Aanhef
De raad van de gemeente Rijssen-Holten
overwegingen:
•gezien het voorstel van het college van 17 september 2024;
•gezien de behandeling in de commissie Grondgebied op 17 oktober 2024.
besluit:
het gemeentelijk windbeleid vast te stellen.
Samenvatting
De gemeente Rijssen-Holten wil zich inzetten om klimaatverandering zoveel mogelijk te voorkomen. De gemeente Rijssen-Holten wil in RES-verband een bod uitbrengen van 90 GWh. De enige bewezen technieken die hiervoor ingezet mogen worden, zijn zon- en windenergie. Er is geen concrete verdeling vastgesteld in de mix van zon- en windenergie in dit bod tot 2030, maar als invulling zou het indicatief kunnen gaan om 60% van dit bod in te vullen met windenergie en 40% middels zon op dak en veld.
Globaal kan het eigen gemeentelijke RES bod worden ingevuld met circa 4 windturbines van circa 5 MW per turbine.
Rol provincie Overijssel
Voor het halen van de RES-ambitie in 2030 en het borgen van de kwaliteit van het landschap (voorkomen van versnippering) wil de provincie niet alleen ruimte voor grote clusters creëren die optimaal ingevuld worden, maar wil de provincie ook dat deze gebieden op korte termijn in ontwikkeling komen. Gegeven het feit dat het hier gaat om grote (grensoverschrijdende) clusters ziet de provincie een belangrijke rol voor haarzelf weggelegd. Bij de uitvoering gaat de provincie van een faciliterende overheid naar een stimulerende overheid en waar nodig een ontwikkelende overheid. Daarom wil de provincie sturen op de manier waarop de bijbehorende gebiedsprocessen en ontwikkeling plaatsvindt. De manier waarop de provincie in de verschillende clusters nader gaat sturen werkt zij verder uit in het Provinciaal Programma Energiestrategie (PPE). Deze wordt naar verwachting begin 2024 vastgesteld.
Grootschalige duurzame energieproductie heeft impact op de fysieke ruimte. Windturbines zijn bijvoorbeeld duidelijk zichtbaar. Het doel van dit windbeleid is het geven van (ruimtelijke) kaders voor een zorgvuldige en afgewogen realisatie van windturbines. Negatieve effecten worden met deze kaders zoveel als mogelijk beperkt of voorkomen en kansen worden zoveel als mogelijk gestimuleerd.
De gemeente Rijssen-Holten heeft het voornemen één zoekgebied voor wind aan te wijzen.
Windinitiatieven binnen onze gemeente moeten onder andere voldoen aan landelijke wet- en regelgeving. Dit leidt onder andere tot normen voor minimumafstanden van windturbines tot andere functies..
In dit windbeleid houdt de gemeente Rijssen-Holten als afstandsnorm tot windturbines aan:
–Panden en bebouwing niet zijnde woningen: 80 meter.
–Hoogspanningsinfrastructuur: 1) de maximale werpafstand bij nominaal toerental of 2) de tiphoogte, waarbij de grootste afstand geldt.
–Buisleidingen gasinfrastructuur: In overleg met Gasunie. Indicatief is de ashoogte + 1/3e wieklengte.
–Rijkswegen: halve rotordiameter (wieklengte).
–Overige verharde wegen: minimaal 20 meter.
–Laagvliegroutes: minimaal halve rotordiameter (wieklengte)
Daarnaast stelt de gemeente Rijssen-Holten in dit windbeleid de volgende voorwaarden aan eventuele ontwikkeling van windturbines binnen onze gemeente:
–Windturbines moeten geclusterd worden, een cluster bedraagt minimaal 4 windturbines. Dit mag gemeentegrensoverschrijdend zijn.
–De tiphoogte van de windturbine moet tenminste 200 meter bedragen. Op die manier zijn zo min mogelijk windturbines nodig om de gegeven doelstelling van de duurzaam op te wekken elektriciteit te realiseren.
–Ten aanzien van geluidsproductie geldt dat de windturbines een zo laag mogelijke geluidsproductie moeten hebben (as low as reasonably achievable, ALARA).
Een specifieke normering voor een lokaal plan kan niet in beleid worden vastgesteld, maar dient per specifiek plan gewogen te worden. Hierbij gelden de volgende grenswaarden voor windturbines en windparken:
–Het Lden (gewogen jaargemiddelde geluidbelasting tijdens de dag-, avond- en nachtperiode) bedraagt niet meer dan 45 dB.
–Het Lnight (jaargemiddelde geluidsniveau in de nachtperiode) bedraagt niet meer dan 39 dB.
–Het laagfrequente geluid vanwege windturbines (windpark) voldoet aan de Vercammen-curve.
De specifieke norm voor een concreet plan moet aan deze voorwaarden voldoen.
In de concept planMER (oktober 2023) wordt gesproken over de mogelijkheid om af te wijken van de normen op grond van economisch zwaarwegende gronden. Als de geluidbelasting de standaardwaarde overschrijdt kan deze op basis van een bestuurlijk afwegingsproces worden toegestaan mits deze niet hoger is dan de grenswaarde. Hierbij kunnen economische en maatschappelijke belangen worden afgewogen tegen de bevolkingsdichtheid - het aantal woningen waar de standaardwaarde wordt overschreden - en de mate van overschrijding en het heersende omgevingsgeluid.
Daarnaast moet bij ieder plan een afweging gemaakt worden over de wijze waarop de afname van het aantal gehinderden bij een lagere normstelling (Lden, en samenhangende Lnight zich verhoudt tot een hogere energieopbrengst.
Daarnaast stelt de gemeente de volgende voorwaarden aan ieder vast te stellen plan voor windturbines:
–De exploitant toont vooraf aan dat het plan voldoet aan de vastgestelde normstelling.
–Na realisatie voert de exploitant bronmetingen uit en bepaalt aan de hand daarvan of wordt voldaan aan de normstelling. De resultanten dienen zo spoedig mogelijk (binnen 3 maanden na start exploitatie) aan het bevoegd gezag/gemeente Rijssen-Holten te worden overlegd. Indien niet aan de normering wordt voldaan, neemt de exploitant terstond maatregelen om aan de normstelling te voldoen.
–Afstand van windpark/windturbine tot de bebouwde kom bedraagt minimaal 1.000 meter.
–De exploitant toont jaarlijks aan dat in het voorafgaande jaar is voldaan aan de normstelling en registreert hiervoor alle benodigde data (o.a. windsnelheid op ashoogte, windrichting, draaimodus). Exploitant deelt een rapportage hierover met het bevoegd gezag/gemeente Rijssen-Holten en stelt op verzoek alle data beschikbaar aan het bevoegd gezag/ de gemeente Rijssen-Holten.
–In de omgeving van een windturbine vindt monitoring plaats die als doel heeft hinderklachten te relateren aan de akoestische situatie tijdens deze klachten. Daarnaast is het doel van deze monitoring om vroegtijdig afwijkingen in de geluidemissie te registreren.
–Als er landelijk een strengere norm komt dan in het gemeentelijk windbeleid, volgt de gemeente Rijssen-Holten de landelijke norm.
–Ter bescherming van onze inwoners mogen windturbines in de gemeente Rijssen-Holten geen slagschaduw veroorzaken op 'slagschaduwgevoelige' objecten, zoals woningen (voor slagschaduwgevoelige objecten houdt de gemeente Rijssen-Holten dezelfde objecten aan als de geluidsgevoelige objecten). Omdat het tijd kost om een windturbine stil te zetten als er slagschaduw ontstaat, is enige slagschaduw tijdens het stilzetten echter niet geheel te voorkomen.
–De meeste hoge windturbines die nu geplaatst zijn, hebben constante obstakelverlichting in verband met veiligheid voor het vliegverkeer. Momenteel is altijd knipperende verlichting nog verplicht. Er wordt onderzoek gedaan naar naderingsdetectie voor vliegtuigen, dimmen bij goed zicht en permanente verlichting in plaats van knipperen. Indien het in de (nabije) toekomst juridisch mogelijk is om obstakelverlichting niet toe te staan, zal de gemeente Rijssen-Holten verder in het proces bij een eventuele vergunningverlening permanente obstakelverlichting verbieden.
–Een windturbine is maximaal 25 jaar toegestaan, gerekend vanaf de start van de exploitatie van de windturbines. De gehele installatie moet na afloop aantoonbaar worden verwijderd. Na beëindiging moeten de gronden in de oorspronkelijke staat worden teruggebracht. Indien naar de toekomst toe mocht blijken dat na een periode van 25 jaar er goede mogelijkheden zijn voor het upgraden van de windturbine (bijvoorbeeld minder geluid, en meer opbrengst), dat er dan sprake kan zijn van voortzetting. Een en ander natuurlijk onder de dan geldende wet- en regelgeving en een nieuwe afweging inzake een reële verdeling van de lusten en lasten in het onderhavige gebied.
–Detailafspraken (waaronder, maar niet uitsluitend, bankgaranties voor verwijdering) worden voorafgaand aan de vergunningverlening in een anterieure overeenkomst met de gemeente vastgelegd. Bij plaatsing van windturbines binnen onze gemeente is, naast deze kaders, ook landelijke/provinciale regelgeving van toepassing.
–De afstand van een windturbine/-windpark bedraagt tot een woonwijk 1.000 meter. Dit geldt voor bestaande woonwijken als ook voor uitbereidingsplannen (zowel met de status “hard” of “zachtplan”.
–Voor woningen in het buitengebied wordt aangesloten op de landelijke norm dat de afstand van windturbine tot een woning tweemaal de tiphoogte bedraagt, van de toe te passen turbine.
Als een geluids- en/of slagschaduwgevoelig object (lees: molenaarswoning) een functionele binding heeft met een windturbine volgen we voor dit object de regels die het Rijk hanteert. Een turbine bij een object met functionele binding hoeft niet te voldoen aan de hierboven beschreven geluids-, slagschaduw- en afstandseis. Aan overige eisen, zoals de in paragraaf 5.7 beschreven veiligheidsnorm moet wel voldaan worden. Het vereiste van een functionele binding houdt in dat een object een functie moet hebben ten behoeve van de goede werking van de windturbine en dus een ondersteunende bijdrage daaraan moet leveren. Per windpark/project mag maximaal 1 geluids- en/of slagschaduwgevoelig object aangeduid worden als object met functionele binding.
De gemeente Rijssen-Holten streeft naar zoveel mogelijk lokaal eigendom (100%), met een minimumpercentage van 50%. Concreet betekent dit, dat na vaststelling van het windbeleid, wanneer er concrete initiatieven/aanvragen zijn vanuit ontwikkelpartijen tot windparken, afspraken worden gemaakt met een vertegenwoordiging van de directe omgeving, lokale samenleving (o.a. lokale energiecoöperaties) over wat het streven naar 100% lokaal eigendom exact inhoudt, en wordt de omgeving ten behoeve van een model voor vergoedingen en zeggenschap gedefinieerd. Hierbij geldt ook de in de Windwijzer (Nieuwe Energie Overijssel) omschreven procedure inzake lokaal eigendom. Dit wordt door de gemeente Rijssen-Holten gevolgd in het streven naar een zo hoog mogelijk aandeel lokaal eigendom. Mocht er sprake van initiatieven die conform de Energiewet bij de provincie zijn ingediend, dan geldt ook de hiervoor genoemde Windwijzer (Nieuwe Energie Overijssel).
5. Windbeleid/kaders Rijssen-Holten
5.6 Overige omgevingskaders voor windturbines
5.6.1 Slagschaduw
Als slagschaduw op het raam van een woning valt, dan kan dat als hinderlijk worden ervaren. Vooral de wisseling tussen wel en geen schaduw kan mensen ergeren.
In de milieuwetgeving zijn voorschriften opgenomen om hinder door slagschaduw te beperken. Windturbines kunnen voorzien worden van een stilstandvoorziening. Die schakelt de windturbine uit tijdens de slagschaduw. Aan de hand van rekenmethodes is van tevoren vast te stellen op welke dagen en op welk moment van de dag een slagschaduw kan optreden. Of de slagschaduw ook echt optreedt op de voorspelde dagen, hangt of van de volgende punten:
•Of die dagen onbewolkt zijn;
•Of er op die dagen genoeg wind is om de windturbines te laten draaien;
•Of de wind precies waait uit de richting waar de zon staat, omdat de oppervlakte van de schaduw die de windturbine werpt dan het grootste is;
•De windturbine wordt uitgerust met een stilstandvoorziening, die is geïmplementeerd in de besturingssoftware. Hierdoor schakelt de windturbine alleen uit als slagschaduw daadwerkelijk optreedt.
Ter bescherming van onze inwoners mogen windturbines in de gemeente Rijssen-Holten geen slagschaduw veroorzaken op 'slagschaduwgevoelige' objecten, zoals woningen. Maar omdat het tijd kost om een windturbine stil te zetten als er slagschaduw ontstaat, is enige slagschaduw tijdens het stilzetten niet geheel te voorkomen. In de planregels van het benodigde omgevingsplan zal dit nader gespecificeerd worden.
5.6.2 Obstakelverlichting
De meeste hoge windturbines die nu geplaatst zijn, hebben constante obstakelverlichting in verband met veiligheid voor het vliegverkeer. Er is echter een nieuwe technologie: naderingsdetectie met transponders. Dit wordt in Duitsland al veel gebruikt. Hierbij herkent een ontvanger bij een windpark de transponder van een vliegtuig. Wanneer dit vliegtuig het windpark buiten de daglichtperiode (in de schemer of nacht) nadert, schakelt de obstakelverlichting in. De obstakelverlichting kan uitgeschakeld zijn als er geen vliegtuig in de buurt van het windpark vliegt.
Echter: een altijd knipperende verlichting is nog verplicht. Er wordt onderzoek gedaan naar naderingsdetectie voor vliegtuigen, dimmen bij goed zicht en permanente verlichting in plaats van knipperen. Indien het in de (nabije) toekomst juridisch mogelijk is om obstakelverlichting niet toe te staan, zal de gemeente Rijssen-Holten verder in het proces bij een eventuele vergunningverlening permanente obstakelverlichting verbieden. Tevens kan de gemeente vereisen dat bestaande verlichtingssystemen hierop worden aangepast.
Bijlage 1: 'Windturbines en geluid'
Op 30 juni 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uitspraak1 gedaan over windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Naar aanleiding van die uitspraak is de tot dan toe geldende landelijke normering voor nieuwe windparken buiten werking gesteld. Deze regelgeving was opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling.
Het Rijk is bezig met nieuwe landelijke normering. Daarvoor heeft zij nu een Planmer uitgevoerd. Op basis van die Planmer zal nieuwe landelijke regelgeving komen voor het geluid van windturbines. Hierbij is momenteel de planning dat deze in de loop van 2024 van kracht zal zijn. Op 12 oktober 2023 zijn conceptnormen gepubliceerd door het ministerie van I&W, zoals al eerder beschreven.
De ABRvS geeft in de uitspraak aan dat in de tussentijd het bevoegd gezag bij het vaststellen van nieuwe plannen voor windturbineparken een eigen norm kan vaststellen in plaats van de norm uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en Activiteitenregeling. Hierbij is aangegeven dat deze norm moet zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering.
Uit de uitspraak blijkt daarmee dat voor ieder windpark dat een bevoegd gezag mogelijk wil maken een nieuwe motivering nodig is. Het windbeleid legt daarom geen algemene norm neer voor geluid van windturbines in de gemeente. Het beleid schept de kaders waarbinnen in de gemeente per project de norm moet worden afgewogen.
Uit twee nieuwe uitspraken van de ABRvS (Windpark Karolinapolder2 en wederom Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding3) blijkt dat het bevoegd gezag veel beleidsruimte heeft bij het vaststellen van de normering van windturbines en de afweging daarvan. Deze uitspraken geven handvatten voor het opstellen van een dergelijke lokale motivering.
In de afweging van de kaders van de norm sluit de gemeente Rijssen-Holten aan bij de eisen, die de ABRvS meegeeft aan een afweging van een lokale norm, zoals blijkt uit deze uitspraken. Eerst wordt ingegaan op de beschikbare informatie, typen normeringen, dosishinderrelaties en bijzondere situaties. Vervolgens worden uit deze gegevens de kaders afgeleid waarbinnen in de gemeente de lokale norm per windpark moet afwegen. Ten slotte wordt ingegaan op de status van deze lokale normstelling na vaststelling van een nieuwe landelijke normering.
Beschikbare informatie geluid van windturbines
Windturbines produceren, net als andere installaties met bewegende onderdelen, geluid. De belangrijkste geluidsbron daarbij is het geluid van de bladen die door de lucht bewegen. Geluid van windturbines, kan net als andere geluidsbronnen, als hinderlijk ervaren worden.
Uit literatuuronderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu4 (RIVM), gepubliceerd in 2021, blijkt dat het wonen in de buurt van een windturbine, of het horen van geluid daarvan kan leiden tot chronische hinder onder omwonenden. Het RIVM concludeert daarnaast dat geen consistent bewijs bestaat voor andere gezondheidseffecten, zoals hart- en vaatziekten, stofwisselingsstoornissen, mentale gezondheid en cognitieve effecten. Wel concludeert het RIVM dat hinder door geluid en dat deze hinder toeneemt als het geluid sterker is. Gezondheidseffecten hangen niet duidelijk samen met het geluidniveau, maar wel met de ervaren hinder. Er is tot op heden geen aanleiding om ervan uit te gaan dat met het toenemen van het formaat van windturbines een andere mate van hinder zal optreden5.
De Wereld Gezondheidsorganisatie (WHO) heeft in 2018 een richtlijn6 gepubliceerd voor geluidnormeringen voor verschillende geluidsbronnen. Ook uit deze richtlijn volgt de conclusie dat vanwege windturbinegeluid geen andere gezondheidseffecten zijn te verwachten dan hinder. De WHO adviseert hierbij een norm van 45 dB Lden. Op basis van diverse onderzoeken stelt de WHO dat bij deze norm circa 10% van de omwonenden ernstige hinder buitenshuis ervaart. De kwaliteit voor het bewijs wordt als laag beschouwt. Daarom geeft de WHO dit advies de aanduiding voorwaardelijk (conditional) mee. Deze aanduiding geeft aan dat er minder zekerheid is over de kwaliteit van de aanbeveling, waardoor omstandigheden of situaties kunnen bestaan waarin de aanbeveling niet van toepassing is. Deze aanduiding geeft ook aan dat een beleidsproces nodig is met substantieel debat en betrokkenheid van stakeholders.
Ten behoeve van de afweging van een lokale norm voor het windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding is door LBP Sight7 een analyse uitgevoerd naar de informatie die is betrokken bij het vaststellen van de norm, zoals voorheen gold in het Activiteitenbesluit milieubeheer (2011) en de wetenschappelijke ontwikkelingen die in de periode tussen 2011 en 2021 hebben plaatsgevonden. LBP Sight concludeert dat geen nieuwe inzichten zijn ontstaan in de tussenliggende periode.
Het expertisepunt Windenergie en Gezondheid van het RIVM en GGD houdt continu de literatuur rondom windenergie en gezondheid bij en publiceert hierover ieder kwartaal. De literatuur die is gepubliceerd tussen de literatuurstudie van het RIVM en het eerste kwartaal van 2023 geeft geen aanleiding voor andere conclusies dan die blijken uit de eerdere studies van het RIVM.
Type norm
Het is gebruikelijk om het geluid van windturbines uit te drukken in Lden. Deze dosismaat volgt uit de Europese richtlijn 2002/49/EG. Lden is een gewogen jaargemiddelde geluidbelasting tijdens de dag-, avond- en nachtperiode. Hierbij krijgen de avond- en nachtperiode een toeslag van 5 en 10 dB, omdat het geluid in deze periodes als hinderlijker wordt ervaren. Daarom worden deze periode sterker meegewogen in de bepaling van het jaargemiddelde niveau. Bij onderzoeken naar hinderlijkheid of gezondheidseffecten van windturbinegeluid wordt overwegend gebruik gemaakt van Lden voor de kwantificering van het windturbinegeluid. Daarmee sluit deze norm het beste aan op de wetenschappelijke studies over hinder en gezondheid. In haar advies uit 2018 geeft de WHO over Lden wel aan dat zij twijfels heeft over de toepasselijkheid van de Lae bij windturbines. Vanwege het karakter van het geluid van windturbines kan Lden (en Lnight) een zwakke karakterisering zijn voor het observeren van verbanden tussen windturbinegeluid en gezondheidseffecten.
Lnight is het jaargemiddelde geluidsniveau in de nachtperiode. Hierbij wordt geen toeslag gehanteerd. Lnight wordt gebruikt om slaapverstoring te voorspellen. Lnight biedt aanvullende bescherming ten opzichte van Lden indien een windturbine met name in de nacht in bedrijf is. Aangezien het geluid van windturbines een relatief constant karakter heeft gedurende het etmaal, bedraagt het verschil tussen Lden en Lnight circa 6 dB. Over het algemeen biedt een norm voor Lnight die niet meer dan 6 dB verschilt van het Lden geen aanvullende bescherming. Aangezien er geen directe samenhang is tussen het geluid van windturbines en slaapverstoring bevat het WHO-advies ook geen aanbeveling over een Lnight voor windturbines.
Uit het onderzoek van Arcadis8 naar afstandsnormen blijkt dat met Lden en Lnight in het overgrootste deel van Europa de geluidsnormen voor windturbines warden beschreven.
In haar uitspraken over Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en Karolinapolder bevestigt de ABRvS dat er geen wetenschappelijk aanknopingspunt bestaat om de dosismaten Lden en Lnight te moeten afwijzen of dat deze ongeschikt zijn. Ook geven de uitspraken aan dat een gemeente vrij is om gemotiveerd een aanvullende norm op te nemen.
Dosishinderrelatie
De dosishinderrelatie van Janssen et al9 is de enige dosishinderrelatie die de mate van ernstige hinder binnenshuis beschrijft. Deze dosiseffectrelatie is ook beschreven in het TNO-rapport uit 200810. Het is in Nederland gebruikelijk om het geluid van geluidsbronnen met de gevolgen daarvan voor de omgeving, binnenshuis te beoordelen. De reden hiervoor is dat omwonenden mogen verwachten dat zij door tegen beschermd zijn. Er is een tweede dosishinderrelatie betrokken. Dit is de dosishinderrelatie van Kuwano et al11. Deze relatie wordt geassocieerd met hinder buitenshuis en is daarom minder geschikt voor de beoordeling van het geluid van windturbines in de Nederlandse context.
In onderstaande grafiek zijn de dosiseffectrelaties van Janssen voor binnenshuis en buitenshuis weergegeven. De 47 dB Lden die eerder werd gehanteerd voor nieuwe windparken komt overeen met circa 9% ernstig gehinderden.
Ook voor andere geluidsbronnen gelden in Nederland geluidsnormen. Ook bij het vaststellen van deze normen wordt de ten hoogste toegestane geluidbelasting gerelateerd aan het percentage personen dat bij die geluidbelasting ernstige hinder ondervindt. Het gaat daarbij om de situatie binnenshuis. Nederland kent een uitgebreid normenstelsel voor wegverkeer, railverkeer, luchtvaart en industrie. Hierbij geldt een voorkeurswaarde (altijd toegestaan) en een grenswaarde (mag gemotiveerd sprake van zijn). Ter vergelijking zijn hieronder de te verwachten percentages ernstig gehinderden voor verschillende geluidsbronnen opgenomen, waarbij het gaat om de beleving bij de maximaal toegestane geluidbelasting12. Hierbij is ook opgenomen bij welke geluidbelasting van windturbines van een vergelijkbaar percentage ernstig gehinderden sprake is.
In onderstaande tabel is vergeleken Welke geluidbelasting voor windturbines hoort bij het percentage ernstig gehinderden bij de grenswaarde van de andere geluidbronnen.
Afstandsnorm of gebiedsgerichte normering
Het Rijk onderzoekt momenteel of een afstandsnorm mogelijk is voor geluid. Hiervoor heeft zij onderzoek uit laten voeren naar afstandsnormen voor windturbines.13 Er is geen wetenschappelijke basis voor een afstandsnorm. In Europa heeft een aantal landen een afstandsnorm, maar deze is met name bedoeld voor het voorkomen van visuele hinder. Voor geluid wordt de afstandsnorm altijd aangevuld met een specifieke geluidsnorm op een locatie (bijvoorbeeld bij woningen). Een belangrijk nadeel van een afstandsnorm is dat deze niet voor alle bewoners een gelijke bescherming biedt.
De hinderbelevingsonderzoeken die ten grondslag liggen aan adviezen over een windhindernormering geven geen aanleiding voor een specifieke gebiedsgerichte normering. Windturbines worden over het algemeen buiten de bebouwde omgeving gebouwd, waarbij woningen verspreid aanwezig zijn. De hinderbelevingsonderzoeken die onder meer ten grondslag liggen aan de curve uit figuur 1 gaan hiervan uit. Er is daarom geen aanleiding om een specifieke norm voor deze gebieden op te nemen.
Om het absolute aantal gehinderden te beperken, is het mogelijk om voor clusters van woningen een strengere norm op te nemen. Ook kan bij de lokale afweging van vast te stellen normen hier specifiek nader op ingegaan worden.
In de concept milieunormen van het Rijk van 12 oktober 2023 is daarom gekozen voor een combinatie van de afstandsnorm van tweemaal de tiphoogte en de geluids- slagschaduw en veiligheidsnorm.
Laagfrequent geluid en infrageluid
In de directe omgeving van windparken wordt vaak gevreesd voor hinder vanwege laagfrequent geluid of infrageluid. Hierbij is laagfrequent geluid het geluid tussen de ca 20-100 Hz en infrageluid het geluid onder de 20 Hz. Het RIVM stelt dat het laagfrequente geluid en infrageluid van windturbines niet voor andere effecten zorgen dan ander geluid (= midden en hogere frequenties). Er is geen bewijs dat het laagfrequente geluid en infrageluid onder de gehoordrempel tot enig nadelig gezondheidseffect kan leiden.
Het aandeel laagfrequent geluid en infrageluid is normaal voor een mechanische geluidbron en treedt bijvoorbeeld ook op bij wegverkeersgeluid. Een windturbine die normaal draait binnen haar specificaties zal daarom geen onevenredig aandeel laagfrequent geluid veroorzaken, waardoor een norm, aanvullend op een Lden-norm, dan ook niet nodig is.
Een normering voor laagfrequent geluid kan wel nut hebben om bij bijzondere situaties het bevoegd gezag een middel te geven om te handhaven. De Vercammen-curve wordt door de ABRvS14 geschikt bevonden om de aanvaardbaarheid van laagfrequent geluid te beoordelen.
Door het laagfrequente geluid van windturbinegeluid apart te normeren met de Vercammen-curve, kan worden voorkomen dat bij onvolkomenheden of defecten (langdurig) hinder als gevolg van laagfrequent geluid van windturbines optreedt. De ABRvS bevestigt in haar uitspraak over Delfzijl Zuid Uitbreiding dat meer onderzoek naar laagfrequent geluid in het kader van een afweging van een norm niet kan worden gevergd. De dosismaten Lden en Lnight geven voldoende waarborg.
In bovenstaande grafiek is de Vercammen-curve aangegeven. Hierin is het toegestane geluidniveau per tertsband aangegeven. Deze mogen niet worden overschreden. Bijvoorbeeld: het toegestane geluidniveau voor tertsband van 20 Hz is 70 dB.15
Het menselijk gehoor neemt lagere frequenties minder goed waar dan de hogere (spraak)frequenties tussen 2.000 en 5.000 Hz. Vandaar dat volgens de Vercammen-curve bij lagere frequenties de geluidbelasting hoger mag zijn.
(Extreme) amplitudemodulatie
Het geluid van windturbines is kenmerkend vanwege het zwiepende, zoeven en stampende karakter. De naam voor dit verschijnsel is amplitudemodulatie16. Bij amplitudemodulatie varieert de sterkte van het geluid met de omwentelsnelheid. De sterkte van dit ritmische geluid hangt of van de weersomstandigheden. Op grote afstand is met name het ritmische geluid hoorbaar, dichterbij is vooral het zoeven hoorbaar.
Amplitudemodulatie is een normaal onderdeel van windturbinegeluid. Dit kenmerkende karakter is meegenomen in de hinderonderzoeken17. Vanwege de hinderlijkheid van dit effect ligt het aantal gehinderden van windturbinegeluid bij relatief lage geluidsniveaus (in vergelijking met ander geluidsbronnen) hoog.
Amplitudemodulatie kan duidelijker hoorbaar zijn als er een groter verschil is dan normaal in de windsnelheid tussen luchtlagen. In deze gevallen is sprake van extreme amplitudemodulatie. Dit is een verschijnsel dat zich onregelmatig voordoet en enkel is waargenomen bij een beperkt aantal windparken. De oorzaken van extreme amplitudemodulatie zijn nog onvoldoende bekend en vanwege het beperkt voorkomen van dit verschijnsel is onderzoek hiernaar lastig. Hierdoor is het ook niet mogelijk dit verschijnsel specifiek te normeren.
Rekenmethode
Om een geluidbelasting vast te stellen voordat een windpark is gerealiseerd, is het nodig om daarvoor een rekenmethode te gebruiken. Het is van belang dat deze methode rekening houdt met het specifieke karakter van windturbinegeluid. Bijlage 4 Reken- en meetvoorschrift windturbines uit de Activiteitenregeling (dit wordt per 1-1-24 bijlage IVi van de omgevingsregeling) is specifiek voor het bepalen van windturbinegeluid opgesteld. Deze rekenmethode waarmee de overdracht van het geluid wordt bepaald, zijn overgenomen uit de `Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai (VROM, 1999)'. Het betreft de methode II.8 uit deze handleiding. Deze methode is vergelijkbaar met ISO 9613-2, wat de aanbevolen methode is voor het rekenen aan industriegeluid volgens de EU-richtlijn 2002/49/EG. In het reken- en meetvoorschrift windturbines is de methode uit de HMRI aangevuld met onderdelen die van belang zijn voor windturbines. Met name van belang daarbij is de vaststelling van de bronvermogens van windturbines. Hierbij is een methode opgenomen die vrijwel overeenkomt met de IEC 61300-11, die internationaal gebruikt wordt voor het vaststellen van bronvermogens van windturbines. Ook worden ten behoeve van deze rekenmethode windsnelheidsverdelingen op ashoogte tussen de 10 en 260 meter gepubliceerd18. Om ten behoeve van onderzoek gebruik te maken van deze rekenmethode is software19 beschikbaar. Hiermee is het geluid vanwege de windturbines te bepalen bij gevoelige objecten.
Het Reken- en meetvoorschrift is op basis hiervan het beste instrument om de geluidbelasting van windturbines te bepalen. Hiermee zijn de gevolgen van windturbinegeluid voor omwonenden inzichtelijk te maken. In haar uitspraak over Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding bevestigt de ABRvS dat deze rekenmethode gehanteerd mag worden.
Gezondheid
Zoals in hoofdstuk 1 aangegeven geeft het RIVM aan dat het wonen in de buurt van een windturbine, of het horen van geluid daarvan kan leiden tot chronische hinder onder omwonenden. Het RIVM concludeert daarnaast dat geen consistent bewijs bestaat voor andere gezondheidseffecten, zoals hart- en vaatziekten, stofwisselingsstoornissen, mentale gezondheid en cognitieve effecten.
Oftewel, de gezondheidseffecten van het geluid van windturbines zijn de gezondheidseffecten die horen bij hinder vanwege geluid.
In haar uitspraak inzake Delfzijl Zuid Uitbreiding geeft de ABRvS aan dat op basis van het wetenschappelijk bewijs voor gezondheidsklachten en overwegingen over het voorzorgsprincipe geen aanleiding biedt om niet uit te gaan van een norm van 47 dB Lden.
Keuze normstelling
Het is niet mogelijk een volledige normstelling in het gemeentelijk beleid op te nemen. De ABRvS vereist immers sinds haar uitspraak uit 2021 dat een norm moet zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Deze kan dus niet algemeen voor iedere eventuele toekomstige situatie in beleid worden vastgesteld. De gemeente Rijssen-Holten kiest daarom om de afwegingsruimte in beleid op te nemen. Bij ieder plan dient een volledige afweging van de normstelling te worden gemaakt. Hierbij gelden onderstaande waarden als absolute bovengrens. Bij ieder plan dient een afweging te worden gemaakt hoe de afname van het aantal gehinderden bij een lagere normstelling zich verhoudt tot de energieopbrengst.
Op basis van voorgaande overwegingen kiest de gemeente Rijssen-Holten voor het vaststellen van een geluidnorm in Lden. Deze norm biedt de beste relatie tot bestaand hinderbelevingsonderzoek. Om de nachtperiode te beschermen, kiest de gemeente aanvullend voor een aan de Lden gerelateerde Lnight.
De gemeente hecht eraan handhavend te kunnen optreden in gevallen van extreme laagfrequente geluidsbelasting. Daarom kiest de gemeente aanvullend voor een begrenzing van het toegelaten laagfrequente geluid in woningen.
Voor het Lden kan, op basis van het aantal gehinderden en de gezondheidseffecten een begrenzing van 47 dB worden afgewogen. De gemeente hecht eraan een hoger beschermingsniveau te realiseren en volgt het advies van GGD en WHO om ten hoogste 45 dB Lden toe te laten. Voor een vergelijkbaar beschermingsniveau is het bijbehorende Lnight 6 dB lager en dus 39 dB.
Om het laagfrequente geluid te normeren, kiest de gemeente Rijssen-Holten ervoor dat het geluid in woningen van enkel de windturbines niet boven de Vercammen-curve mag liggen vanwege windturbines of windparken.
Tonaal geluid
Tonaal geluid treedt normaal gesproken niet op bij windturbines, maar kan voorkomen bij een defect of overmatige slijtage van (delen van) de windturbine. Tonaal geluid is geluid dat duidelijk herkenbare zuivere tonen bevat en wordt doorgaans als extra hinderlijk ervaren. Het plan-MER dat het ministerie van I&W in 2023 heeft laten uitvoeren benadrukt dat windturbines normaal gesproken geen tonaal geluid voortbrengen, maar dat windturbines die dit wel doen als hinderlijker worden ervaren. Om probleemsituaties met tonaal geluid te voorkomen of hier beter op te kunnen handhaven, geeft het plan-MER in overweging om eventueel optredend tonaal geluid via een toeslag zwaarder mee te wegen in het geluidniveau. De toeslag zorgt ervoor dat de norm al bij een lager optredend geluidniveau overschreden wordt. Dit betekent dat windturbines met tonaal geluid effectief een lager geluidniveau op de gevel van woningen mogen veroorzaken. Hiermee wordt geborgd dat windturbines niet tot bovenmatig veel hinder door tonaal geluid leiden. Een toeslag heeft volgens het plan-MER de voorkeur boven een algeheel verbod via de certificering, omdat tonaal geluid op voorhand niet volledig kan worden uitgesloten en ook niet altijd volledig kan worden weggenomen. Opnemen van een toeslag vormt een stimulans voor fabrikanten en ontwikkelaars om al in het ontwerp en de uitvoering tonaal geluid te voorkomen. Het is ook mogelijk dat een windturbine pas na verloop van tijd gedurende de exploitatie tonaal geluid gaat veroorzaken, bijvoorbeeld door slijtage. Een toeslag stimuleert exploitanten dan om het tonaal geluid via technische oplossingen weg te nemen als het onverhoopt toch optreedt, omdat een toeslag dan niet langer van toepassing is. Het plan-MER beoordeelt een toeslag voor tonaal geluid als van grote meerwaarde. Daarom is gekozen om voor tonaal geluid van windturbines een toeslag van 5 dB op Lden te hanteren; de toeslag geldt dan dus voor het jaargemiddelde geluidniveau en niet alleen voor de tijd dat het tonaal geluid daadwerkelijk optreedt. Tonaal geluid van windturbines treedt slechts in uitzonderlijke gevallen op en alleen bij een vermoeden van tonaal geluid wordt naar aanleiding van klachten extra gemeten.
Bijlage 2:
Windwijzer Nieuwe Energie Overijssel
“Handvatten voor succesvolle windprojecten”
(Behoord als separaat document bij het gemeentelijk windbeleid)