Handhavingsbeleid recreatieobjecten

2.1.1 Visie Rijk

Vanaf 2003 heeft het Rijk zich actief uitgesproken over de problematiek die meekomt met het niet-recreatief gebruik van recreatieobjecten. Het Rijk heeft verwachtingen uitgesproken richting gemeenten om het niet recreatieve gebruik te doen stoppen. Denk hierbij aan de invoering van persoonsgebonden gedoogverklaringen voor bewoners van voor 2003 (dit is vergelijkbaar met het gedoogsysteem dat wij volgen, de gemeente Oisterwijk is hier 5 jaar eerder, in 1998, dan het Rijk opperde mee gestart) en het actief handhaven van gevallen die niet onder een gedoogconstructie kunnen vallen

1Kamerstukken II 2003/04, 29200, 22.

. Dat de problematiek en de zorgen rondom niet-recreatief gebruik nu nog steeds actueel zijn, blijkt uit de Kamervragen die gesteld zijn na aankondiging van ontruiming van camping Fort Oranje in 2017.

2.1.2 Visie gemeente

De gemeente Oisterwijk heeft als uitgangspunt dat recreatieterreinen in de gemeente recreatief moeten worden gebruikt. In 1998 heeft zij dan ook een uitsterfconstructie ontwikkeld om niet recreatief gebruik op de recreatieparken te beëindigen. Wanneer personen zich na de peildatum en zonder gedoogverklaring vestigen op de parken, wordt hier tegenop getreden door de gemeente. In het bestemmingsplan Verblijfsrecreatieterreinen staan de regels met betrekking tot recreatieterreinen in de gemeente beschreven. Met de komst van het project Duurzaam Veilig Recreëren 2015 is door de gemeenteraad van Oisterwijk wederom aangegeven dat niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven niet in de visie van de gemeente past.

4.2.1 Economische binding

Er is sprake van een aantoonbare economische binding met de gemeente Oisterwijk. Daar wordt mee bedoeld dat men voor de voorziening in het bestaan aangewezen is op het duurzaam verrichten van arbeid binnen of vanuit de gemeente;

4.2.2 Maatschappelijke binding

Er is sprake van een aantoonbare maatschappelijke binding met de gemeente Oisterwijk. Daar wordt mee bedoeld dat men een redelijk, met de plaatselijke samenleving verband houdend belang heeft om zich in de gemeente te vestigen. Maatschappelijke binding wordt in elk geval aangenomen als men gedurende de laatste tien jaar ten minste gedurende zes jaar onafgebroken ingeschreven heeft gestaan in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente Oisterwijk en alhier woonachtig is geweest in een woning die voor permanente bewoning bestemd was;

Wanneer niet wordt voldaan aan deze drempelvoorwaarden kan men geen aanspraak maken op een gedoogverklaring. Indien men wel voldoet aan de bindingseisen wordt getoetst aan de noodzaakeisen. Hieruit zal moeten blijken of sprake is van een noodzaak tot het vestigen op een recreatiepark. In de navolgende situaties wordt aangenomen dat sprake is van een tijdelijke noodsituatie.

4.2.3 Verhuizing of verbouwing

a.Men staat ingeschreven als woningzoekende in de gemeente Oisterwijk met een hoge urgentie en komt naar verwachting binnen één jaar in aanmerking voor woonruimte die voor permanente bewoning bedoeld is (het gaat hier om zoekenden naar een huurwoning) ;

b.Men heeft een bestaande woning gekocht in de gemeente Oisterwijk die nog niet onmiddellijk kan worden betrokken. Men moet kunnen aantonen dat de gekochte woning binnen één jaar betrokken kan worden;

c.Men heeft een woning in aanbouw binnen de gemeente Oisterwijk die aantoonbaar binnen één jaar betrokken kan worden;

4.2.4 Zeer dringende sociale reden

Het tot nu toe gehanteerde criterium luidt:

Er is sprake van zeer dringende sociale redenen om zich tijdelijk in een recreatieverblijf te vestigen. Het moet dan gaan om ernstige sociale of maatschappelijke problemen die aantoonbaar verband houden met de woonsituatie; dit ter beoordeling van de gemeente;

Het criterium valt uiteen in drie toetsstenen te weten:

-De zeer dringende maatschappelijke/sociale reden (ter beoordeling van de gemeente);

-Die aantoonbaar verband houdt met de woonsituatie: De maatschappelijke/sociale reden moet verband houden met de huidige woonsituatie;

-De zeer dringende maatschappelijke/sociale reden rechtvaardigt de tijdelijke vestiging in een recreatieverblijf.

Tot op heden is géén nadere invulling gegeven aan de invulling van deze toetsstenen. Dit heeft als gevolg gehad dat vrij steng is omgegaan met het criterium. In 1998 waren zorgtaken nog niet bij gemeenten belegd. De drie decentralisaties vanuit het sociaal domein (op het gebied van (jeugd)zorg, werk en inkomen) vonden plaats in 2015. Voor die tijd was er minder bewustzijn met betrekking tot sociale problematiek die mensen drijft tot het bewonen van recreatiewoningen. De decentralisaties hebben tot gevolg gehad dat de gemeente mensen in dienst heeft genomen met een zorgachtergrond of hiertoe heeft laten opleiden. Verder werkt de gemeente nauw samen met diverse zorginstanties (denk hierbij aan de GGD, Juvans, Contour de Twern, MEE etc.) die inzicht kunnen bieden in sociale of maatschappelijk omstandigheden van een persoon. Deze instanties kunnen veelal ook beter vaststellen of iemand daadwerkelijk aangewezen is op een recreatieobject. De criteria zijn verder nader bekeken met medewerkers van het sociaal team.

-Een zeer dringende maatschappelijke/sociale reden (ter beoordeling van de gemeente):

Voorgesteld wordt om advisering vanuit het OTO te laten plaatsvinden bij beoordeling van sociale of maatschappelijke problematiek. Handreikingen bij het bepalen of sprake is van zeer dringende problematiek zijn als volgt:

•Er dient sprake te zijn van meervoudige problematiek;

•Er is redelijkerwijs geen voorliggende voorziening denkbaar (daklozenopvang, logeren bij vrienden of bekenden);

De gemeente blijft bevoegd tot het nemen van een beslissing over het gedogen. Wanneer een gedoogverklaring wordt verstrekt vindt de gemeente het noodzakelijk dat de tijdelijke bewoner meewerkt aan behandeling van de sociale of maatschappelijke problematiek. Dit wordt dan ook expliciet opgenomen in het plan van aanpak van een tijdelijke bewoner. Zodra hieraan geen medewerking wordt geboden vervalt onmiddellijk de gedoogstatus dan wel de mogelijkheid tot gedogen.

-Die aantoonbaar verband houdt met de woonsituatie: De maatschappelijke/sociale reden moet verband houden met de (vorige) woonsituatie.

De verhuizing naar een recreatiewoning moet voortvloeien uit een vorige woonsituatie. Het moet voor de persoon door een sociale of maatschappelijke oorzaak onmogelijk (of onverantwoord) zijn om terug te keren naar zijn voormalige woning. Denk hierbij aan (dreiging tot) huiselijk geweld, woningverlies door brand of uithuiszetting wegens betalingsachterstanden.

De volgende redenen vallen niet onder een zeer dringende sociale reden die aantoonbaar verband houdt met de woonsituatie: een echtscheiding, geldgebrek, het verlangen van een goedkopere woning, het dichter bij familie/vrienden willen wonen en de kinderen op dezelfde school willen houden.

-De zeer dringende maatschappelijke/sociale reden rechtvaardigt de tijdelijke vestiging voor een jaar in een recreatieverblijf:

De maatschappelijke sociale situatie moet naar redelijke verwachting van een hulpverlener opgelost kunnen worden en er moet andere woonruimte worden gevonden en betrokken. Dit moet binnen de gedoogtermijn van een jaar kunnen plaatsvinden. Het te bereiken resultaat op het gebied van huisvesting wordt dan ook vastgelegd in een plan van aanpak.

Verder moet de hulpverlener ervan overtuigd zijn dat de vestiging op een recreatiepark de aanwezige sociale en/of maatschappelijke problematiek niet verergert. De betrokken hulpverlener zal een bezoek op locatie verrichten om hiervan een beeld te verkrijgen.

5.3.1 Tweedeling niet recreatieve gebruikers en aanpak

Niet recreatieve gebruikers (overtreders) kunnen worden onderverdeeld in twee groepen. Beide groepen vereisen een andere aanpak. Het gaat om niet recreatieve gebruikers die het recreatieobject gebruiken als permanente woonruimte en om arbeidsmigranten. Niet-recreatief gebruik blijkt uit feitelijke handelingen van personen en de bekende feitelijke gegevens over een persoon. Van belang is dus ook het verzamelen van bewijsmiddelen die vermoedens van niet recreatief gebruik (en het soort niet-recreatief gebruik) aannemelijk maken.

Niet recreatieve gebruikers - permanente bewoners

1Vaststellen niet-recreatief gebruik in de vorm van permanente bewoning door bewijslast te verzamelen.

2Het gesprek aangaan met de exploitant(en)/eigena(a)r(en) om tot verbetering van de situatie te komen. De privaatrechtelijke weg is een eenvoudige manier om daadwerkelijk veranderingen te bewerkstelligen. Met parkeigenaren kunnen afspraken worden gemaakt om tot verbetering van de kwaliteit van het park te komen. Tevens kunnen zij een belangrijke schakel vormen in het tegengaan van overtredingen op het park, gelet op het gegeven dat zij de bevoegdheid hebben om wel of niet toegang tot het park te verlenen. Verder leidt het enkel beboeten van overtredingen niet per definitie tot kwaliteitsverbetering op het park. Het louter handhaven van overtredingen op parken kan leiden tot leegstand en verwaarlozing van parken (en geen recreanten huisvest). Kwaliteitsverbetering vormt dus het uitgangspunt, waarbij het handhavingstraject een stok achter de deur blijft om overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Kwaliteitsverbetering komt immers ook ten goede van parkeigenaren, die er baat bij hebben dat hun park hedendaags en in de toekomst aantrekkelijk blijft voor recreanten.

3Wanneer de eigenaren niet het gesprek aan willen gaan/niet mee willen werken/onvoldoende uitvoeren wordt alsnog tot handhaving overgegaan. Daarbij worden controles aangescherpt (al dan niet uitbesteed) om niet-recreatief gebruik in de vorm van permanente bewoning te bewijzen.

4De bewijsmiddelen zullen worden overgedragen aan een handhavingsjurist die een handhavingstraject voorbereidt.

Niet recreatieve gebruikers – arbeidsmigranten

Deze groep onderscheidt zich van andere niet recreatieve gebruikers, omdat zij geen andere woning heeft in Nederland of omdat vaak sprake is van een tijdelijk verblijf. Arbeidsmigranten wonen ook in strijd met het bestemmingsplan op recreatieparken. We onderscheiden drie categorieën arbeidsmigranten:

1Permanente arbeidsmigranten

Dit betreft vaak gezinnen. Zij hebben besloten zich voor langere tijd in Nederland te vestigen en wonen soms jarenlang in een recreatieverblijf tot zij in aanmerking komen voor een andere woning.

2Tijdelijke arbeidsmigranten

Zij vestigen zich voor enkele maanden in Nederland en verrichten vaak seizoensgebonden werk. Ze gaan van werkgever naar werkgever en worden vaak via tussenkomst van een uitzendbureau gehuisvest.

3Overige arbeidsmigranten

Zij werken het merendeel van het jaar voor een vaste werkgever. Daarna keren ze een aantal maanden terug naar het thuisland, om het jaar erop weer voor dezelfde werkgever aan de slag te gaan.

Aanpak

Categorie 1 vindt vaak plaats op eigen initiatief van de migrant. Hij staat vaak ingeschreven in het BRP op dat adres. De aanpak van deze groep is hetzelfde als bij andere permanente bewoners.

Categorie 2 en 3 vinden vaak plaats op initiatief van de werkgever. Hiervoor is het lastig de bewijslast individueel rond te krijgen. In zo’n geval moeten we op de algemene regel handhaven: het gebruiken of laten gebruiken van een recreatiewoning in strijd met de regel. Het gaat dan om de overtreding van een bepaald ‘verblijf’. Handhaving vindt plaats op basis van het bestuursrecht. In zo’n geval schrijven we alleen de eigenaar van het hoofd woonverblijf aan. Hij verbeurt bij constatering van het niet-recreatief laten gebruiken van zijn eigendom een dwangsom. Deze prikkel moet ertoe leiden dat de overtreding in de toekomst wordt gestaakt en gestaakt blijft.

5.5.1 Last onder bestuursdwang

Bij de last onder bestuursdwang wordt, als niet voldaan wordt aan de last, door het college de overtreding op kosten van de overtreder feitelijk beëindigd. In het geval van niet-recreatief gebruik van een recreatieobject zou dat betekenen het blijvend verwijderen van de bewoners uit het recreatieobject. Het toepassen van bestuursdwang heeft dus vergaande en ingrijpende impact. De last onder bestuursdwang moet dan ook worden gezien als laatste in te zetten middel in het bestuurlijke handhavingsarrangement. Bovendien is het toepassen van bestuursdwang voor het college een arbeidsintensief traject. Het college zal namelijk feitelijk moeten zorgen voor het beëindigen van de overtreding en dus een ontruiming van de woning moeten regelen.

5.5.2 Last onder dwangsom

Bij de last onder dwangsom ontstaat, bij niet of niet tijdige naleving van de last, een verplichting tot de betaling van een geldsom aan de gemeente. Een dwangsom werkt als sterke financiële prikkel om de overtreding te beëindigen en legt de verantwoordelijkheid tot het beëindigen van de overtreding neer bij de overtreder. Het college kiest dan ook primair voor de last onder dwangsom als sanctie tegen niet-recreatief gebruik van recreatieobjecten.

5.6.1 Sanctietoepassing – modaliteit

Bestuursorganen kunnen kiezen voor het opleggen van een dwangsom waarbij een bedrag ineens, een bedrag per tijdseenheid of een bedrag per constatering wordt verbeurd (artikel 5:32b lid 1 Awb). Wij hebben gekozen voor de modaliteit voor verbeurte ineens gelet op het feit dat controle op niet-recreatief gebruik een arbeidsintensieve klus is. Een verbeurte ineens beperkt het aantal controlemomenten tot het strikt noodzakelijke.

5.6.2 Sanctietoepassing – hoogte

Indien een last onder dwangsom wordt opgelegd, wordt de hoogte van de dwangsom bepaald op € 20.000,- ineens te verbeuren, met een begunstigingstermijn van zes maanden na dagtekening van de last onder dwangsom. De gekozen hoogte van de dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Hierbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Het college stelt zich op het standpunt dat van dit bedrag een voldoende financiële prikkel uitgaat om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Gelet op jurisprudentie van de Afdeling staat dit bedrag in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.

5ABRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2298.

Bekend is dat niet recreatieve gebruikers van recreatieobjecten over het algemeen gezien weinig financiële draagkracht hebben. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is dat geen element dat meeweegt in de bepaling van de hoogte van de sanctie.

Gelet op het feit dat het voortraject ruim is, de begunstigingstermijn ruim is en gelet op het actieve aanbod vanuit de hulpverleningstak om een andere oplossing te zoeken voor het woonprobleem gaan wij er echter van uit dat vanuit de zijde van de gemeente er alles aan gedaan is om de overtreding, buiten daadwerkelijke inning van een dwangsom om, te doen stoppen. Wanneer de overtreding nog steeds niet is beëindigd in deze laatste fase van het traject gaan wij ervan uit dat de overtreder redelijkerwijs had kunnen weten dat het op een inning van een dwangsom (van een bepaalde hoogte) zou aankomen.