Uitvoerings- en handhavingsstrategie vergunningen, toezicht en handhaving gemeente Oegstgeest 2024-2027

5.2.1 Algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s)

Hieronder staan de belangrijkste beoordelingskaders van de Omgevingswet voor het verlenen van vergunningen benoemd. Het betreft de volgende Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s):

•Omgevingsbesluit;

•Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl);

•Besluit activiteiten leefomgeving (Bal);

•Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

Het Omgevingsbesluit bevat regels voor alle partijen die actief zijn in de fysieke leefomgeving. Dus burgers, bedrijven en overheid. Het gaat om regels over het bevoegd gezag voor vergunningen, over procedures, handhaving en uitvoering. Het Omgevingsbesluit bevat dus geen beoordelingscriteria voor vergunningverlening.

Besluit bouwwerken leefomgeving

De technische bouwvoorschriften zijn opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving, kortweg het Bbl. Het Bbl bevat regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid bij het (ver)bouwen van een bouwwerk, de staat van het bouwwerk, het gebruik van het bouwwerk en het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden.

In het Bbl staat aangegeven of voor de bouwactiviteit een vergunningplicht of meldingsplicht noodzakelijk is of dat deze vergunningvrij is. De regels in het Bbl zijn in hoofdstukken geclusterd rondom een bepaalde activiteit die te maken heeft met het bouwwerk. Binnen deze hoofdstukken zijn de onderwerpen veiligheid, gezondheid, duurzaamheid, bruikbaarheid, toegankelijkheid en bouwwerkinstallaties, voor zover van toepassing, als afdelingen terug te vinden.

Bij het beoordelen van vergunningaanvragen wordt altijd getoetst of de bouwactiviteiten voldoen aan de regels van het Bbl. De toetsintensiteit is wel afhankelijk van de risicoanalyse uit hoofdstuk 3 van deze U&H-strategie. Indien het gaat om het beoordelen van de (constructieve) veiligheid wordt, indien noodzakelijk, de hulp ingeschakeld van de constructeur van de gemeente Leiden.

Besluit activiteiten leefomgeving

Met de invoering van de Omgevingswet zijn de milieu voorschriften opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving, kortweg het Bal. Deze AMvB bevat algemene rijksregels voor (milieubelastende) activiteiten in de leefomgeving. Zowel de vergunningverlening als het toezicht op deze activiteiten wordt voor de gemeente Oegstgeest uitgevoerd door de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH).

Naast de inhoudelijke algemene regels voor milieubelastende activiteiten zijn ook de beoordelingsregels met betrekking tot activiteiten die cultureel erfgoed betreffen hierin opgenomen.

Besluit kwaliteit leefomgeving

In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan regels voor het Rijk en voor decentrale overheden. De regels gaan over omgevingswaarden, instructieregels, beoordelingsregels en monitoring.

In het Bkl zit ook een hoofdstuk met beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. Het gaat om activiteiten waarvoor het Rijk een vergunningplicht heeft geregeld, zoals voor omgevingsplanactiviteiten, bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten en rijksmonumenten activiteiten. De beoordelingsregels geven aan wanneer het bevoegd gezag de vergunning kan verlenen of weigeren. Bij het beoordelen van een aanvraag moet het bevoegd gezag deze beoordelingsregels dan ook volgen. De beoordelingsregels staan geordend per activiteit.

5.2.2 Invoeringsbesluit/Bruidsschat

Het Invoeringsbesluit zorgt voor het overgangsrecht en voor het intrekken of wijzigen van andere be- sluiten. Een bijzonder onderdeel van het overgangsrecht is de bruidsschat. Dit is een set regels die het Rijk over heeft gedragen naar decentrale overheden bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze regels zijn onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan (omgevingsplan van rechtswege). De gemeente kan deze regels op elk moment aanpassen of schrappen. Wanneer de gemeente het omgevingsplan (nieuwe stijl) formeel vaststelt, komt de bruidsschat te vervallen. De gemeente heeft in principe 8 jaar de tijd (tot 1 januari 2032) na inwerkingtreding van de Omgevingswet om alle keuzes met betrekking tot de bruidsschat te maken.

5.2.3 Omgevingsregeling

Onder de AMvB’s hangt nog een Omgevingsregeling. In de Omgevingsregeling is opgenomen dat participatie een motiveringsverplichting is bij een aanvraag omgevingsvergunning. Dit nieuwe vereiste stimuleert initiatiefnemers om informatie te verschaffen over de wijze waarop de belangen van belanghebbenden zijn gehoord en hoe het resultaat daarvan is verwerkt in het plan. Een initiatiefnemer is niet (altijd) verplicht om daadwerkelijk aan participatie te doen. Het niet betrekken van de omgeving en/of daarover geen gegevens overleggen, is geen grond voor het buiten behandeling laten of het weigeren van een vergunningsaanvraag.

Voor de beoordeling van de aangeleverde participatiegegevens worden de gegevens op uitgangspunten getoetst. Hierbij wordt beoordeeld of de overlegde gegevens een voldoende beeld van de meningen van de omgeving geven. Op basis van de overlegde gegevens kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om nader onderzoek te doen. Indien de gegevens niet aanwezig of onvolledig zijn, is het echter niet mogelijk om de aanvraag buiten behandeling te laten.

Vrijblijvendheid bij participatie werd bezwaarlijk gevonden in de gevallen waarin wordt afgeweken van het omgevingsplan, een zogeheten ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. Dit heeft geresulteerd in een bepaling waarbij aan de gemeenteraad de bevoegdheid is gegeven om gevallen van buitenplanse activiteiten aan te wijzen, waarbij het wel verplicht is te participeren met de omgeving vóórdat een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden ingediend. De gemeenteraad heeft in het besluit van 27 januari 2022 aangewezen voor welke gevallen dit precies is.

3https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2023-22415.html.

Ongeacht of participatie verplicht is, dient participatie volgens de Omgevingsvisie van Oegstgeest transparant, toegankelijk en verifieerbaar te zijn. Bij het toetsen van de participatie moet rekening worden gehouden met de volgende randvoorwaarden:

•De participatie geeft inzicht in het doel en op welk niveau is geparticipeerd (informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren of (mee)beslissen);

•De participatie geeft inzicht in welke betrokkenen zijn benaderd en op welke wijze het initiatief is besproken;

•De participatie geeft een overzicht van de eventuele aanpassingen in het plan naar aanleiding van de participatie en zorg voor een terugkoppeling aan de participanten;

•De participatie is aangekondigd middels een publicatie (uitnodiging, verslaglegging) of in openbaar toegankelijke media (brieven aan huis, Oegstgeester Courant e.a) en gedurende het traject is duidelijke gecommuniceerd;

•De participatie is vastgelegd in een schriftelijk verslag waarin de bovenstaande punten worden behandeld.

Het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest heeft daarnaast de participatiehandreiking ‘In gesprek met de omgeving’ vastgesteld. Deze handreiking geeft initiatiefnemers handvatten voor het inrichten van participatie.

5.2.4 Omgevingsplan

Op grond van artikel 5.1 van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit uit te voeren. Een omgevingsplanactiviteit is te onderscheiden in twee soorten activiteiten, te weten de binnenplanse omgevingsplanactiviteit en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (OPA) is een activiteit waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat daarvoor een vergunning nodig is. Er zijn ook buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). Dat is het geval als een activiteit in strijd is met het omgevingsplan.

Een binnenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die voldoet aan de regels van het omgevingsplan en waar een vergunning voor nodig is. De gemeente bepaalt welke activiteiten een vergunningplicht op grond van het omgevingsplan hebben. De aanvraag wordt dan ook beoordeeld aan de hand van de beoordelingsregels die in het omgevingsplan zijn opgenomen.

Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) gelden de beoordelingsregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het bevoegd gezag mag een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan sprake zijn als de aangevraagde activiteit bijvoorbeeld voldoet aan de omgevingsvisie, programma’s en/of ander relevant gemeentelijk beleid.

5.2.5 Lokaal beleid en verordeningen

Naast de beoordelingscriteria vanuit de Omgevingswet zijn er ook lokale verordeningen en beleidsregels, waarin beoordelingscriteria staan voor de aanvraag omgevingsvergunning. De belangrijke beleidsstukken en verordeningen zijn:

•Verordening fysieke leefomgeving gemeente Oegstgeest;

•Welstandsnota gemeente Oegstgeest;

•Verordening afvoer hemelwater en grondwater gemeente Oegstgeest 2022;

•Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Oegstgeest houdende regels omtrent leidingen Leidingverordening gemeente Oegstgeest 2017;

•Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oegstgeest houdende regels omtrent afwijkingsbevoegdheid kruimelgevallen Afwijkingsbevoegdheid kruimelgevallen Endegeest en Overgeest.

De gemeente heeft tot 1 januari 2032 de tijd om deze regels onderdeel te laten uitmaken van het (definitieve) omgevingsplan.

5.3.1 Melding milieu

In hoofdstuk 4 van het Bal staat per milieubelastende activiteit of een meldingsplicht geldt. Iedere melding bestaat in ieder geval uit een aantal algemene gegevens. Dat regelt artikel 2.17 van het Bal. Gegevens die de melder altijd moet aanleveren zijn:

•de aanduiding van de activiteit, bedoeld in hoofdstuk 4;

•de naam en het adres van degene die de activiteit, bedoeld in hoofdstuk 3, verricht;

•het adres waarop de activiteit, bedoeld in hoofdstuk 3, wordt verricht; en

•de dagtekening.

De meldingen van milieubelastende activiteiten heeft de gemeente Oegstgeest volledig uitbesteed aan de ODWH. Dit betekent dat zowel de binnenkomst als de inhoudelijke behandeling bij de omgevingsdienst is belegd.

5.3.2 Melding sloop

Met betrekking tot meldingsplichtige sloopwerkzaamheden uit het Bbl is het verplicht om minimaal 4 weken voor het begin van de sloopwerkzaamheden de sloopactiviteit te melden bij het bevoegd gezag. Vervolgens moet uiterlijk 2 werkdagen voor aanvang en 1 dag na afronding van de feitelijke sloopwerkzaamheden het bevoegd gezag daarover geïnformeerd worden. De ODWH behandelt in opdracht van de gemeente alle sloopmeldingen.

5.3.3 Melding brandveilig gebruik

Met inwerkingtreding van de Omgevingswet komt de gebruiksvergunning voor brandveilig gebruik te vervallen. Er geldt voor bepaalde gebouwen slechts nog een meldingsplicht. In artikel 6.6 Bbl is een tabel opgenomen waarin per gebruiksfunctie is aangegeven vanaf welk aantal mogelijk aanwezige personen sprake is van een meldingsplicht voor brandveilig gebruik van het bouwwerk.

Op grond van artikel 6.7 Bbl moet de gebruiksmelding 4 weken voor het begin van het gebruik worden gedaan. In artikel 6.8 staan de gegevens en bescheiden die moeten worden ingediend. De melding brandveilig gebruik worden door de gemeente zelf afgehandeld, maar wij vragen wel inhoudelijk advies aan de Veiligheidsregio Hollands-Midden.

5.3.4 Melding bouwactiviteit in het kader van de Wkb

Gelijktijdig met de Omgevingswet treedt ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. Met de komst van de Wkb verandert de rol van de gemeente tijdens het bouwproces. Inwerkingtreding van de Wkb heeft aan de voorkant tot gevolg dat in het kader van vergunningverlening geen bouwtechnische toets (aan de voorschriften van het Bbl) meer plaatsvindt voor bepaalde bouwwerken met een laag risico. Deze preventieve toets wordt vervangen door een toets door private kwaliteitsborgers.

Bij het vervullen van onze nieuwe rol, biedt de Wkb ruimte aan gemeenten om in beleid specifieke keuzes te maken. Bij het bepalen van deze keuzes gaan wij ervan uit dat het Wkb-stelsel zijn werk gaat doen. Dit betekent dat wij de verantwoordelijkheid zo veel mogelijk bij de kwaliteitsborger zullen leggen. Wij zullen ons daarnaast zo veel mogelijk aanpassen aan de vraag/aanvraag van de initiatiefnemer en de kwaliteitsborger.

De vergunningplicht voor de activiteit bouwen wordt voor veel bouwwerken met de komst van de Wkb vervangen door een meldingsplicht. De initiatiefnemer moet 4 weken voor de start van de bouwactiviteit en 2 weken vóór ingebruikname van het bouwwerk een melding doen bij de gemeente. Wij toetsten de meldingen slechts op uitgangspunten (administratief) en laat een inhoudelijke beoordeling van de strijdigheid en het dossier in beginsel achterwege. Als er iets ontbreekt aan de melding, sturen wij een (standaard) informatieve brief, waarin staat dat niet aangevangen mag worden met de bouwwerkzaamheden of het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen totdat wij informatie krijgen waaruit blijkt dat het probleem is opgelost. Wij gaan ervan uit dat de private partijen het probleem zelf oplossen.

Slechts als de kwaliteitsborger er niet uitkomt met de initiatiefnemer of de gemeente gerede reden heeft om te twijfelen aan de juistheid of kundigheid van het dossier, wordt over gegaan tot een (algehele) check waarbij handhaving wordt ingezet indien noodzakelijk. Om de algehele kwaliteit van de verstrekte gegevens/dossiers te bepalen (controleren) wordt ieder jaar steekproefsgewijs een tiental dossiers beoordeeld.

6.2.1 Risico-gestuurd toezicht

Voor het bouwtoezicht en de handhaving geldt dat er risico-gestuurd wordt gewerkt. Onze capaciteit wordt ingezet op die aspecten die wij het meest risicovol achten en dus prioriteit willen geven. Belangrijke zaken, zoals constructie, brand- en (omgevings)veiligheid krijgen veel (en sneller) aandacht en minder belangrijke krijgen minder (snel) aandacht. De risicoanalyse en de gevolgen hiervan zijn te vinden in hoofdstuk 4 van deze uitvoerings- en handhavingsstrategie.

Risico-gestuurd toezicht ziet op de manier waarop Oegstgeest de beschikbare capaciteit inzet voor wat zij noemt het ‘Reguliere toezicht’. Het betreft toezicht op omgevingsvergunningen (vergunningen voor omgevingsplanactiviteit, bouwactiviteit, monumentenactiviteit etc.) en controles van de bestaande bouwvoorraad. De mate van toezicht hierbij is afhankelijk van de complexiteit en risico’s van het betreffende bouwwerk. Op activiteiten met een hoger risico wordt intensiever toezicht gehouden dan op activiteiten waarbij het risico laag c.q. acceptabel wordt geacht. Ook voor het toezicht geldt dat er te allen tijde ruimte is om op basis van kennis en kunde een inschatting te maken of in een specifiek geval het vastgelegde diepteniveau adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden.

6.2.2 Rol toezicht bij Wkb

In gevallen waar een initiatiefnemer een kwaliteitsborger moet inschakelen vertrouwd de gemeente Oegstgeest op de deskundigheid van deze kwaliteitsborger en laat de verantwoordelijkheid voor het voldoen van het bouwwerk aan wet- en regelgeving bij de kwaliteitsborger. Er vindt daarom bij deze bouwwerken in principe geen controle op locatie meer plaats. Dit betekent echter niet dat geen locatiebezoeken meer plaats vinden door de toezichthouders. Deze bezoeken zullen nog steeds worden uitgevoerd, maar deze zullen voornamelijk gericht zijn op afstemming met de aannemer en (eventueel) kwaliteitsborger.

Onverhoopt kunnen zich omstandigheden voordoen waardoor de kwaliteitsborger geen verklaring bij de gereedmelding van de werkzaamheden kan afgeven. Indien er sprake is van een strijdigheid met de bouwregelgeving moet de kwaliteitsborger de gemeente hierover informeren. Een gemeente kan zelf bepalen hoe zij vanuit haar handhavende rol met de verstrekte informatie omgaat. Dat kan bijvoorbeeld door middel van het aanschrijven van de indiener waarin een verbod op gebruik wordt opgelegd totdat er informatie wordt overlegd waaruit blijkt dat het probleem is opgelost of inhoudelijk door middel van een fysieke controle door de toezichthouder.

De gemeente zal in dergelijke situaties eerst op een informele wijze het signaal terugleggen bij de initiatiefnemer, zodat deze zelf in de gelegenheid is om de fout te herstellen. Een dergelijke informele aanpak past tevens in de geest van de Omgevingswet. Indien dit niet leidt tot een oplossing, wordt een formele handhavingsprocedure opgestart.

6.2.3 Handhaving

De bouwtoezichthouders hebben naast het controleren van verleende vergunningen ook een belangrijke taak bij het opsporen van illegale bouwwerken en activiteiten. Vaak wordt daarbij geacteerd naar aanleiding van klachten, meldingen of een formeel verzoek om handhaving. Daarnaast worden ook constateringen gedaan door de toezichthouder zelf. Dit kan bijvoorbeeld illegaal gebruik of strijdigheid met de regels voor bestaande bouw of vergunningsvrij bouwen betreffen. Bij geconstateerde overtredingen heeft de gemeente een beginselplicht tot handhaven.

De beginselplicht tot handhaving is een centraal element in het handhavingsrecht. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van een overtreding gehandhaafd moeten worden. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat of indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Als sprake is van een overtreding zijn wij dus verplicht te onderzoeken of de overtreding kan worden gelegaliseerd, bijvoorbeeld met een (omgevings)vergunning. Na constatering van een overtreding wordt ingeschat of legalisatie mogelijk is. De uitkomst van het legalisatieonderzoek bepaalt niet zozeer of gehandhaafd gaat worden, maar wel tot welk resultaat de handhavingsinzet moet leiden. Dit kan gericht zijn op het zorgen dat de situatie alsnog wordt vergund of wordt beëindigd. Indien legalisatie mogelijk is, krijgt de overtreder hiertoe de gelegenheid. Indien de overtreder hieraan geen gehoor geeft volgt pas handhaving.

6.2.4 Handhaving onder de Wkb

Artikel 3.86 van het Besluit kwaliteit leefomgeving schrijft voor dat de kwaliteitsborger zijn opdrachtgever en de andere bij de bouwwerkzaamheden betrokken partijen direct informeert over afwijkingen van voorschriften. De plicht uit de Wkb leidt ertoe dat gemeenten geïnformeerd worden over een strijdigheid met de voorschriften. Vanuit het principebeginsel tot handhaving zal een gemeente moeten onderzoeken in hoeverre er sprake is van een noodzaak tot handhavend optreden. Bij de beoordeling of sprake is van een noodzaak tot handhavend optreden heeft de gemeente enige (beperkte) vrijheid.

Door de gemeente Oegstgeest wordt per geval bekeken en beoordeeld of naar aanleiding van een melding van de kwaliteitsborger handhavend wordt opgetreden. Hierbij geldt het uitgangspunt dat de gemeente in ieder geval handhavend optreedt als de overtreding gevolgen heeft voor veiligheid of gezondheid. Bij de beoordeling van overige overtredingen kan worden afgezien van handhaving in geval:

•Van een kleine overtreding (strijdigheden die niet met blote oog waarneembaar zijn);

•belangen van derden (omwonenden, nieuwe bewoners etc.) niet worden geschaad;

•ongedaan maken van de overtreding disproportioneel is.