Aanhef
Vergunningverlening, Toezicht & Handhaving
(Omgevingsrecht, Algemene Plaatselijke Verordening, Bijzondere wetten)
Voorwoord
De gemeente Oost Gelre zet zich in voor een duurzame leefomgeving met unieke waarden, waarin veilig, gezond en aantrekkelijk gewoond, geleefd en gewerkt kan worden. De gemeente doet dat onder andere door vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De visie en ambitie met betrekking tot VTH dienen te worden vastgelegd in een strategisch beleidskader, het zogenaamde VTH-beleidsplan.
In 2007 is het beleidsplan integrale handhaving van de fysieke leefomgeving van de gemeente Oost Gelre vastgesteld. De ontwikkelingen op dit gebied staan niet stil. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de Omgevingswet, Wet Kwaliteitsborging, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: WABO) en de Wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. Gelet op de verschillende ontwikkelingen was het nodig om een nieuw beleidsplan Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) voor de gemeente Oost Gelre op te stellen.
Voor u ligt het VTH Beleidsplan van de gemeente Oost Gelre voor de periode 2023-2027. Met het vaststellen van dit beleid wordt de uitvoering van de VTH-taken geactualiseerd en afgestemd op de actuele uitvoeringssituatie. Het verlopen “VTH-beleidsplan 2019 – 2022, Oost Gelre” stamt uit 2019. Als gevolg van nieuwe ontwikkelingen op verschillende terreinen, is het noodzakelijk nieuw beleid vast te stellen. Zowel vanuit de ambtelijke organisatie, als bestuurlijk, is geconstateerd dat op basis van het huidige beleid en met de huidige beschikbare capaciteit zaken niet kunnen worden uitgevoerd die mogelijk meer prioriteit verdienen. Dat maakt een herziening van het huidige beleid zeer noodzakelijk en wenselijk. Een andere aanleiding voor het herijken van het beleid is dat in de laatste jaren het aantal aanvragen van vergunningen en daarmee dus handhaving fors is toegenomen.
Daarnaast zal de te verwachten vermindering van regels en vergunningplichten onder de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging voor ‘het Bouwen’ ervoor zorgen dat werk verschuift van vergunningverlening naar toezicht en handhaving. Het is dus nodig om middels duidelijk handhavingsbeleid opnieuw de prioriteiten te bepalen.
Toezicht en handhaving zijn belangrijke instrumenten, die de gemeente Oost Gelre inzet ten behoeve van het waarborgen en bevorderen van veiligheid, gezondheid en leefbaarheid. Met dit “VTH beleidsplan 2023 – 2027 Oost Gelre” (hierna VTH-beleidsplan) stelt het college van burgemeester en wethouders het beleid op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht voor de periode 2023 tot en met 2027 vast.
Dit VTH-beleidsplan 2023 – 2027 Oost Gelre is niet bedoeld als gemeente breed afwegingskader voor alle vakgebieden. Reden hiervoor is dat wet- en regelgeving te veel uiteenlopen om dat mogelijk te maken. Wel wordt er in dit VTH-beleidsplan de basis gelegd voor de programmatische en integrale uitvoering van deze wettelijke taken en het bereiken van de doelstellingen zoals in dit plan verwoord.
Onze visie daarbij is:
“Oost Gelre is een veilige, gezonde en leefbare gemeente, waarin de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven centraal staat en waar op basis van vertrouwen ruimte voor (economische) ontwikkeling wordt geboden.”
De toezichthoudende partijen gaan op basis van deze visie aan de slag met integrale handhaving. Het streven daarbij is dat we daar zijn waar het nodig is (risicogericht) oftewel op het juiste moment op de juiste plek.
Hoofdstuk 1: Algemene Inleiding
1.5 Ontwikkelingen: Omgevingswet en Wet Kwaliteitsborging
1.5.1 Omgevingswet
De Omgevingswet biedt een ruim en integraal juridisch instrumentarium aan gemeenten om voor de fysieke leefomgeving beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, beleidsuitvoering en terugkoppeling te kunnen vormgeven. Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) speelt een belangrijke rol om de doelstellingen van de wet te kunnen bereiken.
De Omgevingswet kent de volgende 4 hoofddoelstellingen:
1Inzichtelijk omgevingsrecht.
2Leefomgeving centraal.
3Ruimte voor maatwerk.
4Sneller en beter.
De Omgevingswet maakt het mogelijk om te regelen wat op die locatie nodig is. Op deze manier wordt onze leefomgeving beter beschermd en beter benut. De Omgevingswet legt daarbij veel vertrouwen en verantwoordelijkheid neer bij de initiatiefnemer en de gemeentelijke overheid. De VTH’er helpt om die verantwoordelijkheid waar te maken: enerzijds door een belangrijke verbinding te zijn tussen het concrete initiatief en het beleid, anderzijds door een belangrijke oog- en oorfunctie te vervullen die een bijdrage levert aan het maken en het bijstellen van een visie en een omgevingsplan.
De Omgevingswet zal per 1 januari 2024 in werking treden. Met het vaststellen van dit VTH-plan zal Oost Gelre goed voorbereid zijn op de komst van de Omgevingswet.
1.5.2. VTH onder de Omgevingswet
Onder de Omgevingswet moeten VTH’ers in staat zijn om conform de nieuwe wet en het daarbij behorende juridische instrumentarium naar initiatieven en lopende zaken te kijken. Hiertoe moet bekend zijn hoe het nieuwe recht en het overgangsrecht werkt en zijn vastgesteld hoe de organisatie haar vergunningverleningsproces erop inricht. Maar nog belangrijker: hoe werk je in de geest van de wet, en hoe ga je om met dat vertrouwen en die verantwoordelijkheid die de wetgever neerlegt bij de gemeente en dus de individuele medewerker en organisatie?
De formele juridische stappen in het proces van initiatief tot en met vergunningverlening veranderen in de basis niet. Maar ze moeten wel opnieuw in het licht worden bezien van de uitgangspunten en doelen van de wet. Hiervoor onderscheiden we vier onderdelen, die van belang zijn om de wet naar de geest te implementeren:
1- Dienstverlening.
In de gemeente Oost Gelre kennen we reeds het vooroverleg c.q. de informele aanvraag. Daarin worden plannen en aanvragen in concept doorgenomen. Het hoofddoel is om in een zo vroeg mogelijk stadium te bepalen of het initiatief wenselijk is. Dat wil zeggen: past het initiatief bij de omgevingsvisie van de gemeente en is het kansrijk om verder te ontwikkelen? Daarnaast wordt een advies over participatie gegeven en worden aandachtspunten meegegeven waar een initiatiefnemer op moet letten bij het indienen van een formele vergunningaanvraag. Zo weet de initiatiefnemer vroeg of diens plan wenselijk is en gaan we als overheid alleen aan de slag met haalbare en wenselijke initiatieven. Dit alles volgens het principe dat één contactpersoon vanuit VTH aanspreekpunt is voor inwoners en bedrijven.
Indien het een groot project betreft, of een project met een hoge maatschappelijke impact, gaan we nog een stapje verder en zullen wij een zogenaamde omgevingstafel organiseren. Daarbij zijn initiatiefnemer en benodigde expertises van de overheid vanaf een vroeg stadium betrokken om te zorgen dat het initiatief passend wordt gemaakt binnen de visie/regels van de gemeente, dan wel dat er snel duidelijkheid is over de mogelijkheden. In het stadium van overleg betrekken wij de regionale diensten als de ODA en de VNOG bij de beoordeling en advisering over initiatieven.
De reguliere periode voor de behandeling van een officiële vergunningaanvraag is onder de Omgevingswet acht weken. Dat is voor veel aanvragen ook nu al zo. Maar voor met name de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en milieuaanvragen is dit een behoorlijke uitdaging. Het is daarom belangrijk om de service aan de voorkant goed in te richten. Bij het opstellen van nieuwe regels en beleid zal extra worden gelet op de begrijpelijkheid van deze regels en beleid. Daarnaast wordt ingezet op begrijpelijke communicatie via de website, de standaarddocumenten en de toepasbare regels op het digitaal omgevingsloket. Het voorgaande vanuit de opvatting dat begrijpelijke regels leiden tot minder vragen aan de balie, betere naleving van de regels en meer duidelijkheid bij toezichthouders. Als de service bij wat complexere aanvragen goed is, kan een deel van de afstemming ook al vooraf gebeuren en zullen aanvragen completer worden gedaan. Dat scheelt tijd bij de behandeling.
Uiteraard zullen we ook de standaardbrieven naar de inhoud maar vooral ook naar de geest van de wet aanpassen. Daarbij wordt, zoals nu al het geval is bij Oost Gelre, extra aandacht besteed aan de leesbaarheid.
2- Expertise
Alle VTH’ers moeten vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet de wetgeving kunnen toepassen op concrete initiatieven. De grondslagen van de wet zijn veranderd. Daarom is het belangrijk dat er goede juridische expertise is, en dat vergunningverleners, toezichthouders en handhavers ook goed worden opgeleid. Daartoe hebben zij de afgelopen jaren reeds diverse trainingen, cursussen en opleidingen gevolgd.
Aangezien de Omgevingswet nog steeds in ontwikkeling is en er wordt vanuit de (rechts)praktijk over gediscussieerd, wordt aangeraden om de ontwikkeling rondom deze wet te blijven volgen en de nodige trainingen, cursussen en leermaterialen aan te schaffen om de kwaliteit van de uitvoering van de wettelijke taken goed te borgen en het werkproces desnoods bij te stellen.
3- Samenwerking regio
Samenwerking is cruciaal bij de invoering van de Omgevingswet. Voor een omgevingsdienst, provincie of Rijkspartner is het niet mogelijk om bij elke gemeente afzonderlijk aan te sluiten, daarom zijn er binnen de Achterhoek samenwerkingsafspraken gemaakt voor reguliere procedures en meervoudige afspraken over verschillende initiatieven. Hierin zijn per organisatie termijnen afgesproken. Het concept van de omgevingstafel wordt voor regionale initiatieven derhalve ook toegepast. Daarnaast is de noodzaak om informatie uit te wisselen en te delen steeds groter geworden. De gemeente Oost Gelre werkt hiervoor met haar eigen zaaksysteem, dat is aangesloten op alle functionaliteiten van het nieuwe Digitale Omgevingsloket. Zo zal informatie binnen de VTH-keten direct beschikbaar zijn en gedeeld kunnen worden. Door de uniforme werkwijze en inrichting wordt het makkelijker om werk uit te wisselen en medewerkers breed in te zetten.
4- Digitalisering en (werk)processen
Het Digitaal stelsel Omgevingswet (DSO) zorgt ervoor dat gemeenten aanvragen, meldingen en informatie kunnen ontvangen. Bij de inwerkingtreding van de wet is deze door het Rijk grotendeels gevuld. De gemeente draagt er zorg voor dat de lokale regels worden vermeld, zoals ze ook nu in het Omgevingsloket staan. Ten behoeve van het inrichten van het vergunningen, toezicht en handhavingsproces zal de VTH-software gekoppeld worden. Alle processen zijn daartoe herzien en waar mogelijke geoptimaliseerd en gedereguleerd.
In het jaar 2022 zijn stappen gezet om de werkprocessen in te richten op een wijze dat deze geschikt zijn voor- en in afstemming zijn met de Omgevingswet. De werkgroepen ter voorberiding op de komst van de Omgevingswet worden in 2023 nog vol voortgezet.
1.5.2 Wet Kwaliteitsborging
Parallel aan het traject voor de invoering van de Omgevingswet loopt het traject voor de invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het Bouwen. Die wet heeft als doel de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht te verbeteren door inschakeling van private kwaliteitsborgers. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers ten opzichte van particuliere en professionele opdrachtgevers uitgebreid.
Ook deze wet zal om de nodige aanpassing in werkwijze en werkhouding vragen. De wet zal tevens een verschuiving van taken met zich meebrengen. Een voorbeeld: momenteel moet men voordat een omgevingsvergunning wordt afgegeven aantonen dat het bouwwerk aan het Bouwbesluit 2012 of bouwtechnische eisen voldoet. In de toekomst zal dit pas bij de oplevering van het bouwwerk aangetoond moeten worden. De kwaliteitsborging van een bouwwerk verschuift dus naar een latere fase. Dit betekent dat de toezichthouder bij oplevering van bouwwerken zijn controle/toetsing anders en uitgebreider zal uitvoeren.
1.8 Beleidscyclus
1.8.1 VTH-beleidsplan
In het VTH-beleidsplan legt de gemeente doelen en prioriteiten vast, evenals de methodiek om te bepalen in hoeverre de doelen worden bereikt. Het beleid is gebaseerd op probleem- en risicoanalyse met betrekking tot de naleving en op een analyse van inzichten, werkwijzen en algemene beleidskaders ten aanzien van de vergunningverlening. Het beleid wordt minimaal vierjaarlijks geactualiseerd.
1.8.2 VTH-uitvoeringsprogramma
Jaarlijks wordt er in het VTH-uitvoeringsprogramma beschreven welke activiteiten worden uitgevoerd om de doelen en prioriteiten te realiseren en worden de benodigde inzet en resultaten beschreven. De beperkte capaciteit wordt daarbij zo efficiënt en effectief mogelijk ingezet. Gedurende het jaar vindt monitoring plaats van de uitvoering van het programma en het bereiken van de doelen. De gemeente beseft hierbij dat 100% naleving een utopie is, maar streeft ernaar de risico’s zo laag mogelijk te houden.
1.8.3 VTH-jaarverslag
In het VTH-jaarverslag evalueert en rapporteert de gemeente de voortgang en kwaliteit van de uitvoering van de voorgenomen activiteiten en het bereiken van de doelen en prioriteiten. Er wordt onder andere gerapporteerd over risico’s en naleefgedrag. Daarnaast wordt gerapporteerd over de aantallen van de verschillende resultaten (bijvoorbeeld aantal verleende vergunningen, uitgevoerde controles, aantal overtredingen en overtreding soorten, uitvoering van handhaving, klachten en meldingen en afhandeling daarvan). De komende jaren streeft de gemeente ernaar steeds meer te evalueren en rapporteren op basis van “outcome“ (maatschappelijk resultaat) naast de “output” (kwantitatieve prestatie in aantallen beschikkingen, controles etc.).
Bijlage I: Afkortingen
APV : Algemene plaatselijke verordening Oost Gelre
BOA : Buitengewoon Opsporingsambtenaar
Bor : Besluit omgevingsrecht
LHSO : Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
CCV : Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
IVP : Integraal Veiligheidsplan Achterhoek Oost 2023 – 2026
MOR : Ministeriële regeling omgevingsrecht
ODA : Omgevingsdienst Achterhoek
VNOG : Veiligheidsregio Noord- en oost-Gelderland
VTH : Vergunningen, Toezicht en Handhaving
Wabo : Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Bijlage II: Toelichting en uitkomsten geïntegreerde risicoanalyse
Hieronder wordt een toelichting gegeven op de methodiek van de risicoanalyse. Vervolgens wordt er een tabel gepresenteerd waar de uitkomsten van de risicoanalyses, binnen de verschillende domeinen, geïntegreerd zijn. Op basis van die tabel zijn de prioriteiten bepaald. Vervolgens worden in de bijlagen III, IV en V de afzonderlijke tabellen gepresenteerd vanuit de domeinen:
✓ Bouwen en Ruimtelijke Ordening
✓ APV en bijzondere wetten
✓ Bouwbesluit 2012
In wet- en regelgeving is bepaald voor welke activiteiten inwoners en bedrijven een vergunning moeten aanvragen of een melding moeten doen om die activiteit volgens de vastgestelde regels te mogen uitvoeren of ondernemen. Het is echter niet nodig om elke aanvraag die wordt ingediend even diepgaand te toetsen aan de regels dan wel om alle opgelegde regels tot in detail te controleren. Immers niet iedere activiteit herbergt dezelfde risico’s bij een calamiteit.
Om gericht te kunnen werken aan het beschermen van de leefomgeving zijn diverse risicoanalyses uitgevoerd. Er is daarbij een relatie gelegd tussen de kans dat een regel of voorschrift niet wordt nageleefd en de negatieve effecten die zich voor kunnen doen hij het uitvoeren van activiteiten. Deze risicoanalyses hebben als doel om objectief in beeld te brengen wat de risico’s zijn als de regelgeving niet nageleefd en/of gehandhaafd wordt. In deze risicoanalyses worden dus de mogelijke negatieve gevolgen van regelovertredingen, de ernst van deze effecten en de kans dat die negatieve effecten zich voordoen betrokken.
Bij de risicoanalyse wordt gebruik gemaakt van de methodiek risico = negatief effect x kans, waarmee een mogelijk risico wordt berekend. Hierbij worden de volgende vragen gesteld:
✓ Hoe groot is de kans dat een regel of voorschrift wordt nageleefd?
✓ Hoe groot zijn de effecten op de leefomgeving bij niet naleving?
Deze methodiek is een gangbare landelijke risicobeoordelingsmethode, die door veel overheidsorganen wordt toegepast en is gebaseerd op de methode “Programmatisch handhaven – Gids voor gemeenten, waterschappen en provincies” van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV).
De negatieve effecten kunnen als volgt onderverdeeld worden:
1Fysieke veiligheid: In welke mate draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de fysieke veiligheid/zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om de fysieke veiligheid te beschermen?
2Kwaliteit sociale leefomgeving: In welke mate draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de kwaliteit van de sociale leefomgeving en zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om de kwaliteit van de sociale leefomgeving te beschermen?
3Financieel-economische schade: Hoe groot is de financieel-economische schade voor de gemeenschap/voor de gemeente als de bedoelde groepen de voorschriften overtreden?
4Natuurschoon: In welke mate draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de bescherming van het natuurschoon/zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om het natuurschoon te beschermen?
5Schade aan de volksgezondheid: In welke mate draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de bescherming van de volksgezondheid/zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om de volksgezondheid te beschermen?
6Schade aan het bestuurlijke of gemeentelijke imago: Hoe groot is de politiek-bestuurlijke afbreuk als de voorschriften uit dit thema niet worden nageleefd?
In de systematiek wordt per handhavingsthema aan de negatieve effecten een waarde toegekend aan de hand van een 5-puntsschaal:
1= heel klein
2= klein
3= gemiddeld
4= groot
5= heel groot
Ten aanzien van de vraag hoe groot de kans is dat een regel of voorschrift wordt nageleefd, wordt in de risicoanalyses ook de kans op niet spontane naleving betrokken. Immers, als de kans op spontane naleving heel groot is, is het risico bij een mogelijk gevaarlijke situatie gering. In de beoordeling hiervan in de matrix wordt de volgende weging aan de kans op naleving gegeven:
1= zeer kleine kans op overtreding (= zeer goed naleefgedrag)
2= kleine kans op overtreding (= goed naleefgedrag)
3= gemiddelde kans op overtreding (= middelmatig naleefgedrag)
4= grote kans op overtreding (= slecht naleefgedrag)
5= zeer grote kans op overtreding (= zeer slecht naleefgedrag)
De risicoanalyses zijn in ingevuld door de medewerkers van de gemeente Oost Gelre, welke betrokken zijn bij vergunningverlening, toezicht en handhaving. Hieronder wordt per domein, met bijbehorende taak, weergeven welke prioriteit het moet krijgen.
De onderstaande schaalverdeling is van toepassing op de tabel:
Door programmatisch te werken wordt de beschikbare capaciteit ingezet daar waar de risico’s het grootst zijn en waarvoor de aanwezige deskundigheid en kennis het meest gevraagd is. Op die manier blijft Oost Gelre op een verantwoorde manier verzekerd van een veilige en gezonde omgeving.
Bij het invullen van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van de aanwezige kennis en expertise/deskundigheid van de medewerkers van de afdelingen Omgeving, Publiek en bestuur en de boa’s. Gezien de opzet van de analyse waarbij alleen is gekeken naar mogelijke effecten gekoppeld aan activiteiten zouden de uitkomsten daarvan voor het hele grondgebied van Oost Gelre hetzelfde moeten zijn.
Dit maakt dat de uitkomsten van de risicoanalyse een goede basis bieden om te komen tot een uitvoeringsniveau voor Oost Gelre en dat de uitkomsten kunnen wijzigen als ervaring de komende periode daar aanleiding toe geeft.
Omgevingsfactor
Uitkomst risicoanalyses
Invloed
Van de verschillende activiteiten zijn per fase de risico’s in beeld gebracht gekoppeld aan de verschillende taken van het bevoegd gezag. Voor alle VTH-taken is deze in beeld gebracht voor de bouw-, gebruiks-, en sloopfase en voor de APV/Bijzondere wetten. Dit levert een lijst op met activiteiten met een hoog, gemiddeld of laag risico. De uitkomsten van de risicoanalyses worden gebruikt bij het uitvoeringsniveau en het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma voor VTH.
Aanbeveling
Oost Gelre
De uitkomsten van de risicoanalyses gebruiken bij het bepalen van het uitvoeringsniveau en het jaarlijks op te stellen VTH uitvoeringsprogramma.
Bijlage V: Risicoanalyse Bouwbesluit 2012 op huidig toetsingsniveau
De onderstaande tabel is ingevuld op basis van de beschikbare uren. Op basis van de beschikbare uren wordt er op het niveau zoals in de onderstaande tabel staat beschreven getoetst. Hierbij geldt hoe hoger het cijfer, hoe zwaarder de toets.
De brandveiligheid van complexe aanvragen, waarbij sprake is van meerdere gebruiksfuncties of grote brandcompartimenten, wordt getoetst door de VNOG. De constructieve veiligheid wordt bij aanvragen voor grotere bouwwerken (zoals woningen, stallen, bedrijfshallen en de complexe aanvragen) getoetst door de ODA (Omgevingsdienst Achterhoek). De externe toetsen worden door specialisten op het ambitieniveau (bijlage 6) getoetst.
Matrix Ambitieniveau, artikelsgewijze uitwerking toetsing Bouwbesluit gemeente Oost Gelre
Bijlage VI Ambitieniveau Risicoanalyse Bouwbesluit 2012
De onderstaande tabel is ingevuld op basis van het ambitieniveau van de medewerkers van de gemeente Oost Gelre. Dit ambitieniveau kan niet gehaald worden met de huidige beschikbare capaciteit. Daarbij komt dat het aantal ingediende aanvragen, en daarmee het aantal Bouwbesluittoetsen, de afgelopen 5 jaren alleen maar toeneemt.
De brandveiligheid van complexe aanvragen, waarbij sprake is van meerdere gebruiksfuncties of grote brandcompartimenten, wordt getoetst door de VNOG. De constructieve veiligheid wordt bij aanvragen voor grotere bouwwerken (zoals woningen, stallen, bedrijfshallen en de complexe aanvragen) getoetst door de ODA (Omgevingsdienst Achterhoek). De externe toetsen worden door specialisten wel op het ambitieniveau getoetst.
Matrix Ambitieniveau, artikelsgewijze uitwerking toetsing Bouwbesluit gemeente Oost Gelre