpverlening minder vrijblijvend te maken. Het is van belang om daarover praktische afspraken te maken in de brede keten van zorg en veiligheid. De persoonsgerichte aanpak is daarvoor een geschikt middel.

5. Proportionaliteit en subsidiariteit

Het opleggen van een gebiedsverbod is een ingrijpende maatregel; een uiterst middel als andere, minder ingrijpende maatregelen niet geschikt zijn om de overlast voldoende te beteugelen. Er zijn situaties denkbaar waarin het opleggen van een last onder dwangsom een alternatieve stok achter de deur is. Deze maatregel levert géén beperking van de bewegingsvrijheid op. Daarnaast is de ontvanger zelf verantwoordelijk om te voorkomen dat hij of zij niet nogmaals de openbare orde verstoort én dus een dwangsom verbeurt.

Maar in die situaties die vragen om feitelijk optreden, gaat de voorkeur uit naar het opleggen van een gebiedsverbod. Daarbij mag het gebiedsverbod niet verder ingrijpen dan strikt noodzakelijk én mogen de nadelige gevolgen ervan (beperking bewegingsvrijheid) niet onevenredig zijn in verhouding tot de te dienen doelen (belang handhaving openbare orde). Bij het opleggen van een gebiedsverbod is altijd van belang om te bezien of:

De persoon in kwestie een bijzondere en noodzakelijke binding heeft met het voorgenomen verboden gebied en het besluit daar eventueel op aan te passen. Een bijzondere binding kan zijn de toegang tot een familielid, advocaat, hulpverlening, medici of religieuze instelling. In die gevallen zal het gebiedsverbod een corridor bevatten om de toegang tot het gebied in kwestie mogelijk te maken. De bewijsgrond in het aannemen van een bijzondere en noodzakelijke binding met het verboden gebied, ligt in eerste instantie bij de betrokkene. In dat verband kan gevraagd worden om bewijsstukken ter onderbouwing;

Het gebiedsverbod kan worden begrensd tot een specifiek tijdsvenster waarop de overlast zich voor doet of dreigt te doen. Zo kan een gebiedsverbod voor enkel uitgaansavonden of specifieke evenementen gepast zijn. Het is dan onder die omstandigheden niet noodzakelijk om iemand ook op doordeweekse dagen uit een gebied te weren;

Kan worden volstaan met een kortdurend gebiedsverbod. Toepassing van de maximale termijn – in casus drie maanden aaneengesloten óf twee jaar met specifieke dagen – is in beginsel voor personen die structureel en over een langere periode de openbare orde verstoren. Zij die zich van gezag niks aantrekken en daarmee zorgen voor een onnodige belasting van de kostbare capaciteit van toezichthouders en politiefunctionarissen.