Beleidsregel van de burgemeester van de gemeente Nissewaard houdende gedragsaanwijzing ernstige woonoverlast Beleidsregels gedragsaanwijzing ernstige woonoverlast

1.1 Aanleiding

Woonoverlast heeft grote gevolgen voor het woongenot en het dagelijkse leven van burgers, maar ook voor de gevoelens van veiligheid van burgers. Sommige burgers ervaren zodanig woonoverlast dat ze er soms zelfs voor kiezen om te verhuizen.

Momenteel zijn er grofweg twee opties om op te treden tegen woonoverlast door de gemeente, het geven van een bestuurlijke waarschuwing of het nemen van een besluit tot uithuisplaatsing van de overlastgever. De eerste optie is vaak te licht en de tweede optie te zwaar, er is behoefte aan een tussenvorm. Deze tussenvorm is door een wetswijziging op 1 juli 2017 toegevoegd als artikel 151d aan de Gemeentewet. Deze bevoegdheid wordt de Wet aanpak woonoverlast genoemd of de Asowet.

1.2 Inleiding

Ook in de gemeente Nissewaard komt woonoverlast voor. Om hiertegen op te treden is de aanpak woonoverlast ontwikkeld en vastgesteld. De aanpak woonoverlast die in Nissewaard wordt gehanteerd is uitgewerkt in het actieplan aanpak woonoverlast gemeente Nissewaard, en in de gereedschapskist voor de aanpak woonoverlast. Er wordt gewerkt conform een de - escalatiemodel, dankzij deze aanpak worden veel zaken opgelost. Helaas zijn er zaken waar de aanpak woonoverlast niet het gewenste doel bereikt, namelijk het voorkomen dan wel beëindigen van de woonoverlast. Dit kan liggen aan het feit dat betrokkenen niet willen meewerken, door bijvoorbeeld te weigeren om deel te nemen aan het bemiddelingsgesprek of zich niet te houden aan gemaakte afspraken. Soms komt het voor dat het gehele traject van de aanpak woonoverlast wordt doorlopen, maar dat dit niet leidt tot het daadwerkelijk beëindigen van de woonoverlast. Dit kan verschillende oorzaken hebben. Dit vergroot de behoefte aan de mogelijkheid om een gedragsaanwijzing op te leggen, alvorens wordt gekeken naar een permanente uithuisplaatsing. Ondanks dat een gedragsaanwijzing een minder zwaar middel is dan een uithuisplaatsing, is het wel een ingrijpende maatregel en heeft het een ultimum remedium - karakter. Het is een laatste redmiddel voordat wordt overgegaan tot een uithuisplaatsing. De gedragsaanwijzing kan pas worden opgelegd als alle andere geschikte (minder zware) middelen zijn ingezet en niet hebben geleid tot een vermindering van de woonoverlast, of zoals artikel 151d van de Gemeentewet het stelt de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.

1.3 Wettelijke grondslag

In artikel 151d van de Gemeentewet is bepaald wanneer een gedragsaanwijzing opgelegd kan worden.

Allereerst dient de raad bij verordening mogelijk te maken dat de burgemeester een gedragsaanwijzing kan opleggen. In Nissewaard is dit vastgelegd in artikel 2:79 Algemene plaatselijke verordening Nissewaard (APV). Verder geldt dat het moet gaan om gedragingen in of vanuit de woning of het erf, er moet sprake zijn van ernstige en herhaaldelijke hinder, welke redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Een gedragsaanwijzing kan ook een tijdelijk huisverbod inhouden.

Bij het uitoefenen van deze bevoegdheid is van belang dat beleidsregels worden opgesteld. Hierdoor wordt zichtbaar op welke wijze deze bevoegdheid wordt uitgeoefend. Wanneer geen beleid is geformuleerd dan is het opleggen van een gedragsaanwijzing weliswaar mogelijk, maar de motivering en onderbouwing van het besluit dient uitgebreider te zijn. Ook is in de memorie van toelichting horende bij artikel 151d van de Gemeentewet benadrukt dat het raadzaam is om beleidsregels op te stellen. Het opleggen van een gedragsaanwijzing kan immers ertoe leiden dat inbreuk wordt gemaakt op grondrechten van burgers, het is dan cruciaal dat de burger weet waar hij of zij aan toe is.

1.4 Grondrechten

Het opleggen van een gedragsaanwijzing, waarvan de nakoming kan worden afgedwongen via bestuurlijke maatregelen, kan een inbreuk maken op het recht op privacy en het recht op ongestoord genot van het eigendom. De veroorzaker wordt immers gedwongen zijn gedrag en zijn levensstijl aan te passen en de mogelijkheid bestaat dat tijdelijk de toegang tot de woning wordt ontzegd. Welk grondrecht wordt aangetast hangt af van de inhoud van de gedragsaanwijzing. Beperking van grondrechten is mogelijk via een Wet in formele zin, met artikel 151d van de Gemeentewet wordt beoogd aan deze voorwaarde te voldoen. Voor wat betreft rechten die burgers ontlenen aan het Europees Verdrag van de rechten van de Mens (EVRM), dient een beperking te zijn gebaseerd op een voor burgers voldoende duidelijke en voorzienbare regeling. Oftewel dit dient te zijn uitgewerkt in gepubliceerde regelgeving, denk daarbij aan verordeningen en beleidsregels. Verder vereist de beperking van rechten die worden ontleend aan het EVRM een proportionaliteitseis, de beperking van een grondrecht moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Bij woonoverlast gaat het echter om bescherming van rechten van andere burgers en het voorkomen van wanordelijkheden. Voor het kunnen opleggen van een gedragsaanwijzing betekent dit dat de burgemeester het recht op privacy en eventueel het recht op ongestoord genot van het eigendom van de veroorzaker van de hinder met een geschikte en proportionele maatregel mag beperken, om zo de rechten van de omwonenden te beschermen. Om onder andere te voldoen aan het proportionaliteitsvereiste is een checklist ontwikkeld, conform welke gewerkt zal worden. De checklist is toegevoegd aan deze beleidsregels als bijlage.

1.5 Checklist

Bij woonoverlast gaat het om klachten, deze klachten zijn subjectief van aard. Van belang is dat deze klachten zoveel mogelijk worden geobjectiveerd, alvorens kan worden overgegaan tot het opleggen van een maatregel. Om dit te kunnen doen is een checklist ontwikkeld, welke is toegevoegd als bijlage I aan deze beleidsregels. Deze checklist maakt het mogelijk om de informatie te verwerken uit het dossier om vervolgens te beoordelen of een gedragsaanwijzing kan worden opgelegd, maar ook wat de inhoud van deze gedragsaanwijzing moet zijn. Er wordt met de checklist geprobeerd de subjectieve elementen van woonoverlast te objectiveren en te beoordelen wanneer de hinder ernstig en herhaaldelijk is. Er wordt ook gekeken naar welke stappen zijn gezet door de personen die woonoverlast ervaren. Verder verplicht de checklist alle feiten en omstandigheden mee te nemen en een belangenafweging te maken alvorens wordt overgegaan tot het opleggen van een gedragsaanwijzing. Omdat het gaat om een ingrijpend middel is ervoor gekozen om een advies op te nemen richting de overlastveroorzaker, op welke manier de overlastveroorzaker kan voldoen aan de inhoud van de gedragsaanwijzing. Omdat het soms gaat om overlastveroorzakers die bij het verminderen dan wel beëindigen van de woonoverlast behoefte hebben aan wat tools en aanwijzingen, zodat zij de last kunnen uitvoeren. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) eist immers dat iemand het in zijn macht moet hebben de last na te komen. Er zijn gevallen waar de overlastveroorzaker wellicht zelfstandig de last niet kan nakomen, maar met hulp door middel van een advies dit wel lukt.

Omdat de kans aanwezig is dat met het opleggen van een gedragsaanwijzing een inbreuk wordt gemaakt op grondrechten is het tevens van belang om met de checklist te werken. De checklist eist dat wordt gekeken naar welke andere, minder ingrijpende, stappen zijn gezet om de woonoverlast tegen te gaan. En daaruit moet blijken dat deze niet het gewenste doel hebben bereikt.

1.6 De - escalatiemodel

Het opleggen van een gedragsaanwijzing is niet altijd de meest aangewezen vorm om woonoverlast tegen te gaan. Het is daarom van belang om afhankelijk van de omstandigheden van het geval de juiste weg te kiezen. Uitgangspunten zijn als volgt:

1Betrokkenen proberen zelf tot een oplossing te komen. Dit kan door de klacht voor te leggen aan de woningcorporatie dan wel bij de regisseur woonoverlast van de gemeente. Er wordt dan in beginsel eerst conform de gereedschapskist en plan van aanpak woonoverlast gehandeld. Via het huurrecht is de woningcorporatie aan zet, als het om een koopwoning gaat dan kan de zaak ook aan de civiele rechter worden voorgelegd door de burgers die woonoverlast ervaren.

2De volgende stap kan zijn dat de burgemeester een bestuurlijke waarschuwing oplegt.

3Als blijkt dat de bestuurlijke waarschuwing geen effect heeft dan wordt getoetst of een gedragsaanwijzing opgelegd kan worden.

4In het uiterste geval kan een gedragsaanwijzing inhoudende een huisverbod worden opgelegd;

5Als het bovenstaande niet leidt tot een oplossing dan wordt gekeken naar de mogelijkheid om een uithuisplaatsingsprocedure te starten.

1.7 Handhavingsplicht

In beginsel geldt een plicht tot handhaving, hier kan onder omstandigheden van worden afgeweken. De beleidsvrijheid om af te wijken wordt wel beperkt op het moment dat er belangen van derden in het geding zijn. Bijvoorbeeld in gevallen waar handhaving onredelijk is. De omstandigheid dat een overtreder het niet (meer) in zijn macht heeft een last uit toe voeren, is in beginsel geen beletsel om hem aan te schrijven. Uiteraard kunnen zich omstandigheden voordoen wanneer dit wel een beletsel vormt. Dit is afhankelijk van de situatie en dient dan ook per geval te worden beoordeeld.

1.8 Doelstellingen

Dit beleid kent de volgende doelstellingen:

1inzichtelijk maken op welke manier en wanneer deze bevoegdheid wordt uitgeoefend;

2woonoverlast beëindigen die middels de reguliere aanpak woonoverlast niet is beëindigd;

3de verstoring van het woon - en leefklimaat herstellen;

4samenwerking en afstemming tussen partners, waar nodig, verbeteren.

2.1. Melding regisseur woonoverlast

De melding woonoverlast kan via verschillende ingangen bij de gemeente terechtkomen; via de burger die de woonoverlast ervaart, de woningcorporaties, de politie dan wel de zorgpartners. Dergelijke meldingen komen terecht bij de regisseur woonoverlast. Vanaf het moment van de melding wordt een dossier opgebouwd, dan wel aangevuld als het gaat om een bekend dossier. In de actieve aanpak van overlastsituaties wordt gewerkt conform het de- escalatiemodel, daarbij is sprake van informatie - uitwisseling en wordt gewerkt conform een integrale aanpak. Het doel is de woonoverlast zo snel mogelijk te beëindigen, door het inzetten van de instrumenten die zijn opgenomen in de gereedschapskist. De regisseur woonoverlast zorgt dat de partners binnen de keten zo goed mogelijk naast elkaar functioneren, en dat er bij complexe woonoverlastzaken over de grenzen van de keten heen wordt gekeken.

2.2. Gegevensuitwisseling

Voor het vormen van een volledig dossier is van belang dat relevante informatie door de ketenpartners met elkaar wordt gedeeld. In het kader van de aanpak woonoverlast hebben de ketenpartners het Convenant gegevensuitwisseling zittende bewoners ondertekend. De regisseur woonoverlast is bevoegd namens de burgemeester gegevens in ontvangst te nemen. Deze gegevens mogen uitsluitend worden gebruikt voor de aanpak van woonoverlast en ter ondersteuning van het eigen dossier bij eventuele bestuurlijke procedures. Mondelinge informatie-uitwisseling wordt schriftelijk vastgelegd en opgenomen in het dossier. Mondelinge informatiedeling staat immers gelijk aan schriftelijke informatiedeling en dient te voldoen aan dezelfde privacyrichtlijnen.

2.3. Gereedschapskist en plan van aanpak woonoverlast

Een melding wordt conform de gereedschapskist en het actieplan aanpak woonoverlast opgepakt. In dat traject wordt de casus besproken met zorgpartners, maar ook met de politie en eventueel met de woningcorporatie als het huurwoningen betreft.

De aanpak woonoverlast bestaat uit een preventieve en een actieve aanpak. De inzet is de woonoverlast zo snel mogelijk te beëindigen door het inzetten van de sociale, fysieke en juridische instrumenten zoals opgenomen in de gereedschapskist. In de meeste gevallen is het niet nodig om alle stappen van het overlastproces te doorlopen. Om dit te bepalen wordt een analyse van de overlastsituatie gemaakt en worden de instrumenten van de organisaties gecombineerd tot één samenhangende, op de situatie toegesneden, aanpak. De focus ligt op de gedragsverandering van de overlastgever in een zo vroeg mogelijk stadium. Als bemiddelen tussen klager en overlastgever, dan wel doorverwijzen naar de hulpverlening niet helpt, kan de regisseur woonoverlast met de betrokken partners een integraal plan van aanpak opstellen. De integrale aanpak, waarbij relevante partners gezamenlijk werken aan de oplossing van het probleem, leidt tot versterking van de doorzettingskracht in multi-probleem overlastsituaties. Daarbij wordt het de-escalatiemodel gevolgd. In het de-escalatiemodel is vervat dat de instrumenten die worden ingezet zwaarder worden naarmate de overlast ernstiger wordt dan wel langer duurt. Het beëindigen van de woonoverlast is het primaire doel.

3.1. Ernstige en herhaaldelijke hinder

Het ervaren van hinder is zowel zeer feitelijk als subjectief. Wat de één als hinder ervaart, ziet de ander als vanzelfsprekend. Denk daarbij aan het wonen in het centrum van een stad. Het geluid dat door uitgaanspubliek wordt veroorzaakt kan worden aangemerkt als hinder, maar dit hoort bij het wonen in een dergelijk gebied. Het komt dus voor dat er wel degelijk hinder is, maar dat deze hinder niet zodanig is dat dit gekwalificeerd wordt als ernstige hinder.

Van belang is echter om voor zover mogelijk te omschrijven wanneer een gedraging aangemerkt kan worden als ernstige en herhaaldelijke hinder, dit in het kader van de rechtszekerheid. De burger dient immers te weten waar hij aan toe is. Bij woonoverlast gaat het vaak om hinder tussen buren. De bepalingen omtrent burenrecht zijn opgenomen in Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek (BW). In artikel 37 van Boek 5 BW is een kernbepaling opgenomen over hinder. Dit artikel moet in samenhang gelezen worden met artikel 162 van Boek 6, de onrechtmatige daad bepaling. Om te voldoen aan de eisen die worden gesteld, dient er dus sprake te zijn van onrechtmatige hinder.

De Hoge Raad heeft in een aantal arresten wel een leidraad gegeven hoe hiermee om te gaan. Of er sprake is van onrechtmatige hinder is afhankelijk van de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor veroorzaakte schade in verband met de verdere omstandigheden van het geval. Onder de omstandigheden van het geval worden onder andere de plaatselijke omstandigheden geschaard. Zo zal bijvoorbeeld meer hinder moeten worden geduld door degene die in de stad woont, dan bij het wonen op het platteland. Verder kijkt de rechter naar het tijdstip waarop de klagende partij zich op de plaats waar de hinder zich voordoet, heeft gevestigd. Is de hinder na de vestiging ontstaan, dan is er meer reden om de gedragingen als onrechtmatig aan te merken. Verder speelt ook de noodzaak van de hinder toebrengende handeling een rol. Wanneer bepaalde activiteiten noodzakelijk zijn, zal de klagende persoon niet snel een vordering tot beëindiging van onrechtmatige hinder ontvangen. Er zijn veel vormen van overlast en hinder. Denk daarbij aan geur - en geluidsoverlast. Maar ook vernielingen van andermans eigendommen, pesten en discrimineren kunnen onder het begrip hinder worden geschaard. Zoals eerder aangegeven hebben we te maken met de belevingswereld van mensen, dit leidt ertoe dat ieder mens de aanwezigheid van dergelijke storende factoren anders ervaart. Of er wel of geen sprake is van hinder en of deze hinder onrechtmatig is, is dus subjectief. Dit maakt het ook lastig om te bewijzen dat de hinder onrechtmatig is.

Artikel 151d van de Gemeentewet stelt echter niet de eis dat de hinder onrechtmatig moet zijn, de hinder moet ernstig en herhaaldelijk zijn. Deze twee bepalingen zijn niet nader gedefinieerd in artikel 151d van de Gemeentewet. Om die reden is het van belang om deze bepalingen te vertalen van het subjectieve naar het objectieve. Voor wat betreft de bepaling herhaaldelijk kan aansluiting gezocht worden bij hetgeen in het burenrecht is bepaald over de duur van de gedraging. Dit kan gekoppeld worden aan de herhaaldelijkheid van de gedraging die als voorwaarde is opgenomen in artikel 151d van de Gemeentewet.

Naar aanleiding van het bovenstaande wordt geconcludeerd dat ondanks het ontbreken van een definitie van de hinderbepaling in artikel 151d van de Gemeentewet er andere wet - en regelgeving alsmede richtlijnen voorhanden zijn die gebruikt kunnen worden om het begrip hinder te objectiveren. Het burenrecht biedt hierbij uitkomst. Echter dient steeds per geval beoordeeld te worden of sprake is van ernstige en herhaaldelijke hinder. Verder helpt het dat in sommige gevallen een klacht wordt onderbouwd door een rapport. Denk daarbij aan klachten van geluidsoverlast, een rapport hierover van de woningbouwvereniging of bewonersvereniging draagt bij aan het objectiveerbaar maken van de klacht. De persoon die hinder ondervindt heeft zelf een verantwoordelijkheid om een dossier te vormen, denk daarbij aan het bijhouden van de momenten wanneer de overlast wordt ervaren. Wel dient rekening gehouden te worden met de privacy van de buren, het is niet de bedoeling dat daar een inbreuk op wordt gemaakt. Denk daarbij aan het ophangen van camera's gericht naar de woning van de buren. Het bovenstaande is vertaald in de checklist. De checklist biedt handvatten om vast te stellen of sprake is van ernstige en herhaaldelijke hinder.

3.2. Andere geschikte wijze

In artikel 151d van de Gemeentewet is bepaald dat een gedragsaanwijzing pas kan worden opgelegd als de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Dit is conform het subsidiariteitsbeginsel, waar allereerst een minder ingrijpend middel ingezet dient te worden om de ernstige en herhaaldelijke hinder te doen verminderen dan wel te beëindigen. Hieronder worden ook andere middelen verstaan dan het inzetten van bestuursrechtelijke bevoegdheden. Andere middelen zijn bijvoorbeeld:

•gesprek(ken) tussen de overlastgever(s) en degene die overlast ervaart (dan wel ervaren);

•afspraken die de overlastgever(s) en degene die overlast ervaart (dan wel ervaren) zelf onderling maken over de overlast;

•gesprek(ken) en afspraken die worden gemaakt met professionals en overlastgever(s) en degene(n) die de overlast ervaart (dan wel ervaren)die ertoe moeten leiden dat de overlast vermindert dan wel eindigt;

•buurtbemiddeling dan wel mediation;

•bestuurlijke waarschuwing;

•een privaatrechtelijke gedragsaanwijzing via het huurrecht;

•het zelf starten van een civielrechtelijke procedure;

•strafrechtelijk optreden.

Pas als blijkt dat er redelijkerwijs geen andere passende wijze is om de ernstige en herhaaldelijke hinder tegen te gaan, dan wel als de inzet van passende maatregelen niet doeltreffend is, zal beoordeeld moeten worden of een gedragsaanwijzing opgelegd kan worden.

3.3. Woning of een bij die woning behorend erf of in de onmiddellijke nabijheid

In deze beleidsregels wordt verstaan onder een woning, de ruimte die voor bewoning wordt gebruikt, zoals een eengezinswoning, appartement, een woonwagen, woonschip, woonkeet en andere voor bewoning te gebruiken ruimte. Het bijbehorende erf wordt geacht daarvan deel uit te maken. De gezamenlijke ruimte horende bij een wooneenheid valt hier ook onder, denk daarbij aan een trappenhal portiek dan wel gezamenlijke kelderruimte. Gedragingen die in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf plaatsvinden, vallen ook onder de reikwijdte. Denk daarbij aan gedragingen op het trottoir en of op straat ter hoogte van of vlakbij de woning. Dit betekent dus ook dat de hond die steeds blaft in de straat tot ernstige en herhaaldelijke hinder kan leiden.

3.4. Degene die de woning gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft

In beginsel gaat het om gebruikers, de personen die de woning feitelijk bewonen. Een gebruiker is ook degene die tegen betaling de woning in gebruik geeft aan iemand die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen staat ingeschreven. Denk daarbij aan het concept van AIR - BNB. Een huurrechtelijke of eigendomsrechtelijke relatie is dan ook geen vereiste om gezien te worden als gebruiker, dit maakt dat een kraker ook valt onder de noemer gebruiker.

3.5. Gedragingen

Het gaat hier om gedragingen die leiden tot ernstige en herhaaldelijke hinder. Deze gedragingen kunnen worden gepleegd door de gebruiker van de woning zelf, maar het kan ook gaan om bezoekers dan wel diens huisdieren. Er dient een verbinding te zijn tussen de gedraging en de woning of het erf. Of een gedraging leidt tot ernstige en herhaaldelijk hinder is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval. Er dient dus steeds per geval beoordeeld te worden of gedragingen ernstige en herhaaldelijke hinder opleveren.

3.6. Zorgplicht

Op de gebruiker van de woning of het erf rust een zorgplicht. De gebruiker draagt er zorg voor dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.

3.7. Omwonenden

Onder omwonenden worden de bewoners verstaan die woonachtig zijn in de directe nabijheid van de woning waar de overlast plaatsvindt dan wel vandaan komt. Deze omwonenden moeten daadwerkelijk de ernstige en herhaaldelijke hinder ervaren.

3.8. Verhouding huur - koop

Artikel 151d van de Gemeentewet maakt geen onderscheid tussen huur - en koopwoningen. Wel is het zo dat door de zinsnede uit het tweede lid van artikel 151d van de Gemeentewet, volgt dat 'slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan', ertoe kan leiden dat de gedragsaanwijzing sneller kan worden ingezet bij koopwoningen dan huurwoningen. Bij huurwoningen kan immers via een andere geschikte wijze door de verhuurder via het huurrecht de overlastgever worden aangepakt. Bij koopwoningen is die mogelijkheid afwezig. Dit neemt uiteraard niet weg dat ook de buren middels het civiele recht zelf een procedure aanhangig kunnen maken bij de rechter.