Notitie voorkomen en bestrijden Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O)

3.1.1 Regelgeving

Heldere en eenduidige regelgeving beperkt de ruimte voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Onder regelgeving wordt verstaan: verordeningen, beleidsregels, nadere regels en richtlijnen van de gemeente. Adequate en handhaafbare regelgeving is een belangrijke beheersmaatregel in het kader van M&O beleid en voldoet in dat verband aan de volgende eisen:

•eenvoud, inzichtelijkheid en begrijpelijkheid;

•er gelden eenduidige definities;

•het doel en de doelgroep van de regeling is nauwkeurig bepaald;

•rechten, plichten en voorwaarden zijn opgenomen;

•er zijn geen overbodige en/of met elkaar strijdige bepalingen;

•de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden is zoveel mogelijk beperkt;

•mogelijke maatregelen of sancties bij geconstateerd misbruik en oneigenlijk gebruik zijn in de regeling opgenomen;

•ingangsdata en overgangsregels zijn in de regeling opgenomen.

3.1.2 Voorlichting

Via voorlichting kunnen inwoners, bedrijven, instellingen etc. op de hoogte worden gebracht van het bestaan, de inhoud en toepassing van wet- en regelgeving. Voorlichting heeft een preventieve werking bij het bestrijden en voorkomen van M&O. Wanneer voorlichting wordt gegeven met het oogmerk M&O te voorkomen dient ten minste aandacht te worden besteed aan de aard/het doel van de regeling, doelgroep, voorwaarden, controle en sancties. Bij de voorlichting wordt aangegeven dat misbruik en/of oneigenlijk gebruik gevolgen zullen hebben, dan wel worden bestraft. Voorlichting over het controle- en sanctiebeleid kan een afschrikkend effect hebben. Naarmate het plegen van misbruik minder lonend is wordt ook de prikkel om misbruik te plegen zwakker. De invulling van de voorlichting hangt samen met de doelgroep van de regeling. Er kan onderscheid gemaakt worden in de doelgroepen: inwoners, bedrijven en non-profit organisaties.

3.1.3 Controle vooraf

Controle in de uitvoering is een middel om (de kans op) misbruik of oneigenlijk gebruik te signaleren. Mogelijke M&O gevallen kunnen al in een vroegtijdig stadium worden waargenomen. Controle vooraf van gegevens wordt uitgevoerd tot aan het moment van betaling of beschikkingsverlening en geldt daarmee als preventieve maatregel.

Controle vooraf richt zich op de toetsing van de juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt. De ambtenaar gaat na of door de inwoners, bedrijven of instellingen aan de voorwaarden van bijvoorbeeld een uitkering, subsidie of vergunning wordt voldaan. Door betrokkene(n) aangeleverde gegevens worden indien mogelijk geverifieerd. Uitgangspunt is dat voordat wordt uitbetaald, een andere medewerker controleert of deze werkzaamheden zichtbaar, volledig en juist zijn uitgevoerd (vier-ogen principe).

In beleid wordt bepaald welke controlemethoden worden gebruikt ten aanzien van regelingen. Controles kunnen variëren van integraal (totale controle), steekproefsgewijs tot incidenteel. Hierbij is van belang de aard en omvang van de doelgroep en hoe misbruikgevoelig een regeling is. Processen waarbij gevoeligheden spelen moeten voldoende maatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid, volledigheid en prestatielevering te toetsen van door belanghebbende(n) verstrekte gegevens.

Door middel van controle kan gesignaleerd worden of sprake is van misbruik en/ of oneigenlijk gebruik. Onder controlebeleid wordt verstaan het beleid dat zich richt op het toetsen van de door de belanghebbende verstrekte gegevens. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen controle vooraf en controle achteraf. Onder controle vooraf wordt verstaan de controle tot aan het moment van betaling of beschikkingsverlening. Controle vooraf heeft een belangrijke «poortwachtersfunctie». Mogelijke M&O-gevallen kunnen bij controle vooraf worden gedetecteerd voordat tot betaling wordt overgegaan. Dit voorkomt het risico dat ten onrechte bedragen worden uitgekeerd.

3.2.1 Controle achteraf

Controle van gegevens achteraf wordt uitgevoerd na het uitkeren/innen van bedragen, dan wel nadat de beschikking is verleend. Daarmee is het een repressieve maatregel. Controles achteraf kunnen (evenals bij controles vooraf) integraal, steekproefsgewijs of incidenteel worden uitgevoerd. Manieren om te controleren kunnen zijn: verzoeken om inlichtingen, inspecties, waarneming, bevestigingen, herberekeningen, cijferanalyses en het opnieuw uitvoeren van controles. Interne controles worden periodiek uitgevoerd om te beoordelen of volgens, in overeenstemming met de interne procedures is gewerkt en of transacties getrouw en rechtmatig tot stand zijn gekomen. In de uitvoering van de Verbijzonderde Interne Controles (VIC) is expliciet aandacht voor M&O.

Vastlegging van de controleresultaten is verplicht. De resultaten van de controle kunnen bijvoorbeeld leiden tot aanpassing van het controlebeleid en/of de regelgeving.

3.2.2 Sanctiebeleid

Sancties worden opgelegd als reactie op een vaststelling van misbruik, alleen misbruik is immers onrechtmatig en moet worden hersteld en/of beboet.

Maatregelenbeleid is vereist om adequaat te reageren op geconstateerd misbruik en/of oneigenlijk gebruik. Maatregelenbeleid moet voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit houdt onder andere in dat maatregelen en sancties proportioneel moeten zijn in relatie tot het vergrijp. Uitgangspunt is dat het behaalde voordeel wordt teruggevorderd en er indien nodig een boete wordt opgelegd. Concreet leidt het tot terugvordering van teveel betaalde bedragen, naheffing van ten onrechte gederfde ontvangsten en intrekking van een ten onrechte verstrekte vergunning. In bepaalde gevallen kan ook de ontbinding van een overeenkomst of de intrekking van een erkenning als niet-financiële sancties worden opgelegd. Ingeval van een misdrijf (fraude of diefstal) wordt aangifte gedaan bij de politie.

Van sanctionering gaat een afschrikeffect uit en draagt om die reden eveneens bij aan het voorkomen en beperken van misbruik van gemeentelijke regelingen.

3.2.3 Evaluatie

Regelgeving wordt gebruikelijk periodiek geëvalueerd. In een evaluatie dient ook plaats te zijn voor de effectiviteit van genomen maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik en de toereikendheid van controlewerkzaamheden. Het M&O beleid kan hierop worden aangepast.

4.1.1 Streng M&O-beleid

Streng M&O-beleid omvat beheersmaatregelen die verder gaan dan de reguliere maatregelen op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC). Specifieke en aanvullende (controle)maatregelen zijn noodzakelijk, zowel in voorwaardenscheppende sfeer als voor wat betreft het houden van een actief toezicht daarop.

4.1.2 Gematigd M&O-beleid

Gematigd M&O-beleid houdt in dat waakzaamheid is geboden. Enkele aanvullende maatregelen worden getroffen, zoals een actieve voorlichting en een kritische beoordeling van de onderbouwing en herkomst van door derden aangeleverde gegevens (b.v. verscherpte controles, antecedentenonderzoek).

4.1.3 Licht M&O-beleid

Als de regulier AO/IC toereikend is, zijn geen aanvullende maatregelen noodzakelijk en kan incidentele controle op misbruik en oneigenlijk gebruik plaatsvinden.

4.2.1 Verstrekken uitkeringen (streng M&O beleid)

Inkomensoverdrachten vinden plaats in het kader van werk en inkomen (Participatiewet, Besluit bijstandverlening zelfstandigen, minima-regelingen en schulddienstverlening). Het betreft open einde regelingen waarbij een cliënt die aan de voorwaarden voldoet de gevraagde uitkering of dienstverlening verkrijgt. Het risico van een onbetrouwbare gegevensverstrekking is groot vanwege de sterke persoonlijke belangen van iemand bij de uitkering of de dienstverlening. Dit, terwijl de gegevensverstrekking bepalend is voor het vaststellen van het recht op en de hoogte en duur van de inkomenscompensatie.

Gezien het aanmerkelijke financiële belang, het persoonlijke belang en de afhankelijkheid van gegevens van derden geldt ten aanzien van inkomensoverdrachten een streng M&O-beleid.

In de DVO met KempenPlus (in deze het uitvoeringsorgaan voor de gemeente Oirschot) is geregeld dat KempenPlus onder meer belast is met het verlenen van uitkeringen. Om te voldoen aan de, in de verordening opgestelde regels over het voorkomen dan wel bestrijden van misbruik en/of oneigenlijk gebruik, heeft het bestuur van KempenPlus een eigen M&O beleid vastgesteld. Dit M&O beleid is integraal opgenomen in bijlage 1. van deze notitie.

4.2.2 Verstrekken voorzieningen Wmo en Jeugdwet (streng M&O beleid)

Individuele voorzieningen worden verstrekt in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdwet. Ook hier geldt dat sprake is van open einde regelingen, het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking en het feit dat de gegevens bepalend zijn voor het toekennen van de gevraagde voorziening. Dit zijn redenen om een streng M&O-beleid te voeren. Dit laat onverlet dat er vanuit de gemeente wordt gewerkt vanuit de gedachte dat de cliënt centraal staat en dat in dat verband ook steeds het gesprek en het overleg met mensen worden gevoerd. Dit overleg komt een adequate dienstverlening ten goede en is een aanvullende waarborg dat de juiste gegevens op tafel komen.

De Jeugdwet wordt uitgevoerd door LEV in combinatie met GRSK-MD. Met beiden is een DVO afgesloten. Zowel het bestuur van LEV als het bestuur van de GRSK hebben een eigen M&O-beleid vastgesteld. Deze zijn integraal opgenomen in bijlage 2 c.q. bijlage 3 van deze notitie.

De Wmo wordt uitgevoerd door GRSK-MD. In dit geval is gemeente Oirschot deelnemer in de Gemeenschappelijke Regeling. Het door het bestuur van de GRSK-MD vastgestelde M&O beleid is opgenomen in bijlage 3 van deze notitie.

4.2.3 Vergunningverlening en handhaving (streng M&O beleid)

Vergunningverlening en handhaving hebben betrekking op wezenlijke overheidstaken en er spelen vaak grote publieke belangen (denk aan “Enschede” en “ Volendam”) met mogelijke (financiële en politiek-bestuurlijke) gevolgen. De aanvrager van een vergunning kan gelet op de grote afhankelijkheid van de gemeente bij het al dan niet verkrijgen van een vergunning baat hebben bij het verstrekken van onjuiste informatie. In de praktijk vindt (ambtelijk) overleg met aanvragers en overtreders plaats. Dat is niet alleen een waardevol communicatiemoment met inwoners en bedrijven/instellingen, maar ook een belangrijk middel om te waarborgen dat de juiste informatie op tafel komt en onnodige controles en sancties worden voorkomen. Niettemin zijn vergunningverlening en handhaving - op grond van ervaring – M&O gevoelig en is een streng beleid geboden.

Daaraan kan worden toegevoegd dat de belangen van de vergunningaanvrager in combinatie met de relatief sterke afhankelijkheid van gemeenten en provincies ván die aanvrager v.w.b. de informatievoorziening, en ook de mogelijke invloeden die de vergunningbeoordelaar kan ondergaan, grote risico’s vormen op het gebied van M&O.

Vergunningverlening toezicht en handhaving is (deels) belegd bij de GR Kempengemeenten. De GR Kem-pengemeenten hebben een eigen M&O beleid. Dit M&O beleid is integraal opgenomen in bijlage 3.

4.2.4 Identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen (streng M&O beleid)

Bij de verstrekking van identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen maakt de gemeente gebruik van de gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP). Deze gegevens in het BRP moeten juist zijn, mede om misbruik en oneigenlijk gebruik van genoemde documenten te voorkomen. Een streng M&O beleid is noodzakelijk.

4.2.5 Verstrekken van subsidies (gematigd tot streng M&O beleid)

Met subsidieverstrekking is een aanmerkelijk financieel belang gemoeid. Ook hier is de gemeente afhankelijk van de betrouwbaarheid van gegevens die door instellingen worden verstrekt. Bij de grote instellingen (dat zijn instellingen die jaarlijks € 50.000 of meer subsidie ontvangen) is er regelmatig overleg (ambtelijk en bestuurlijk) waarin belangrijke onderwerpen ter sprake komen. Ook voor de overige gesubsidieerde instellingen kan het noodzakelijk zijn specifieke maatregelen te treffen, variërend van gematigd tot streng.

Subsidieverlening is een kritisch proces. Wettelijk gezien kunnen subsidies in beginsel alleen worden versterkt op basis van een daarvoor geldende verordening, tenzij de subsidies met naam en toenaam in de begroting zijn vermeld. Maar een beroep van instellingen op een subsidieverordening, mits passend binnen de gestelde kaders, kan niet zomaar worden geweigerd. Bovendien is men daarbij afhankelijk van de betrouwbaarheid van de door instellingen verstrekte gegevens.

4.2.6 Inkopen en aanbestedingen (gematigd tot streng M&O beleid)

Met inkoop en aanbesteding kan een aanmerkelijk financieel belang gemoeid zijn. Wet- en regelgeving, en ook gemeentelijke inkoopbeleid bevatten echter al de nodige waarborgen op het gebied van M&O. De interne controle op de uitvoering van de transactie en de (financiële) afwikkeling daarvan kan in het algemeen via budgetten en functiescheiding echter wel zodanig vorm worden gegeven dat de juistheid en volledigheid daarvan voldoende is gewaarborgd. Aanvullende M&O-maatregelen kunnen zich beperken tot enkele extra controles van aangeleverde gegevens. Om die reden vragen inkoop en aanbesteding om een gematigd beleid. Voor aanvullende opdrachten (meerwerk) en opdrachten die één-op-één gegund worden is een streng beleid noodzakelijk, omdat hierop mogelijk niet alle voorstaande beheersmaatregelen worden toegepast.

Kritische punten blijven echter wel de totstandkoming van de transactie en de objectieve controle op de aanvaardbaarheid (vooral kwaliteit) van de geleverde prestatie. Het sluiten van de transactie (overeenkomst) is uiteindelijk vaak terug te voeren tot een “persoonlijke” afspraak tussen twee mensen, die elk grote belangen vertegenwoordigen. Subjectieve overwegingen en invloeden zijn hier bijna per definitie aan de orde. Dit geldt, zij het in mindere mate, ook voor de beoordeling van de verrichte prestaties. Maar dit aspect raakt meer het integriteitbeleid binnen de organisatie, met name voor wat betreft het omgaan met relaties (geschenken, “samenwerking”, e.d.).

4.2.7 Integriteit van relaties (gematigd M&O beleid)

Integriteit van medewerkers en bestuurders in de omgang met externe relaties vormt een M&O-risico. Preventieve maatregelen in de zin van integriteitbeleid en gedragscodes zijn al van kracht. Deze zijn opgenomen in het Personeelshandboek (RAP). M&O-beleid kan dan ook beperkt zijn tot het treffen van enkele aanvullende maatregelen, waardoor een gematigd beleid volstaat.

4.2.8 Belastinginkomsten (gematigd M&O beleid)

Heffing en invordering van Onroerende Zaakbelasting vindt plaats op basis van objectieve gegevens die bijvoorbeeld worden verkregen via het bevolkingsregister, het kadaster en taxateurs. Functiescheiding als interne maatregel vormt een waarborg voor M&O.

Bepaalde andere belastingen zijn wel afhankelijk van gegevensverstrekking door belanghebbenden (toeristenbelasting). Ook de procedure van kwijtschelding is risicogevoelig, omdat deze bij automatische verlening sterk afhankelijk is van de juistheid van inkomensregelingen. Hier zijn aanvullende M&O maatregelen nodig en daarmee een gematigd M&O-beleid.

De heffing van rioolbelasting en afvalstoffenheffing in Oirschot is voor het grootste gedeelte uitbesteed aan Brabant Water. Brabant Water is daarom de aangewezen instantie om een M&O-beleid vast te leggen en tot uitvoering te brengen. Het M&O beleid van Brabant Water is opgenomen in bijlage 4.

4.2.9 Personeelslasten (licht M&O beleid)

De interne controle op personeelslasten is in het algemeen behoorlijk goed te organiseren. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn: kopie ID-bewijs, formele aanstelling door de leiding, relatie met prestaties/ activiteiten, controle buiten de personeelsadministratie. Als de organisatie hieromtrent goed is geregeld, zijn geen bijzondere risico’s aan de orde. Een nuance geldt wellicht voor kostenvergoedingen. Het financiële belang hiervan is in het algemeen echter beperkt.

4.3.1 Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)

Om persoonsgegevens van de inwoners binnen Europa beter te beschermen, is vanaf 25 mei 2018 een nieuwe Europese privacywet van kracht, namelijk de Algemene Verordening Gegevens-bescherming (AVG). Voorbeelden van persoonsgegevens zijn: naam, adres, geboortedatum, BSN, medische informatie en geloofsovertuiging. De AVG legt vast dat persoonsgegevens alleen verzameld en bewaard mogen worden als daar een wettelijke grondslag voor is en zo lang dat strikt noodzakelijk is. De gemeente houdt een register bij met een beschrijving van alle processen en de persoonsgegevens die daarin verwerkt worden. Als andere organisaties persoonsgegevens verwerken in opdracht van de gemeente worden hierover afspraken gemaakt en vastgelegd in een verwerkersovereenkomst.

Om dit nog meer te borgen in de organisatie is een privacy-team actief bestaande uit de functionaris gegevensbescherming (FG), de privacy officer, de informatiemanager en de CISO.

4.3.2 Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO)

Informatiebeveiliging is de verzamelnaam voor de processen die ingericht worden om de betrouwbaarheid van gemeentelijke processen, de gebruikte informatiesystemen en de daarin opgeslagen gegevens te beschermen tegen misbruik en oneigenlijk gebruik. De juiste levels van beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid van alle informatie dient gewaarborgd te zijn. Hierbij is de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) het belangrijkste kader Het normenkader voor informatiebeveiliging binnen de gehele overheid, gebaseerd op de internationaal erkende en actuele ISO-normatiek.. De uitwerking van dit kader is vastgelegd in het gemeentelijk Informatiebeveiligingsbeleid.