Nota grondbeleid gemeente Oss 2021-2031

6.1 ACTIEF GRONDBELEID GRONDVERWERVING

GRONDVERWERVING

De gemeente neemt bewust een grondpositie in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om grond aan te kopen is een weloverwogen keuze volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren.

Grondaankoop is niet zonder risico. Een risicoanalyse draagt eraan bij om de risico’s in beeld te brengen waarbij ten minste de onderstaande vier factoren worden meegewogen:

1Noodzaak van een sterke gemeentelijke sturing in het gebied

De toekomstige ruimtelijke ontwikkeling behoeft een sterke sturing door ge

meente. De gemeente wil actief regie voeren om de ruimtelijke ontwikkeling binnen haar ambities, termijnen en afspraken te realiseren en wil dit bereiken met de grondverwerving

2Toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling

De aankoop dient het belang, de ambities en beleidsdoelstellingen van de gemeente. Met de verwerving stuurt de gemeente op impact en op dekking door waardecreatie op de lange termijn.

3Marktconformiteit van de aankoopprijs door een onafhankelijke taxatie

De grondverwerving vindt plaats tegen marktconforme prijzen en voorwaarden conform het grondprijsbeleid van de gemeente

4Dekking

De grondverwerving wordt gedekt door de grondexploitatie, de reserve strategisch aankopen of de reserve binnenstedelijke transformaties

Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een verwervingsstrategie helpt daarbij. Afhankelijk van de mate van concreetheid van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling kunnen twee vormen van aankoop onderscheiden worden, namelijk strategische aankopen en planmatige aankopen.

Strategische verwerving

Oss kan een (strategische) positie innemen op de grondmarkt of in een toekomstige ontwikkeling voordat een planologische beslissing of ander ruimtelijk bestuurlijk besluit is genomen. De aankoop wordt voornamelijk gedaan in uitbreidingsgebieden met een concreet doel of eindresultaat, waarbij de gemeente de realisatie van de gemeentelijke ambities denkt te bereiken door middel van een actieve rol. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Door cruciale (grond) posities in te nemen, krijgt de gemeente een betere onderhandelingspositie om invloed te kunnen uitoefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling in een uitbreidingsgebied waar ook marktpartijen een positie hebben ingenomen of kunnen innemen.

Planmatige verwerving

Op het moment dat de gemeenteraad voor een plangebied een grondexploitatie heeft vastgesteld, en er is in de grondexploitatie verwerving van gronden voorzien, is de grondverwerving planmatig. De grondverwerving geschiedt vaak in het kader van het algemeen belang. Bij planmatige grondverwerving is (de voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk bestuurlijk besluit bekend. De grondeigenaar is dus bekend met de nieuwe bestemming.

Om het aankoopproces effectief te laten zijn, mag een eventuele onteigening nooit uit het oog verloren worden. Het is daarom verstandig om in voorkomende gevallen al te handelen conform de in een onteigeningsprocedure voorgeschreven regels, zoals aankoop op basis van volledige schadeloosstelling. Op deze manier wordt geanticipeerd op een eventuele inzet van onteigening. Blijft overeenstemming uit, dan kan de gemeente zonder tijdverlies overschakelen naar de formele onteigeningsprocedure. Het onderhandelingsdossier is namelijk dan al op een onteigening afgestemd.

GRONDUITGIFTE

Oss hanteert bij gronduitgifte marktconforme prijzen en voorwaarden conform het grondprijsbeleid.

Grondverkoop

De gemeente kan gronden met een biedproces op de markt brengen of één-op-één verkopen. Bij een tender brengen marktpartijen in concurrentie een aanbieding uit. Dit zorgt voor marktwerking en geeft een optimale opbrengst. Oss kan in het tenderdocument een bodemprijs noemen, die de gemeente baseert op het programma dat op basis van het tenderdocument kan worden ontwikkeld (bouwenvelop). Deze bodemprijs is marktconform.

Grondprijzen

De grondprijzen zijn marktconform en zijn vastgelegd in het grondprijsbeleid van de gemeente. Het grondprijsbeleid gaat uit van een functionele grondprijs. Per functie en gebied wordt een vaste marktconforme grondprijs per m2 bepaald. Het college stelt hiervoor jaarlijks een grondprijzenbrief vast voor de grondprijzen. De grondprijzenbrief bevat de basisprijzen en kan hierbij differentiëren naar kernen, wijken en indien nodig specifieke projecten en woningbouwtypologieën. De basisprijzen gelden voor de kaders om op kavelniveau een eventuele opslag/afslag op de basisprijs te bepalen; dit is afhankelijk van de courantheid van de specifieke bouwkavel.

Bij proactief facilitair grondbeleid kan Oss overwegen om de instrumenten Wvg en onteigening in te zetten. Een private ontwikkelaar pakt de ruimtelijke ontwikkeling, die in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities op, en de gemeente zet haar instrumentarium in om te helpen om deze ruimtelijke ontwikkeling te realiseren.

Daarnaast heeft het college de mogelijkheid om waar nodig maatwerk toe te passen. Bij maatwerk onderbouwt de gemeente de grondprijs zonodig met een onafhankelijke taxatie, een onafhankelijke marktconformiteitstoets of is de grondprijs tot stand gekomen in concurrentie, bijvoorbeeld met een tender of een grondbod.

Vestigen van zakelijk rechten/huur en bruikleen

De uitgifte in volle eigendom is het uitgangspunt van de gemeente. In voorkomende gevallen kan de gemeente besluiten om hiervan af te wijken en te kiezen voor het vestigen van zakelijk rechten of de gronden in huur of bruikleen uit te geven. Dit zal bij situaties zijn waarbij de gemeente haar regie wil behouden op de grond en het gebruik hiervan. Dan vormt de uitgifte in erfpacht of het vestigen van een opstalrecht een goed alternatief. Ook denkbaar is dat de gemeente een huurovereenkomst of een bruikleenovereenkomst wil afsluiten. Vooral in de gevallen waarbij de gemeente relatief snel over de grond wil beschikken of de grond tijdelijk uitgeeft vooruitlopend op een definitieve bestemming of ontwikkeling, is bruikleen een goed toepasbaar instrument

De uitgifte in erfpacht en het vestigen van een opstal is maatwerk. De condities en vestigingsvoorwaarden zijn afgestemd op marktconforme en redelijke uitgangspunten, waarbij de gemeente een gelijkwaardige rechtspositie inneemt ten opzichte van de zakelijke gerechtigde. De canon of retributie wordt bepaald aan de hand van de uitgangspunten van het grondprijsbeleid en grondprijzenbrief.

ONDERSTEUNENDE INSTRUMENTEN

De gemeente beschikt binnen de actieve grondpolitiek over ondersteunende instrumenten bij grondaankoop, te weten: het voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en onteigening. Op het moment dat de gemeente voorziet dat de gronden om prijsopdrijvende redenen door marktpartijen worden aangekocht dan wel dat positie van de gemeente in het gebied wordt aangetast wordt, kan Oss de Wvg inzetten om een voorkeurspositie op de gronden te krijgen. De onteigening wordt als uiterst middel ingezet als bij een grondaankoop een minnelijk overeenstemming dreigt uit te blijven en er voor de gemeente een onteigeningsbelang aanwezig is.

Wet voorkeursrecht gemeenten

Oss kan de Wvg inzetten om een voorkeurspositie in te nemen in de grondmarkt. De Wvg is een passief verwervingsinstrument dat de gemeente kan helpen bij actief grondbeleid. Door een voorkeursrecht op de grond te vestigen, dient de grondeigenaar bij een voorgenomen verkoop zijn grond als eerste aan de gemeente te koop aan te bieden. Dit helpt Oss om de gronden marktconform en zonder prijsopdrijving door speculatie aan te kopen. De gemeente kan de Wvg ook inzetten om een betere onderhandelingspositie te verkrijgen ten opzichte van de grondeigenaar. De gemeente verschaft zich een plek aan de onderhandelingstafel op het moment dat de grondeigenaar met een derden zaken wil doen en hiervoor op basis van de Wvg toestemming nodig heeft van de gemeente.

Het gebruik van de Wvg om een grondpositie in te nemen, is alleen te rechtvaardigen als Oss vooraf een duidelijk doel voor de gronden heeft, een aankoopbudget beschikbaar heeft en er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt. Let wel: als de gemeente niet overgaat tot aankoop, dan is de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om zijn grond aan derden te verkopen. Bovendien kan het een stimulans zijn voor andere grondeigenaren om hun met Wvg belaste gronden ook aan te bieden aan de gemeente, waardoor het instrument zijn waarde verliest.

De toepassing van de Wvg kan er ook toe leiden dat de grondeigenaar de gemeente via de rechter dwingt om de gronden aan te kopen conform de waardebepaling die de rechtbankdeskundigen hebben afgegeven.

Onteigening

De toepassing van het middel van onteigening geldt als laatste redmiddel. Het is niet de ambitie van Oss om dit instrument in te zetten. In uitzonderingsgevallen kan de gemeente onteigening inzetten als ze er binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid niet minnelijk uitkomt met de grondeigenaar en hiervoor alle wegen heeft bewandeld.

Onteigening kan bestuurlijk gevoelig liggen. Het college neemt de raad mee in het onteigeningsproces.

INSTRUMENTEN IN DE AANVULLINGSWET GRONDEIGENDOM

De Aanvullingswet grondeigendom geven de regels van de instrumenten in de Omgevingswet die van toepassing zijn op de grondeigendom. De regels zijn beter op elkaar afgestemd zodat het eenvoudiger is om de instrumenten in samenhang toe te passen. Voor het actieve grondbeleid blijven de instrumenten Voorkeursrecht en Onteigening bestaan. Deze zullen met de invoering van de onteigeningswet wel wijzigen.

Voorkeursrecht:

De reikwijdte van het voorkeursrecht blijft hetzelfde. De belangrijkste wijzigingen met de komst van de Omgevingswet zijn:

1Vestigingsgrondslag: Een voorkeursrechtbeschikking kan worden genomen op basis van een zelfstandig besluit van de gemeenteraad, een omgevingsvisie, een programma en een omgevingsplan.

2Bekendmaking: de publicatie in de staatscourant is niet langer verplicht.

3Inschrijving: het voorkeursrecht moet worden ingeschreven in de openbare kadastrale registers

4Inwerkingtreding voorkeursrecht: pas als het voorkeursrecht is ingeschreven in de openbare registers treedt de bescherming in

5Geldigheidsduur op grond van omgevingsplan: de bescherming op basis van een omgevingsplan is teruggebracht tot 5 jaar. De gemeente heeft de mogelijkheid om deze periode eenmaal te verlengen met 5 jaar als zij voornemens voornemens is de grond aan te kopen.

Onteigening:

De Onteigeningswet zal grotendeels vervallen en de proceduregang zal ingrijpend veranderen. De belang- rijkste wijzigingen zijn:

1De gemeenteraad neemt een onteigeningsbeschikking. Rechthebbenden dienen bij de gemeenteraad een zienswijze in. De bestuursrechter moet de onteigeningsbeschikking bekrachtigen. Tegen de beschikking staat hoger beroep open bij de Raad van State

2Het schadeloosstellingsdebat wordt losgekoppeld van de onteigeningsprocedure. De burgerlijke rechter zal besluiten over de hoogte van de schadeloosstelling. De gemeente dient een verzoekschrift in bij de rechtbank om de schadeloosstelling vast te stellen. Het verzoekschrift moet binnen 12 maanden worden ingediend na de onherroepelijke onteigeningsbeschikking.

3Alle onteigeningstitels verdwijnen. Er geldt één procedure op basis van een omgevingsplan, verleende omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsactiviteiten en een vastgesteld projectbesluit.

4Notaris maakt onteigeningsakte op en de eigendom gaat over op de gemeente door inschrijving in de openbare registers

5De onteigeningscriteria (onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie) worden wettelijke vastgelegd

6.2 FACILITAIR GRONDBELEID

STURING MET PLANOLOGISCHE INSTRUMENTEN

Bestemming van grond

Kern van het facilitaire grondbeleid is dat Oss vanuit haar publiekrechtelijke rol kan sturen op de ruimtelijke ordening van grond: Oss stuurt met de bestemming. De gemeente heeft de bevoegdheid om de bestemming van grond te veranderen en vast te leggen. Als Oss planologische medewerking verleent, kan zij kwalitatieve (bijvoorbeeld programmering en duurzaamheid van een plan) en financiële (kostenverhaal) voorwaarden verbinden aan deze medewerking. Als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen haar ambities en beleidskaders en daarbij het kostenverhaal vooraf verzekerd is, dan staat niets in de weg om medewerking te verlenen aan de bestemmingsherziening.

Voorbereidingsbesluit

Oss kan een voorbereidingsbesluit strategisch inzetten. Het voorbereidingsbesluit zorgt er voor dat een aanhoudingsplicht voor bouw- en aanlegactiviteiten ontstaat. Hierdoor zorgt de gemeente ervoor dat binnen de geldigheidsduur van het voorbereidingsbesluit geen omgevingsvergunningen worden verleend, die binnen het vigerende bestemmingsplan passen. Dit kan Oss helpen met het bereiken van haar toekomstige doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving en schadeloosstelling. Het voorbereidingsbesluit anticipeert vanuit een ruimtelijk planologisch perspectief op de gewenste ontwikkelingen van de gemeente voor een bepaald gebied.

De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en wordt overgenomen door het ontwerpbestemmingsplan dat binnen één jaar ter inzage gelegd moet worden. Gebeurt dit niet dan vervalt de voorbereidingsbescherming en moeten de aangehouden vergunningen alsnog worden verleend.

Toetsing

Naast een sturende rol heeft Oss ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders en regelgeving.

KOSTENVERHAAL

De gemeente is verplicht om de kosten, die zij voor een ruimtelijke ontwikkeling maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. Het is wettelijk verplicht om de hoogte van de exploitatiebijdrage vast te stellen conform de Wro

2Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is dit geregeld in de Aanvullingswet grondeigendom

en het kostenverhaal te verzekeren. Het kostenverhaal omvat de grondexploitatiekosten conform de kostensoortenlijst (artikel 6.2.3 tot en met 6.2.5 Bro

3Aanvullingsbesluit grondeigendom (afdeling 8.4)

). De wet schrijft voor dat het kostenverhaal dient te geschieden door middel van een exploitatieplan, tenzij anders geregeld (door middel van een anterieure overeenkomst).

Anterieure overeenkomst

De anterieure overeenkomst is een privaatrechtelijke overeenkomst, waarin de gemeente en een private partij afspraken over de ruimtelijke ontwikkeling vastleggen. In de anterieure overeenkomst leggen de gemeente en de private partij de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en risico’s vast. Bovendien biedt de anterieure overeenkomst de mogelijkheid om voorwaarden te stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. Een gemeente stuurt hiermee privaatrechtelijk op locatie-eisen, programmering en planning. Met een anterieure overeenkomst zijn partijen niet gebonden aan de kostensoortenlijst en de criteria ‘profijt’, ‘toerekenbaarheid’ en ‘proportionaliteit’, die in de Wro zijn opgenomen. Hoewel de anterieure overeenkomst wordt beheerst door het privaatrecht met veel contractsvrijheid, zitten er voor de gemeente wel grenzen aan hetgeen zij van een marktpartij mag verlangen. De anterieure overeenkomst mag uiteraard niet strijdig zijn met geldende wet- en regelgeving, de redelijkheid en de billijkheid moet worden gerespecteerd en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten worden nageleefd. De gemeente mag van deze overeenkomst geen misbruik maken door een exploitant te dwingen onredelijk hoge bijdragen te betalen en/of andere buitensporige verplichtingen aan te gaan. Zo mag de gemeente de medewerking aan een ontwikkeling die past in een goede ruimtelijke ordening niet weigeren, omdat de exploitant niet bereid is een overeenkomst te sluiten over het kostenverhaal

4Handleiding exploitatieplan, Sdu Uitgevers bv, Den Haag,2010.

. De gemeente kan dan altijd terugvallen op de verhaalsmogelijkheden via het exploitatieplan. Vooral in de situatie dat de ruimtelijke ontwikkeling ook bijdraagt aan gemeentelijke ambities, is het noodzaak om haalbare afspraken te maken vanuit een gelijkwaardige positie van partijen. De betaling van de exploitatiebijdrage kan in termijnen geschieden. Dit is afhankelijk van de complexiteit en omvang van het project. Het bepalen van de hoogte van de bijdrage en het aantal termijnen is dus maatwerk. De initiatiefnemer overlegt na het ondertekenen van de anterieure overeenkomst een bankgarantie, zodat de gemeente verzekerd is van betaling.

Intentieovereenkomst

Bij kleine ontwikkelingen sluit de gemeente direct een anterieure overeenkomst om het kostenverhaal te verzekeren. Voor de wat grotere en complexere projecten is het verstandig om hieraan voorafgaand een intentieovereenkomst te sluiten met de initiatiefnemer. In de intentieovereenkomst leggen partijen de kaders en de afspraken voor de haalbaarheidsfase vast. In deze overeenkomst legt de gemeente vast dat de initiatiefnemer de gemeentelijke inzet van deze fase vergoedt. Daarnaast wordt in deze overeenkomst opgenomen onder welke voorwaarden Oss meewerkt en wanneer ze haar medewerking beëindigt. De overeenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht, gekoppeld aan een planning. De intentieovereenkomst wordt, als het plan haalbaar is gebleken, opgevolgd door de anterieure overeenkomst.

Uitblijven van overeenstemming

Indien de gemeente en de initiatiefnemer anterieur geen overeenstemming bereiken, heeft de gemeente de keuze om een exploitatieplan op te stellen of niet mee te werken aan het initiatief. Deze keuzemogelijkheid ligt vast in de intentieovereenkomst. Hierdoor is het voor de initiatiefnemer duidelijk dat Oss kan overstappen op de mogelijkheid van een exploitatieplan als via het privaatrechtelijke en anterieure spoor de economische uitvoerbaarheid van het plan niet kan worden verzekerd.

Exploitatieplan

Een exploitatieplan biedt Oss een publiekrechtelijke grondslag om de kosten van de grondexploitatie op de initiatiefnemer te verhalen en om eisen en regels te stellen aan de ontwikkeling van de locatie. Dit instrument is voor de gemeente een middel om de ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken als er met een marktpartij geen overeenstemming kan worden bereikt over het sluiten van een anterieure overeenkomst.

Daarnaast kan de exploitatieberekening van het exploitatieplan helpen om het kostenverhaal via de anterieure weg vorm te geven. Deze exploitatieberekening geeft aan wat de gemeente wettelijk aan kosten moet verhalen.

De kosten van de grondexploitatie bepaalt de gemeente aan de hand van de kostensoortenlijst (thans Bro afdeling 6.2 Grondexploitatie en toekomstig Aanvullingswet Grondeigendom) en betreffen bijvoorbeeld de plankosten (o.b.v. de Ministeriële regeling plankosten), de kosten voor aanleg van openbare ruimte, planschadevergoeding en bijdrage aan bovenwijkse voorzieningen. Het verhaal van deze bovenwijkse kosten wordt getoetst aan de criteria van ‘profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.

De raad is bevoegd om een exploitatieplan vast te stellen behorend bij bepaalde ruimtelijke besluiten, waarin gronden zijn aangewezen waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen. De raad stelt het exploitatieplan gelijktijdig vast met het ruimtelijke besluit (bestemmingsplan), waarop het exploitatieplan betrekking heeft.

INSTRUMENTEN IN DE AANVULLINGSWET GRONDEIGENDOM

De Aanvullingswet grondeigendom geven de regels van de instrumenten in de Omgevingswet die van toepassing zijn op de grondeigendom. De regels zijn beter op elkaar afgestemd zodat het eenvoudiger is om de instrumenten in samenhang toe te passen.

Kostenverhaal:

Het kostenverhaal in de Omgevingswet wordt bij voorkeur via een (anterieure) overeenkomst en dus privaatrechtelijk geregeld. De kostensoortenlijst en de wettelijke regeling gelden niet direct voor de overeenkomst. Blijft een overeenkomst uit, kan de publiekrechtelijke weg worden bewandeld. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen:

1Kostenverhaal voor integrale gebiedsontwikkeling, waarbij een concreet eindbeeld en tijdvak van de ontwikkeling bestaat

2Kostenverhaal voor organische gebiedsontwikkeling, waarbij geen concreet tijdvak en eindbeeld aanwezig is.

Het publiekrechtelijk kostenverhaal wordt geïntegreerd in het Omgevingsplan, het projectbesluit of omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Een exploitatieplan komt daarmee te vervallen.

In de Omgevingswet krijgt de financiële bijdragen voor verbeteren kwaliteit fysieke leefomgeving (bovenplanse kosten) een stevige publiekrechtelijke verankering. Daarmee worden de bovenplanse kosten ook publiekrechtelijk afdwingbaar en zijn deze straks niet langer een “vrijwillige bijdragen”. Hiervoor dienen de maatregelen wel te zijn opgenomen in een projectbesluit of omgevingsvisie

Stedelijke kavelruil:

Een nieuw instrument in de Omgevingswet dat bij facilitaire grondbeleid kan worden ingezet, is de stedelijke kavelruil. Op vrijwillige basis kunnen eigenaren in het stedelijk gebied overgaan tot een kavelruil. Het instrument is vrijwillig waarbij de gemeente vooral een faciliterende rol heeft. Het kan worden ingezet als een (stedelijke) ruimtelijke ontwikkeling wordt belemmerd door een versnippering van eigendomsposities.