Nota Grondbeleid 2023 - 2026

Met betrekking tot ruimtelijke ontwikkelingen en de effecten daarvan voor de gemeenten zijn wet- en regelgeving van toepassing. De belangrijkste wet- en regelgeving wordt onderstaand weergegeven.

Staatssteun

Op 19 mei 2016 is een nieuwe mededeling van de Europese Commissie over staatssteun in werking getreden. Ook in de gebiedsontwikkeling en bij aan- of verkoop van gronden kan sprake zijn van staatsteun, waarmee deze mededeling ook van invloed is op het gemeentelijk grondbeleid.

De nieuwe mededeling houdt in dat de overheid dient te handelen volgens het ‘Market Economy Investors’ (MEI) principe. Een overheid moet zich afvragen of een particuliere investeerder een vergelijkbare investering zou doen onder normale marktcondities. Dit kan gecontroleerd worden door te kijken naar soortgelijke transacties of door een andere methode van waardebepaling te gebruiken. Er is sprake van staatssteun als cumulatief wordt voldaan aan de volgende criteria:

•de steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht;

•de steun wordt door staatsmiddelen bekostigd;

•deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit);

•de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio;

•de maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU.

Van staatssteun is sprake als alle bovengenoemde criteria van toepassing zijn. Het is echter niet zo dat dit direct ongeoorloofde staatssteun betreft. Er zijn vrijstellingen of uitzonderingen mogelijk. Bij de uitvoering van het grond(prijs)beleid volgt de gemeente Olst-Wijhe de door de Europese Commissie opgelegde richtlijnen ter voorkoming van ongeoorloofde staatssteun. Voor een uitgebreide toelichting op dit onderwerp wordt verwezen naar de Staatssteun regelgeving van de Europese Commissie.

Aanbestedingswet

Bij het uitvoeren van haar grond(prijs)beleid handelt de gemeente conform de Aanbestedingswet 2012. Deze wet kan van invloed zijn bij grondtransacties of de realisatie van (publieke) werken en/of voorzieningen. Een grondtransactie is in beginsel niet aanbestedingsplichtig als de grond wordt verkocht voor een marktconforme prijs. De gemeente mag daarbij echter geen verplichtingen op leggen om op de betreffende grond werken/voorzieningen te realiseren.

Het doorleggen van de aanbestedingsplicht voor de uit te voeren werken is in strijd met het Europese aanbestedingsrecht. Het doorleggen van de aanbesteding is niet toegestaan wanneer de gemeente de vrije keus heeft om door te leggen dan wel zelf aan te besteden. Dit laatste is het geval als de gemeente 100% van de grond in eigendom heeft of een dominante grondpositie heeft. Wanneer de grond volledig in eigendom is van marktpartijen dan is doorlegging van de aanbestedingsplicht wel toegestaan.

Burgerlijk Wetboek

Hier zijn de procedures van koop- en verkoop, vestiging zakelijke rechten, huur- en verhuur, pacht en ingebruikgeving opgenomen.

Grondexploitatiewet: Wet ruimtelijke ordening (Wro) en Besluit ruimtelijke ordening (Bro)

De Wro bevat een afdeling grondexploitatie (afdeling 6.4). De Wro geeft de gemeente de benodigde instrumenten om afspraken te maken over de verdeling van kosten van algemene voorzieningen, nutsvoorzieningen en de inrichting van de openbare ruimte en de mogelijkheid om eisen te stellen bij het bouwrijp maken van een locatie. De wet gaat ervan uit dat de gemeente eerst probeert een privaatrechtelijke (anterieure) overeenkomst te sluiten met de particuliere eigena(a)r(en). Lukt dit niet en de ontwikkeling wordt toch doorgezet, dan is de gemeente verplicht via een exploitatieplan de “verhaalbare kosten” van grondexploitatie te verhalen.

Is het niet gelukt een anterieure overeenkomst te sluiten en is er een exploitatieplan opgesteld, dan wordt als voorwaarde voor verlening van een omgevingsvergunning een exploitatiebijdrage gevraagd. Willen particuliere eigenaren na vaststelling van het exploitatieplan alsnog afspraken maken met de gemeente (bijvoorbeeld over verdeling van werkzaamheden), dan worden deze in een posterieure overeenkomst vastgelegd. De bepalingen en financiële uitgangspunten uit het Exploitatieplan moeten dan in acht worden genomen. De handelingen voortvloeiend uit het exploitatieplan zijn aan bezwaar en beroep onderhevig.

De Wet Markt en Overheid

De Wet Markt en Overheid is geen afzonderlijke wet, maar een hoofdstuk (4b) van de Mededingingswet (Mw). De belangrijkste regel uit die wet houdt in dat overheden hun economische activiteiten niet onder de kostprijs mogen uitoefenen. Dit om oneerlijke concurrentie door de overheid te voorkomen. De gedragsregels zijn aangescherpt. De volgende economische activiteiten vallen onder de Wet Markt en Overheid: grondexploitatie, verkoop panden en grond, verhuur woningen,verhuur grond en opstalrecht, verhuur maatschappelijk vastgoed.

De Wet op de Vennootschapsbelasting (Vpb)

Per 1 januari 2016 is de vrijstelling vennootschapsbelasting voor gemeenten vervallen. De Europese Commissie heeft bepaald dat gemeentelijke grondbedrijven vanaf 2016 net als bedrijven vennootschapsbelasting moeten gaan betalen over de winst. Commerciële activiteiten van overheden worden daarom op dezelfde manier belast als die van ondernemers. De gemeente die bouwgrond in exploitatie brengt wordt als ondernemer aangemerkt. Voor gronden waarvoor nog geen reëel en stellig voornemen tot ontwikkeling is en de overige gronden die buiten exploitatie worden gehouden, geldt dit niet.

De Gemeentewet en de Provinciewet schrijven voor dat elke gemeente en elke provincie jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moeten opstellen. Het BBV bevat hiervoor de regelgeving. De commissie BBV heeft als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Daarnaast is het de taak van de commissie om te zorgen voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, provincies en waterschappen. Dit doet zij onder andere door het uitbrengen van richtinggevende notities, het onderhouden van de Kadernota rechtmatigheid en het beantwoorden van praktijkvragen. De commissie BBV heeft de afbakening, definiëring en verslaggevingsregels rondom grondexploitaties kritisch onder de loep genomen. De reden hiervoor is een aantal ontwikkelingen op het gebied van grondexploitaties. Namelijk: de forse afboekingen van gemeenten op grondposities tijdens de economische crisis, de aanbevelingen uit het rapport Vernieuwing BBV over transparantie en vergelijkbaarheid, en de aankomende Omgevingswet.

Dit heeft geleid tot een aantal wijzigingen in het BBV en de uitwerking hiervan in notities van de Commissie BBV. De wijzigingen leiden tot meer transparantie, eenduidigheid, behoedzaamheid en vermindering van de administratieve lasten. De belangrijkste wijzigingen staan weergegeven in de onderstaande notitie welke is uitgebracht in 2019.

NOTITIE Grondbeleid in begroting en jaarstukken · Commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording)

De gemeente Olst-Wijhe ondersteunt in haar grondbeleid de vastgestelde Kaderdocumenten Omgevingswet en de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. De inwerkingtreding is meerdere keren uitgesteld, maar zal naar verwachting per 1 juli 2023 zijn beslag krijgen. De toepassing van de Omgevingswet zal zeer waarschijnlijk binnen de looptijd van deze Nota Grondbeleid vallen.

De Omgevingswet heeft als doel een gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit in stand te houden en te bereiken. Daarnaast wordt geprobeerd met de Omgevingswet doelmatig beheer en gebruik van die fysieke leefomgeving voor maatschappelijke functies te realiseren. Om dat te bereiken kent de Omgevingswet vier verbeterdoelen:

1Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht.

2Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving.

3Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving.

4Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Ja, mits-principe

Het stelsel van de Omgevingswet is compleet anders dan het huidige wettelijke kader, en dat heeft de nodige consequenties voor het grondbeleid: de gebruiker staat namelijk centraal en een belangrijk punt hierin voor het grondbeleid wordt gevormd door het “ja, mits”-principe in plaats van “nee, tenzij”-principe.

De Omgevingswet zal vooral een cultuuromslag met zich meebrengen. Daar waar initiatieven nu nog vaak ontvangen worden met een afwachtende “nee, tenzij”-houding, zal dit veranderen in een welwillende “ja, mits”-houding en is er meer mogelijk. Meer ruimte betekent dat de gemeente haar keuzes voor de kwaliteit van een gebied nog beter moet onderbouwen en verschillende belangen en partijen vroegtijdig bij het proces moet betrekken. Participatie is dan ook een belangrijke pijler onder de Omgevingswet.

De ontwikkeling van wet- en regelgeving in het aanvullingsspoor maakt deel uit van lopendebeleidsontwikkelingen op het gebied van natuur, bodem, geluid en grondeigendom. Het onderwerpgrondeigendom wordt via een Aanvullingswet in de Omgevingswet meegenomen. De instrumenten uit dehuidige Onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de Wet inrichting landelijk gebied komen in deze Aanvullingswet samen.

Wijzigingen grondbeleid in Omgevingswet en Aanvullingswet grondeigendom

Onderstaand zal worden ingegaan op een aantal wijzigingen met betrekking tot het grondbeleid van gemeenten. Het gaat hierbij dan met name om het voorkeursrecht, de onteigening, de nadeelcompensatie en het kostenverhaal.

Voorkeursrecht

De uitgangspunten van de gewijzigde regeling zijn:

➢ de reikwijdte van het voorkeursrecht blijft in beginsel ongewijzigd;

➢ de vestigingsgrondslagen worden zo min mogelijk verruimd of beperkt;

➢ de positie van de eigenaar te verbeteren (bijvoorbeeld de termijn waarbinnen, na het verval of de intrekking van een voorkeursrecht, niet een nieuwe voorkeursbeschikking kan worden gegeven, wordt 3 in plaats van 2 jaar en de mogelijkheid om in bepaalde gevallen een schadevergoeding te vorderen).

Onteigening

Bij de uitwerking van een nieuwe regeling voor onteigening is rekening gehouden met de volgende specifieke uitgangspunten:

➢ het verscherpen van de procedurele scheiding tussen de besluitvorming over de onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling;

➢ het moderniseren van de besluitvorming over de onteigening;

➢ het behoud van de burgerlijke rechter als schadeloosstellingsrechter.

Samengevat zijn de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de Onteigeningswet:

➢ Er wordt een scheiding aangebracht tussen de onteigenings- en de schadeloosstellingsprocedure.

➢ Beide procedures worden afzonderlijk van elkaar doorlopen.

➢ De mogelijkheid om zakelijke rechten afzonderlijk te onteigenen komt te vervallen.

➢ Onteigening vindt niet langer plaats op grond van een koninklijk besluit maar op grond van een onteigeningsbeschikking genomen door het bestuursorgaan dat het aangaat.

➢ De onteigeningscriteria worden wettelijk vastgelegd.

➢ Het onderscheid in onteigeningstitels verdwijnt, alle onteigeningen in de Omgevingswet volgen dezelfde procedure.

➢ De bestuursrechter zal bij alle onteigeningen betrokken zijn. Het bevoegd gezag zal de bestuursrechter verzoeken om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen.

➢ De verkrijging van de onroerende zaak vindt plaats door de inschrijving van een notariële onteigeningsakte in de openbare registers. Deze akte kan worden opgemaakt nadat aan een aantal wettelijke voorwaarden is voldaan. De rechtbank spreekt niet langer de onteigening uit.

➢ De schadeloosstelling wordt vastgesteld in een verzoekprocedure, en niet langer als vordering in een dagvaardingsprocedure.

➢ De rechtbank stelt niet langer het voorschot op de schadeloosstelling vast op negentig procent, maar kent een voorlopige schadeloosstelling toe die in beginsel gelijk is aan het aanbod.

➢ De bezwaarschriftenprocedure bij het deskundigenbericht komt te vervallen. In plaats daarvan zenden de deskundigen een concept van het deskundigenbericht toe aan de belanghebbenden en de verzoeker en wordt aan hen de gelegenheid gegeven voor het maken van opmerkingen en het doen van verzoeken.

➢ De wijze om beroep in cassatie in te stellen wordt gewijzigd. In de nieuwe regeling wordt aangesloten bij de reguliere termijnen en procedures van een verzoekprocedure.

➢ Overbodige regelingen zijn geschrapt, de regeling is gemoderniseerd en de leesbaarheid is verbeterd.

Nadeelcompensatie

In de Omgevingswet wordt een integrale regeling opgenomen voor planschade en nadeelcompensatie onder de naam “Nadeelcompensatie”. Belangrijke verschillen zijn:

1Het opnemen van een regeling van zowel nadeelcompensatie als planschade in één wettelijke regeling;

2De verschuiving van het moment waarop de indirecte schade kan worden geclaimd van het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan naar het moment waarop de activiteit, bijvoorbeeld het bouwen van een woning, daadwerkelijk plaatsvindt;

3De verhoging van de aftrek van het normaal maatschappelijk risico van 2% naar 4%.

Kostenverhaal

Voor de nieuwe regeling voor kostenverhaal gelden de navolgende uitgangspunten:

➢ Voorrang voor overeenkomsten: het sluiten van een overeenkomst over kostenverhaal heeft bepaalde voordelen boven het publiekrechtelijk vastleggen van het kostenverhaal, omdat daarbij afspraken op maat gemaakt kunnen worden.

➢ Stok-achter-de-deur: het is niet wenselijk dat initiatiefnemers het verhalen van door de overheid gemaakte kosten voor de gebiedsontwikkeling kunnen ontwijken. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een verplichte publiekrechtelijke regeling voor gevallen waarin geen overeenkomst tot stand komt.

➢ Integratie in kerninstrumenten Omgevingswet.

➢ Focus van de regeling op kostenverhaal in plaats van op grondexploitatie.

➢ Zo flexibel mogelijk kostenverhaal: kostenverhaal dat zowel geschikt is voor een situatie met relatief sterke sturing en daarbij behorende zekerheden (integrale gebiedsontwikkeling) als voor organische ontwikkeling, waarbij het initiatief relatief meer vanuit initiatiefnemers zal komen en het onzeker is of en hoe het gebied wordt ontwikkeld.

➢ Zoveel mogelijk duidelijkheid vooraf over de kostensoorten: onduidelijkheid over de kostensoorten leidt tot langere onderhandelingen en meer gerechtelijke procedures en is niet wenselijk.

➢ Maximering individuele kostenverhaalsbijdrage: de individuele kostenverhaalsbijdrage mag niet hoger zijn dan de initiatiefnemer volgens algemene, objectieve maatstaven kan dragen.

➢ Verhalen van werkelijk gemaakte kosten: er wordt voorzien in een eindafrekening op basis van de werkelijke kosten in plaats van ramingen.

➢ Geen betaalplanologie: toestemming voor het verrichten van activiteiten in de fysieke leefomgeving is niet te koop. Het creëren van (bouw)mogelijkheden door een bestuursorgaan mag niet afhankelijk worden gesteld van de vraag of er door de betrokken aanvrager een kostenverhaalsbijdrage wordt betaald.

➢ Geen baatafroming: afroming van de winsten van gebiedsontwikkeling door gemeenten, provincies en Rijk wordt met dit wetsvoorstel niet mogelijk gemaakt.

Onderstaand een overzicht van de belangrijkste wijzigingen in de Omgevingswet ten opzichte van de Wro:

➢ Het kostenverhaal wordt geïntegreerd in het omgevingsplan. Daardoor is geen separaat document in de vorm van een exploitatieplan meer nodig.

➢ Er is geen mogelijkheid voor een intergemeentelijk kostenverhaalsgebied.

➢ De regeling is beter geschikt voor alle vormen van grondbeleid.

➢ Het toedelen van globale functies aan locaties wordt eenvoudiger doordat bij het vaststellen van het omgevingsplan er nog geen gedetailleerde raming bekend hoeft te zijn. Er is geen verplichting tot periodieke herziening van de regels of voorschriften over het verhalen van de kosten.

➢ Het moment en de wijze van eindafrekening is niet langer voorgeschreven. Exploitanten kunnen ook tussentijds (na vijf jaar) vragen om afrekening voor hun individuele geval.

➢ De kosten worden verdeeld naar rato van de opbrengsten en dat hoeft niet meer te gebeuren op basis van uitgiftecategorieën en gewogen eenheden.

➢ Bij organische ontwikkeling kunnen de kosten en bijdrage per activiteit op hoofdlijnen worden vastgelegd in het omgevingsplan en hoeft dit pas bij de aanvraag van de activiteit geconcretiseerd te worden.

➢ De macroaftopping in het model van integrale gebiedsontwikkeling moet bij vaststelling van het omgevingsplan worden bepaald; in het integrale model wordt het bepaald op het moment van de beschikking en dan alleen in het betreffende individuele geval.

➢ Voor de waardering van de gronden is sprake van meer keuzevrijheid; de waardering op grond van de onteigeningsregeling is niet langer verplicht.

De ‘Grondexploitatiewet’ is op dit moment nog opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Doelstelling van de Grondexploitatiewet is een goede regeling voor kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen (bijvoorbeeld: fasering, inrichtingseisen, woningbouwprogramma) bij particuliere projectontwikkelingen. De Wro afdeling 6.4 Grondexploitatie maakt het voor de overheid mogelijk om afspraken over kostenverhaal af te dwingen binnen de limitatieve bepalingen, zoals opgenomen in de artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.6 van de kostensoortenlijst in het Bro. Voor het opzetten van de gemeentelijke grondexploitatie wordt conform de BBV-regelgeving de voormelde kostensoorten van de lijst uit het Bro gevolgd.

Voor een nadere detaillering van de hiervoor vermelde limitatieve bepalingen wordt verwezen naar de site van Overheid.nl, Hoofdstuk 6 van Besluit ruimtelijke ordening, Afdeling 6.2. Grondexploitatie (zie onderstaande linken):

Artikel 6.2.3 Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 6.2.4 Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 6.2.5 Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 6.2.6 Besluit ruimtelijke ordening

1Instrumenten faciliterend grondbeleid

Wanneer de gemeente het verwerven, produceren en uitgeven van (bouw)grond overlaat aan derden is er sprake van faciliterend grondbeleid. Faciliterend grondbeleid gaat gepaard met kostenverhaal, de wet verplicht dit immers. De gemeente heeft bij faciliterend grondbeleid de grond niet zelf in eigendom en zal deze ook niet verwerven, maar schept randvoorwaarden waarbinnen de marktpartij de gewenste ontwikkeling kan uitvoeren. De gemeente stelt eisen aan de kwaliteit van het openbaar gebied, maakt afspraken over het toekomstig beheer. De gemeente loopt bij faciliterend grondbeleid in de regel geen of weinig financiële risico’s. De instrumenten die de gemeente heeft bij faciliterend grondbeleid staan hieronder schematisch weergegeven.

Wet ruimtelijke ordening (Wro), Afdeling 6.4 Grondexploitatie

Sinds 2008 is de gemeente verplicht haar kosten te verhalen op de ontwikkelaar.

De Wro onderscheidt een tweetal instrumenten om kostenverhaal zeker te stellen:

1Het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de overheid en de private partij waarin het kostenverhaal is verzekerd. De Wro onderscheidt twee soorten overeenkomsten:

a) Anterieure overeenkomst (inclusief Intentieovereenkomst):

indien de gemeente (planologische) medewerking wil verlenen aan een bouwplan, kan zij een anterieure overeenkomst afsluiten met de ontwikkelaar, voorafgaand aan het verrichten van het werk door de gemeente. Gezien het vrijwillige karakter van een privaatrechtelijke overeenkomst kunnen de afspraken hierin verder gaan dan in de lijst van de Bro is aangegeven.

b) De posterieure overeenkomst:

het is ook mogelijk om na vaststelling van een exploitatieplan een overeenkomst te sluiten met een particuliere ontwikkelaar. Deze overeenkomsten worden posterieure overeenkomsten genoemd en zijn gebonden aan de kaders die in het exploitatieplan zijn vastgelegd.

2Het publiekrechtelijk exploitatieplan:

Op basis van het exploitatieplan conform de uitgangspunten van Wro/Bro worden het kostenverhaal en de overige (locatie-)eisen afdwingbaar. Het kostenverhaal is vastgelegd in een exploitatieberekening en het betalen van een exploitatiebijdrage is opgenomen als voorwaarde bij een te verlenen omgevingsvergunning. Zo wordt zogenoemde ‘freerider’-gedrag voorkomen.

De vaststelling van een exploitatieplan is een wettelijke verplichting tenzij ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan of projectbesluit het kostenverhaal op een andere wijze verzekerd is. Na het vaststellen van een exploitatieplan zoals hierboven beschreven, is het mogelijk om (posterieur) een overeenkomst te sluiten met een ontwikkelaar. Omdat de ontwikkeling van bouwlocaties een langdurig en complex proces kan zijn, heeft de gemeente de verplichting het exploitatieplan jaarlijks te herzien totdat alle in het exploitatieplan voorziene werken zijn gerealiseerd. Na afronding van alle werkzaamheden stelt het college een eindafrekening vast.

Hierover worden afspraken gemaakt met exploitant en deze afspraken worden vastgelegd in

3Anterieure overeenkomst is een overeenkomst tussen gemeente en particuliere eigenaar over grondexploitatie, gesloten vóór de vaststelling van een planologische maatregel. Het betreft een vormvrije overeenkomst, waarin partijen afspraken kunnen maken over kostenverhaal en waarin bepalingen kunnen worden opgenomen over o.a. zekerheidsstelling van betaling, tijdvak en fasering, locatie-eisen en woningbouwcategorieën (zie pag. 12). Een posterieure overeenkomst is ook een privaatrechtelijke overeenkomst tussen gemeente en particuliere eigenaar. Verschil met de anterieure overeenkomst is dat de posterieure overeenkomst gesloten wordt na vaststelling van een exploitatieplan. Het exploitatieplan is kaderstellend voor de inhoud van de posterieure overeenkomst.

of een

4In het Exploitatieplan, dat gelijktijdig met de vaststelling van een planologische maatregel wordt vastgesteld, staat een berekening van de exploitatiebijdrage die de grondeigenaar dient te betalen. Daarnaast kunnen er zaken worden geregeld ten aanzien van bijvoorbeeld woningcategorieën en betalingsvoorwaarden (zie pag. 12).De kosten die de gemeente mag verhalen, zijn in het Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro) vastgesteld.

. De Wro met daarin de afdeling grondexploitatie (6.4) Grondexploitatiewet (en na invoering de Omgevingswet) biedt hiervoor de basis.

De wet biedt mogelijkheden voor de gemeente om te sturen op onder andere de programmering, de planning, de fasering, de kwaliteit en kwantiteit van uitvoering van werkzaamheden en ontwikkelingen op gronden van derden. Grondeigendom is dus geen vereiste om beleidsdoelstellingen te behalen.

Regie bij faciliterend grondbeleid:

➢ Kaderstellend voor alle ontwikkelingen is de Structuurvisie Olst-Wijhe.

➢ In de Woonvisie zijn de doelgroepen programma-indicatie (aantallen en verdeling) vastgesteld.

➢ Met bestemmingsplannen/omgevingsplannen en indien nodig exploitatieplannen wordt bepaald wat waar wordt gerealiseerd.

➢ In de overeenkomst(en) met de ontwikkelaar(s) wordt op basis van de wet geregeld wat, voor welke doelgroepen waar wordt gebouwd en op welke wijze de gemeentelijke kosten worden verhaald.

➢ Naast officiële sturingsmogelijkheden vindt er regelmatig overleg plaats met de marktpartij(en).

Voordeel van faciliterend grondbeleid is dat het financiële risico meer bij de marktpartij(en) ligt. Hierbij doet de markt haar werk en wordt gebruik gemaakt van de kennis en kunde van de ontwikkelende partijen.

Nadeel van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente beperkter is in haar sturingsmogelijkheden dan bij actief grondbeleid en minder invloed heeft op de planning, timing, de communicatie en het participatietraject van gewenste locatieontwikkelingen. Het uitvoeren van de ontwikkelingen komt bij derden (ontwikkelaars) te liggen.

Kostenverhaal

Kosten worden in principe verhaald op de ontwikkelende partij. Het kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid hangt samen met de besluitvorming van het bestemmingsplan. Bij kostenverhaal zijn er twee mogelijkheden in het kader van faciliterend grondbeleid:

➢ kostenverhaal vindt plaats via een anterieure overeenkomst of

➢ kostenverhaal vindt plaats via een exploitatieplan met als uitkomst een exploitatiebijdrage.

Uitgangspunt is om het kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid te regelen via een anterieure overeenkomst. In deze overeenkomst worden de afspraken inzake de ontwikkeling en de afspraken omtrent het kostenverhaal tussen partijen juridisch vastgelegd.

De wet schrijft voor dat op het moment dat de raad het bestemmingsplan/omgevingsplan vaststelt er zekerheid moet bestaan over het kostenverhaal en het moment van betaling van de bijdrage. Als het kostenverhaal op dat moment (nog) niet verzekerd is, dan is de gemeenteraad verplicht om tegelijkertijd met de bestemmingsplan-/omgevingsplanwijziging een exploitatieplan vast te stellen. Dit is een langdurig en ingewikkeld en dus kostbaar proces. Hiernaast zijn er beperkingen ten aanzien van het verhalen van kosten. De uitkomst van een exploitatieplan is een te betalen exploitatiebijdrage door de ontwikkelaar. Als sprake is van een exploitatieplan en de ontwikkelaar gaat niet over tot realisatie dan ontvangt de gemeente geen exploitatiebijdrage voor het uitgevoerde werk. Kostenverhaal via een exploitatieplan is meer uitzondering dan regel. Kostenverhaal via een anterieure overeenkomst is gebruikelijk en heeft dan ook de voorkeur.

Structuurvisie/Omgevingsvisie

De structuurvisie (onder de Omgevingswet: Omgevingsvisie) is een belangrijk sturingsinstrument. De structuurvisie is een visie op hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid. De wet verplicht de gemeente tot het vaststellen van een structuurvisie. Eind 2017 is de Structuurvisie Olst-Wijhe vastgesteld en beschrijft in hoofdlijnen het ruimtelijke beleid voor toekomstige ontwikkelingen in het landschap en de kernen in onze gemeente voor de lange termijn (ca. 10 jaar). De structuurvisie heeft een hoger abstractieniveau dan een bestemmingsplan. Het dient als onderlegger voor nieuwe bestemmings- of omgevingsplannen en programma’s.

De structuurvisie heeft geen directe bindende werking naar burgers zoals een bestemmingsplan dat wel heeft, maar is een beleidsvisie, die als uitgangspunt dient voor op te stellen bestemmingsplannen en als toetsingskader voor nieuwe ontwikkelingen. Het is een belangrijk document dat gaat over zaken als gebouwen, wegen, landschap, groen, water, enzovoort. Alle plannen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden aan deze visie getoetst. Met de structuurvisie wordt ingespeeld op ontwikkelingen als vergrijzing en bevolkingsdaling, leegstand en veranderende behoeftes van bijvoorbeeld inwoners en ondernemers. Het uitgangspunt is het behouden en versterken van de identiteit en kwaliteit van de leefomgeving en het landschap.

Bestemmingsplan/Omgevingsplan

Waar de structuurvisie/omgevingsvisie het ruimtelijk beleid op hoofdlijnen schetst, is het bestemmingsplan (onder de Omgevingswet: Omgevingsplan) het belangrijkste publiekrechtelijke sturingsinstrument om het ruimtelijk beleid concreet te maken. Nieuwe ontwikkelingen worden gestuurd door middel van wijziging van het bestemmingsplan/omgevingsplan. Een bestemmingsplan/omgevingsplan heeft een bindende werking voor iedereen: voor particuliere eigenaren, maar ook voor de gemeente zelf. De gemeente kan via het bestemmingsplan/omgevingsplan beleidsdoelstellingen halen, ook als er sprake is van particulier grondbezit.

2Instrumenten actief grondbeleid

Minnelijke verwerving

Bij de verwerving van gronden is minnelijke verwerving het uitgangspunt. De gemeente treedt in onderhandeling met de eigenaar van de gronden. Het bereiken van overeenstemming over de prijs en voorwaarden van verkoop gebeurt dan op vrijwillige basis.

Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)

De Wet voorkeursrecht gemeenten is te benoemen als een beschermingsinstrument voor de gemeente tijdens de planontwikkeling. Het geeft gemeenten, provincies en het Rijk bij het uitvoeren van hun ruimtelijk beleid een betere uitgangspositie op de onroerendgoedmarkt. De Wvg is sinds de invoering van de Wro, per 1 juli 2008, maar ook daarna nog enkele keren gewijzigd, waarbij het voorkeursrecht is vereenvoudigd, verkort en gemoderniseerd.

Onteigening

Het uiterste middel dat de gemeente kan inzetten om het eigendom van de grond te verkrijgen is de onteigening. Onteigening is de in het algemeen belang door de rechter bevolen overdracht van eigendom aan een overheid of een daarmee gelijk te stellen rechtspersoon. Over het algemeen is onteigening slechts toegestaan tegen volledige schadeloosstelling van de oorspronkelijke eigenaar en wanneer er geen andere mogelijkheden bestaan om de publieke doelen te bereiken.

De gemeente Olst-Wijhe wil volop inzetten op nieuwbouw. Er is echter meer nodig om onze inwoners een prettige woonomgeving te kunnen bieden. Thema’s als de klimaat adaptieve woonomgeving, duurzame woningbouw, verduurzaming woningvoorraad en wonen met zorg vragen ook de aandacht. Daarnaast willen de op een adequate manier inspelen op de vraag vanuit de diverse doelgroepen binnen de samenleving. De Woonvisie sluit aan op de ambities zoals die verwoord zijn in de Regionale Woonagenda West Overijssel. Daarbij hoort ook de woningbouwopgave.

De hoofddoelstelling van de Woonvisie luidt:

Ontwikkelen van een toekomstbestendige eigenzinnige woongemeente waar we onze inwoners in staat stellen om goed te kunnen wonen.

De gemeentelijke ambitie is om de komende 10 jaar te groeien met 1000-1200 woningen, waarbij Olst-Wijhe een aantrekkelijke woongemeente is die wordt gekenmerkt door groen, rust en sociale cohesie. En waar ruimte is voor innovatieve duurzame ontwikkelingen wat betreft wonen, de agrarische sector, economisch, recreatief en sociaal.

De belangrijkste pijlers van de Woonvisie zijn:

a.Forse uitbreiding van het woningaanbod.

b.Goede mix van doelgroepen en woningtypen.

c.Duurzaam, klimaat adaptief en natuur inclusief.

In haar woonprogramma richt de gemeente zich in de eerste plaats op haar eigen inwoners. Bijzondere aandacht is er voor starters en senioren. Voor gezinnen die binnen onze gemeente willen verhuizen willen we eveneens passende woningen toevoegen. Naast onze primaire woningbouwopgave voor onze eigen inwoners voegen we ook woningen toe voor mensen die zich van elders in onze gemeente willen vestigen. Dat is immers de huidige praktijk op de woningmarkt en sluit aan op de ambitie om meer woningbouw te realiseren. Dat kunnen mensen uit de regio zijn, maar ook huishoudens uit de Randstad die de voorkeur geven aan een wat ruimere en groenere woonomgeving.

Hiernaast heeft de gemeente een volkshuisvestelijke opgave voor specifieke doelgroepen zoals mensen met een beperking, doorstromers vanuit beschermd wonen, statushouders en woonwagenbewoners. Het huisvesten van deze specifieke doelgroepen vraagt een goede samenwerking van de daarbij betrokken partijen zoals gemeente, corporatie en in vaak ook de zorgpartijen (met name bij situaties waar sprake is van wonen met zorg). Bij wonen met zorg is er ook een groeiende behoefte aan tussenvormen.

Om te borgen dat er voldoende betaalbare woningen worden gebouwd gaan we in Olst en Wijhe uit van de regionale afspraak om 30% te realiseren in de sfeer van sociale huur of betaalbare koop. In deze kernen ligt ook de grootste woningbouwopgave. Voor de andere kernen gaan we uit van maatwerk in de verhouding huur en koop. Voor de kern Wesepe zien we kansen voor extra woningbouw de komende jaren. Bij dit alles zetten we natuurlijke ook in op vernieuwende woonvormen. Wonen in het buitengebied blijft binnen de aanwezige kaders mogelijk waarbij er vooral aandacht is voor mogelijke consequenties voor de in de directe omgeving aanwezige bedrijvigheid.

Bij herinrichting van de openbare ruimte zullen de eisen vanuit energietransitie en klimaat (teveel/ of te weinig water, droogte, hittestress en microklimaat) een belangrijk vertrekpunt vormen. Maar ook moet rekening worden gehouden met andere voorzieningen die samenhangen met nieuwe ontwikkelingen. Zo zullen er in de openbare ruimte steeds meer laadpalen verschijnen, gezien de groei van het aantal elektrische auto’s. Ook zal vanuit klimaatadaptatie aan particuliere percelen extra eisen worden gesteld. Voor de leefomgeving wordt uitgegaan van toekomstbestendigheid. De gemeente Olst-Wijhe gaat immers voor een toekomstbestendige, eigenzinnige woongemeente.

Voor de verkoop van gronden aan de woningbouwcorporatie SallandWonen, waarmee onze gemeente prestatieafspraken heeft gemaakt ten behoeve van de sociale woningbouwopgave, wenst onze gemeente een uitzondering te maken. Betreffende woningbouwcorporatie verkrijgt een preferente positie met inachtneming van de actuele kaders, waaronder de recente jurisprudentie (het zogenaamde Didam-arrest).

Overheden dienen bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen. Dit arrest heeft consequenties voor de manier waarop overheden om dienen te gaan met de verkoop van onroerende zaken. Naast verkoop kan het arrest ook van belang zijn voor andere vormen van gronduitgifte. Hieronder vallen mogelijk erfpacht- en opstalrechten, maar ook persoonlijke gebruiksrechten zoals huur, ruil, bruikleen, pacht en andere (aan de ontwikkeling en realisatie van) vastgoed gerelateerde overeenkomsten, zoals publiek-private samenwerkingsovereenkomsten waarin dergelijke rechten worden vergeven. Waar in deze tekst over verkopen wordt gesproken, worden dus ook de andere rechten bedoeld.

Essentie van het Arrest

Uit het arrest volgt dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. Vorenstaande is feitelijk niet nieuw, maar eerder een stevige bevestiging daarvan. Het arrest heeft nadrukkelijk wel consequenties voor de wijze waarop en de voorwaarden waaronder overheidslichamen onroerende zaken kunnen verkopen. Een overheidslichaam kan niet langer onroerende zaken (gebouwd of ongebouwd) exclusief aan één partij te koop aanbieden zonder dit vooraf kenbaar te maken (publiceren).

Indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn, moet een overheidslichaam gelegenheid bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak. Dit houdt in dat het overheidslichaam de koper moet selecteren aan de hand van, vooraf bekend gemaakte, objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel, dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen: mededingingsruimte.

Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te creëren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot (i) de beschikbaarheid van de onroerende zaak, (ii) de selectieprocedure, (iii) het tijdschema en (iv) de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken en wel op een zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.

Uitzondering

De mededingingsruimte hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval dient het overheidslichaam voorafgaand aan de verkoop zijn voornemen daartoe op een dusdanige wijze bekend te maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen. Ook moet het overheidslichaam in dat geval motiveren waarom er naar zijn oordeel slechts één gegadigde in aanmerking komt.

Gevolgen voor de gemeente en de dagelijkse praktijk

De gemeente zal bij het uitgeven van de genoemde rechten moeten zorgen voor gelijkheid (gelijke kansen) in de vorm van voldoende mededinging, tenzij sprake is van de hierboven genoemde uitzondering.

Samengevat

“Uit het gelijkheidsbeginsel – dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen – vloeit voort dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten, vooraf bekend gemaakt, objectief, toetsbaar en redelijk zijn.”

De overheid dient bij verkoop van onroerende zaken ruimte te bieden voor mededinging (gelijke kansen), tenzij er maar één serieuze kandidaat is. De belangrijkste overwegingen uit het voormelde arrest kunnen daarbij als volgt worden samengevat:

➢ Mededingingsruimte: Overheden die voornemens zijn een onroerende zaak te verkopen, moeten ruimte bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen als er meerdere gegadigden zijn of wanneer dat redelijkerwijs te verwachten valt.

➢ Selectiecriteria: Bij verkoop zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn.

➢ Passende mate van openbaarheid: In dat kader moet – tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure – een passende mate van openbaarheid worden verzekerd met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de selectiecriteria.

➢ Slechts één geschikte gegadigde: Er hoeft geen mededingingsruimte te worden geboden als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat op grond van objectieve, toelaatbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerkingkomt. In dat geval moet de overheid zijn voornemen tot verkoop tijdig en vooraf bekendmaken op zodanige wijze dat iedereen daarvan kennis kan nemen, waarbij gemotiveerd wordt waarom bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt.

Voor de verkoop van gronden aan woningbouwcorporaties ten behoeve van de sociale woningbouwopgave wenst onze gemeente een uitzondering te maken om daarmee Salland Wonen een preferente positie te kunnen bieden met inachtneming van de actuele kaders, waaronder deze recente jurisprudentie. Dit is een logische stap in relatie tot de vastgestelde prestatieafspraken. Woningcorporaties hebben op grond van de Woningwet tot taak het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen met een huur tot de zogeheten liberalisatiegrens. Het verkopen van grond aan Salland Wonen past daarmee binnen dit wettelijk kader en Salland Wonen is de enige in onze gemeente actieve corporatie. Bij een woningcorporatie is het duurzaam beheer van de huurwoning voor de primaire doelgroep geborgd en daarnaast vindt er toezicht plaats op de corporaties door enerzijds de gemeente via de gemaakte prestatieafspraken en anderzijds via de daartoe ingestelde Autoriteit Woningcorporaties. Deze kwaliteitsaspecten zijn mede leidend voor de keuze om een preferente positie aan Salland Wonen te bieden. Randvoorwaarde voor het hanteren van deze lijn is dan wel dat dit ook is vastgelegd in deze Woonvisie en de nota Grondbeleid en dat dat vanwege de transparantie het voornemen tot verkoop tijdig en vooraf bekend wordt gemaakt op zodanige wijze dat iedereen daarvan kennis kan nemen.

Om de grondprijs te bepalen zijn er verschillende (reken)methodieken. De meest gebruikte methodieken zijn:

Comparatieve methode (vergelijkingsmethode)

De grondprijs wordt gerelateerd aan de verkoopprijzen van referentieprojecten in de omgeving. Deze methode dient als borging van een regionaal verantwoorde waarde. Het voordeel van deze methodiek is dat deze concurrerend, transparant en goed toepasbaar is bij courante vastgoedobjecten waar veel vergelijkbare transacties zijn gerealiseerd. Een nadeel is dat de methodiek gevoelig is voor marktomstandigheden. Ook is de methode lastig inzetbaar bij minder courante objecten.

Residuele grondwaarde methode

De residuele grondwaarde wordt berekend door de investeringskosten (bouw- en ontwikkelkosten) in mindering te brengen op de commerciële waarde (verkoopwaarde, vrij op naam-prijs) van het gerealiseerde vastgoed. Deze methode is vaak ook additioneel op de comparatieve grondwaardemethode. Voor deze methode is inzicht in (de ontwikkeling van) bouwkosten

5Als bouwkosten stijgen ten gevolge van kwaliteitseisen (bijv. duurzaam bouwen) dan stijgt zowel de v.o.n.-prijs (betere woning) als de grondprijs omdat die via een vast percentage gekoppeld zit aan de v.o.n.-prijs. Hierdoor wordt de totale onroerende zaak duurder dan in eerste instantie uit de kosten van de kwaliteitsverbetering valt af te leiden, waardoor de marktwaarde kan worden overschreden en er geen belangstelling voor de betrokken woning is.

van belang. Ook de waarde van vastgoed en eventueel huuropbrengsten en rendementen heeft grote invloed op de uitkomst. Specifieke aspecten daarbij zijn afspraken over meer- en minderwerk (bijv. een aan- of opbouw bij de nieuwbouwwoning die de waarde verhoogt). Bovendien wordt de bouwsom dikwijls door kwaliteitsverhoging opgeplust, waardoor de grondwaarde minder wordt. De voordelen van deze methodiek zijn de transparantie van de berekening en unieke benadering per object. De nadelen zijn dat hiervoor een goede kennis moet zijn van de te verwachten waarde van het vastgoed en de bouwkosten en gevoeligheden van diverse inputgegevens. Daarnaast moet er inzicht zijn in de gebruiksmogelijkheden en het ontwerp van elk afzonderlijk te realiseren vastgoedobject.

Vergelijking residuele- en comparatieve grondwaardemethode

De residuele- en comparatieve grondwaardemethode hebben een aantal overeenkomsten. Ze beogen beide aan de hand van de marktwaarde de grondprijs te bepalen, gerelateerd aan recent gehanteerde verkoopprijzen. Er is echter een belangrijk verschil. Bij de residuele grondwaardemethode is de verkoopprijs van het totaalproduct (grond en gebouw) het vertrekpunt. Bij de comparatieve methode staan de verkoopprijzen van bouwgrond op zich, omdat (nog) onduidelijk is welk gebouw op de bouwgrond geplaatst gaat worden. Voor de kaveluitgifte aan particuliere opdrachtgever, blijkt de comparatieve rekenmethode het meest frequent door gemeenten te worden toegepast. Mogelijkerwijs met aanvulling door een residuele vergelijking en/of taxatie.

Onze gemeente kiest ervoor de grondprijzen hoofdzakelijk te bepalen via de comparatieve methode. Mocht het noodzakelijk zijn dan wordt een taxatie uitgevoerd door een gecertificeerd onafhankelijke taxateur.

Grondquote

De grondprijs wordt vastgesteld op basis van een percentage van de v.o.n. prijs, waarbij aan de vaststelling van de quote veelal een berekening van residuele waarde aan ten grondslag ligt. Deze methodiek wordt voornamelijk toegepast bij projectmatige woningbouw. Bij deze methode wordt de grondprijs dus direct gekoppeld aan de woningprijs. Het voordeel van deze methodiek is dat deze eenvoudig is voor partijen. Echter de grondwaarde lift direct mee in de waardestijging/-daling van de het onroerend goed. Berekening van de grondwaarde volgens deze methodiek houdt geen rekening met de kwaliteit van de woning. Dit heeft in het verleden geleid tot nadelige effecten op de kwaliteit van woningen

6Als bouwkosten stijgen ten gevolge van kwaliteitseisen (bijv. duurzaam bouwen) dan stijgt zowel de v.o.n.-prijs (betere woning) als de grondprijs omdat die via een vast percentage gekoppeld zit aan de v.o.n.-prijs. Hierdoor wordt de totale onroerende zaak duurder dan in eerste instantie uit de kosten van de kwaliteitsverbetering valt af te leiden, waardoor de marktwaarde kan worden overschreden en er geen belangstelling voor de betrokken woning is.

Tender/openbare aanbesteding

Marktpartijen worden uitgenodigd in concurrentie een bod te doen op de bouwgrond. Het hoogste bod geldt als de grondprijs. Vaak wordt de tender gecombineerd met een ontwerpcompetitie, vaak met een programma van eisen als basis. De voordelen van deze uitgiftevorm zijn dat deze erg transparant is en zorgt voor de maximaal haalbare marktconforme grondprijs op een gegeven moment. Het nadeel van deze wijze tot het komen van prijsvorming is de bewerkelijkheid van een aanbesteding.

Kostprijsmethode

Hierbij wordt de grondprijs bepaald op basis van de totale grondkosten, te weten verwerving, bouw- en woonrijp maken en overige plankosten. Met deze methode wordt geen positief saldo op de grondexploitatie nagestreefd, een sluitend saldo is voldoende.

Voordeel van deze methode is dat de grondprijs makkelijk en eenduidig is vast te stellen en dat alle kosten binnen de grondexploitatie worden afgedekt. Nadeel is echter dat er geen reserves kunnen worden opgebouwd voor de gemeentelijke grondexploitaties en de berekende grondprijs geen verband houdt met de marktwaarde van het object met nieuwe bestemming.

Bij een hoge kostprijs zal de grond niet worden verkocht. Bovendien kan de grondprijs sterk verschillen per locatie, afhankelijk van de kosten die op de exploitatie drukken.