Nota Grondbeleid

1Grondexploitatie

Een grondexploitatie is een overzicht van alle kosten en baten van ruimtelijke ontwikkelingen, uitgezet in de tijd. Er wordt dus rekening gehouden met rente, kostenstijging en opbrengstenstijging.

2Verwerving

Het aankopen van gronden en/of opstallen.

3Tijdelijk beheer

Het beheren van gronden in de periode tussen verwerving en ontwikkeling van gronden.

4Bouwrijp maken

Het gereed maken van gronden om er opstallen op te kunnen bouwen.

5Gronduitgifte

Het op de markt brengen van gronden.

6Woonrijp maken

Het afwerken van het openbare gedeelte van een bebouwd terrein.

7Bijdrage ruimtelijke ontwikkeling

Een financiële vergoeding, te betalen door een particuliere initiatiefnemer aan de gemeente, voor een ruimtelijke ontwikkelingen op basis van artikel 6.24, lid 1 Wro. Voorwaarde is dat deze ruimtelijke ontwikkeling is vastgelegd in een vastgestelde structuurvisie.

8Onteigening

De gedwongen overdracht van het eigendomsrecht van particulieren aan de overheid.

9Wvg

Wet voorkeursrecht gemeenten. Bij het vestigen van voorkeursrecht op gronden wordt de grondeigenaar verplicht bij verkoop deze eerst aan de gemeente aan te bieden

10Commissie BBV

Commissie Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Voor de opzet en inhoud van de begroting en jaarrekening gelden wettelijke eisen die zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Uitgangspunt bij de samenstelling van de commissie is dat expertise uit alle relevante doelgroepen in de commissie aanwezig is. De voorzitter is door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) benoemd en het ministerie van BZK voert ook het secretariaat.

Toelichting kosten in Bro 6.2.3

a.de waarde van de gronden in het exploitatiegebied;

b.de waarde van de opstallen die in verband met de exploitatie van de gronden moeten worden gesloopt;

c.de kosten van het vrijmaken van de gronden in het exploitatiegebied van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit of beperkt recht en zakelijke lasten;

d.de kosten van sloop, verwijdering en verplaatsing van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen in het exploitatiegebied.

Toelichting kosten in Bro 6.2.4

a.de kosten van het verrichten van onderzoek, waaronder in ieder geval begrepen grondmechanisch en milieukundig bodemonderzoek, akoestisch onderzoek, ander milieukundig onderzoek, archeologisch en cultuurhistorisch onderzoek;

b.de kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren, het verrichten van grondwerken, met inbegrip van het egaliseren, ophogen en afgraven;

c.de kosten van de aanleg van voorzieningen in een exploitatiegebied;

d.de kosten van maatregelen, plannen, besluiten en rechtshandelingen met betrekking tot gronden, opstallen, activiteiten en rechten in het exploitatiegebied, waaronder mede begrepen het beperken van milieuhygiënische contouren en externe veiligheidscontouren;

e.de in artikel 6.2.3 en de onder a tot en met d en g tot en met n bedoelde kosten met betrekking tot gronden buiten het exploitatiegebied, waaronder mede begrepen de kosten van de noodzakelijke compensatie van in het exploitatiegebied verloren gegane natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen;

f.de in artikel 6.2.3 en de onder a tot en met d bedoelde kosten, voor zover deze noodzakelijk zijn in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen;

g.de kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering, verband houdende met de aanleg van de voorzieningen en werken, bedoeld onder a tot en met f, en in artikel 6.2.3, onder c en d;

h.de kosten van het opstellen van gemeentelijke ruimtelijke plannen ten behoeve van het exploitatiegebied;

i.de kosten van het opzetten en begeleiden van gemeentelijke ontwerpcompetities en prijsvragen voor het stedenbouwkundig ontwerp van de locatie, en de kosten van vergoedingen voor deelname aan de prijsvraag;

j.de kosten van andere door het gemeentelijk apparaat of in opdracht van de gemeente te verrichten werkzaamheden, voor zover deze werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in dit besluit bedoelde voorzieningen, werken, maatregelen en werkzaamheden;

k.de kosten van tijdelijk beheer van de door of vanwege de gemeente verworven gronden, verminderd met de uit het tijdelijk beheer te verwachten opbrengsten;

l.de kosten van tegemoetkoming van schade, bedoeld in artikel 6.1 van de wet;

m.niet-terugvorderbare BTW, niet-gecompenseerde compensabele BTW, of andere niet-terugvorderbare belastingen, over de kostenelementen, genoemd onder a tot en met l;

n.rente van geïnvesteerde kapitalen en overige lasten, verminderd met renteopbrengsten.

Toelichting kosten in Bro 6.2.5

a.nutsvoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken, voor zover de aanlegkosten bij of door de gemeente in rekening worden gebracht en niet via de verbruikstarieven kunnen worden gedekt;

b.riolering met inbegrip van bijbehorende werken en bouwwerken;

c.wegen, ongebouwde openbare parkeergelegenheden, pleinen, trottoirs, voet- en rijwielpaden, waterpartijen, watergangen, voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, bruggen, tunnels, duikers, kades, steigers, en andere rechtstreeks met de aanleg van deze voorzieningen verband houdende werken en bouwwerken;

d.infrastructuur voor openbaar vervoervoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken, voor zover de aanlegkosten bij of door de gemeente in rekening worden gebracht en niet via de gebruikstarieven kunnen worden gedekt;

e.groenvoorzieningen, waaronder begrepen openbare parken, plantsoenen, speelplaatsen, trapvelden en speelweiden, natuurvoorzieningen en openbare niet-commerciële sportvoorzieningen;

f.openbare verlichting en brandkranen met aansluitingen;

g.straatmeubilair, speeltoestellen, sierende elementen, kunstobjecten en afrasteringen in de openbare ruimte;

h.gebouwde parkeervoorzieningen, voor zover deze leiden tot optimalisering van het grondgebruik en verbetering van de kwaliteit van de openbare ruimte, openbaar toegankelijk zijn en voornamelijk worden gebruikt door bewoners en gebruikers van het exploitatiegebied, voor zover de aanlegkosten bij of door de gemeente in rekening worden gebracht en niet via de gebruikstarieven kunnen worden gedekt;

i.uit een oogpunt van milieuhygiëne, archeologie of volksgezondheid noodzakelijke voorzieningen.

Onderstaand zal worden ingegaan op een aantal wijzigingen van de Omgevingswet en de Aanvullingswet grondeigendom met betrekking tot het grondbeleid van gemeenten.

Omgevingswet

Nadeelcompensatie

In de Omgevingswet wordt, via de Invoeringswet Omgevingswet, wel een integrale regeling opgenomen voor planschade en nadeelcompensatie onder de naam “Nadeelcompensatie”. Belangrijke verschillen zijn:

1Het opnemen van een regeling van zowel nadeelcompensatie als planschade in één wettelijke regeling.

2De verschuiving van het moment waarop de indirecte schade kan worden geclaimd van het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan naar het moment waarop de activiteit, bijvoorbeeld het bouwen van een woning, daadwerkelijk plaatsvindt.

3De verhoging van de aftrek van het normaal maatschappelijk risico van 2% naar 4%.

Aanvullingswet grondeigendom

In 2019 is de Aanvullingswet grondeigendom

2Wijziging van de Omgevingswet en enkele andere wetten vanwege opname in de Omgevingswet van regels over het vestigen van een voorkeursrecht, regels over de onteigening, bijzondere regels voor het inrichten van gebieden en, met het oog op verschillende typen gebiedsontwikkelingen, een verdere aanpassing van de regels over kostenverhaal (Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet), TK, 2018-2019, 35133, nr. 3

vastgesteld. De Aanvullingswet brengt een aantal wijzigingen met zich mee ten aanzien van de huidige regels m.b.t. het grondbeleid.

Voorkeursrecht

De uitgangspunten van de gewijzigde regeling zijn:

-de reikwijdte van het voorkeursrecht blijft in beginsel ongewijzigd.

-de vestigingsgrondslagen worden zo min mogelijk verruimd of beperkt.

-de positie van de eigenaar wordt verbeterd.

Samengevat, zullen de volgende wijzigingen optreden ten opzichte van de huidige regeling in de Wet voorkeursrecht gemeenten:

-De bevoegdheid tot intrekking van de voorkeursrechtbeschikking wordt toegekend aan het bestuursorgaan dat de beschikking heeft gegeven, dus op gemeentelijk niveau aan de gemeenteraad (en niet aan het college van burgemeester en wethouders) en op provinciaal niveau aan provinciale staten (en niet aan gedeputeerde staten). De bevoegdheid kan worden gemandateerd.

-Door de overgang van de Wet ruimtelijke ordening naar de Omgevingswet, ontstaan er nieuwe instrumenten in het omgevingsrecht en wijzigen de grondslagen voor het geven van een voorkeursrechtbeschikking. Er is gekozen voor die kerninstrumenten die zo dicht mogelijk blijven bij de oude grondslagen voor vestiging van een voorkeursrecht, namelijk de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan.

-De voorrangsregeling voor provinciale- en nationale voorkeursrechten is aangevuld met een regeling die bepaalt dat een gemeentelijk voorkeursrecht niet als gevolg van een door gedeputeerde staten gevestigd voorkeursrecht komt te vervallen, maar buiten toepassing blijft gedurende de geldingsduur van het voorkeursrecht van gedeputeerde staten.

-De regels voor bekendmaking en mededeling van de voorkeursrechtbeschikking worden beter afgestemd op de Awb. Bekendmaking vindt plaats door toezending aan de vervreemder, mededeling gaat via publicatie. Het ingaan van het voorkeursrecht wordt gekoppeld aan het moment van registratie van de beschikking in de openbare registers.

-Alle voorkeursrechtbeschikkingen worden ingeschreven in de openbare registers. De inschrijving van voorkeursrechten in het gemeentelijke beperkingenregister komt daarmee te vervallen.

-De regeling die vereist dat het bestuursorgaan van de intrekking en het verval van het voorkeursrecht mededeling doet aan de eigenaren en de beperkt gerechtigden is uitgebreid met een verplichting om mededeling te doen van de vernietiging van de voorkeursrechtbeschikking.

-Wanneer een vervreemder zijn onroerende zaak wenst te vervreemden en hij deze aanbiedt aan het orgaan dat kan handelen namens de publiekrechtelijke rechtspersoon op naam waarvan een voorkeursrecht is gevestigd, maar deze de onroerende zaak niet wenst te verwerven, vervalt het voorkeursrecht op de aangeboden onroerende zaak van rechtswege, mits het voorkeursrecht al vijf jaar is gebaseerd op een omgevingsplan waarin de betrokken functie aan de locatie is toegedeeld.

-De termijn waarbinnen, na het verval of de intrekking van een voorkeursrecht, niet een nieuwe voorkeursrechtbeschikking kan worden gegeven, wordt drie jaar in plaats van twee jaar.

-In uitzondering op de hoofdregel, dat de onroerende zaak ter verkrijging moet worden aangeboden aan het bevoegde orgaan van de publiekrechtelijke rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht is gevestigd, worden overeenkomsten toegestaan, die leiden tot vervreemding aan een derde en het verwezenlijken van de nieuwe functie door die derde, in overeenstemming met de wijze zoals die bij of op grond van het omgevingsplan is voorzien. De criteria waaraan moet worden voldaan, hebben een vergelijkbare strekking als de criteria die worden gesteld aan een zelfrealisatieverweer bij onteigening.

-De mogelijkheid bestaat om in bepaalde gevallen een schadevergoeding te vorderen. Het recht op schadevergoeding bestaat als aan de hieronder genoemde vereisten is voldaan:

o er heeft een vervreemding plaatsgevonden aan de rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht was gevestigd,

o waarbij de functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, niet tot uitvoering is gebracht, en

o een omgevingsplan onherroepelijk is geworden, waarin aan de locatie een functie wordt toegedeeld die de vestiging van een voorkeursrecht verhinderd zou hebben, omdat de nieuwe functie toch een agrarische functie is of omdat het gebruik niet meer strijdig is met de nieuwe functie.

-Daarnaast bestaat er ook aanspraak op schadevergoeding in de volgende situaties:

o er heeft een vervreemding plaatsgevonden aan de rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht was gevestigd, terwijl sprake was van een voorkeursrecht voor een niet-agrarische functie die nog niet in een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan aan de locatie was toegedacht of toegedeeld en het bestuursorgaan heeft niet tijdig een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan met die functie vastgesteld,

o er heeft een vervreemding plaatsgevonden aan de rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht was gevestigd, terwijl een kortdurend voorkeursrecht was gevestigd door het college van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten en de gemeenteraad of provinciale staten heeft niet binnen drie maanden een voorkeursrecht gevestigd. Het recht op schadevergoeding is geregeld in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet. De schadevergoeding kan worden gevorderd bij de burgerlijke rechter.

Onteigening

Bij de uitwerking van een nieuwe regeling voor onteigening is rekening gehouden met de volgende specifieke uitgangspunten:

-het verscherpen van de procedurele scheiding tussen de besluitvorming over de onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling;

-het moderniseren van de besluitvorming over de onteigening;

-het behoud van de burgerlijke rechter als schadeloosstellingsrechter.

In onderstaand een overzicht van de huidige en nieuwe regeling.

Huidige regeling (Onteigeningswet)

Voorgesteld regeling (Omgevingswet)

0

Redelijke pogingen tot minnelijke verwerving lukken niet of niet tijdig

Redelijke pogingen tot minnelijke verwerving lukken niet of niet tijdig

1

Verzoek (door bestuursorgaan aan de Kroon)

2

Besluit (door de Kroon)

Belanghebbenden kunnen bij de Kroon een zienswijze naar voren brengen

Besluit (door het bestuursorgaan)

Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan een zienswijze naar voren brengen

3

Verzoek aan de bestuursrechter om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank een bedenking indienen

4

De bestuursrechter bekrachtigt de onteigeningsbeschikking

Belanghebbenden kunnen bij de Raad van State hoger beroep instellen tegen de bekrachtiging

5

Dagvaarding voor de burgerlijke rechter om de onteigening uit te horen spreken en de schadeloosstelling te horen bepalen

Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank een verweerschrift indienen

Verzoek aan de burgerlijke rechter om de schadeloosstelling te bepalen

Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank een verweerschrift indienen

6a

De burgerlijke rechter stelt het voorschot op de schadeloosstelling vast (op 90% van het aanbod)

De burgerlijke rechter stelt de voorlopige schadeloosstelling vast (op 100% van het aanbod)

6b

De burgerlijke rechter spreekt de onteigening uit

Belanghebbenden kunnen verzoeken de rechtmatigheid van de onteigening te toetsen Belanghebbenden kunnen bij de Hoge Raad beroep in cassatie instellen tegen de onteigening

7

Inschrijving van het vonnis waarbij de onteigening is uitgesproken in de openbare registers (waardoor de eigendom overgaat)

Voorwaarden voor de inschrijving:

(1) onteigeningsbesluit is onherroepelijk

(2) planologisch besluit is onherroepelijk

(3) voorschot is vastgesteld en betaald

Inschrijving van een door de notaris op te maken onteigeningsakte in de openbare registers (waardoor de eigendom overgaat)

Voorwaarden voor de inschrijving:

(1) onteigeningsbesluit is onherroepelijk

(2) planologisch besluit is onherroepelijk

(3) voorlopige schadeloosstelling is vastgesteld en betaald

8

De burgerlijke rechter stelt de definitieve schadeloosstelling vast

Belanghebbenden kunnen bij de Hoge Raad beroep in cassatie instellen tegen de schadeloosstelling

De burgerlijke rechter stelt de definitieve schadeloosstelling vast

Belanghebbenden kunnen bij de Hoge Raad beroep in cassatie instellen tegen de schadeloosstelling

De nieuwe regeling heeft, samengevat, de volgende wijzigingen t.o.v. de Onteigeningswet:

-Er wordt een scheiding aangebracht tussen de onteigeningsprocedure en de schadeloosstellingsprocedure. Beide procedures worden afzonderlijk van elkaar doorlopen.

-De mogelijkheid om zakelijke rechten afzonderlijk te onteigenen komt te vervallen.

-Onteigening vindt niet langer plaats op grond van een koninklijk besluit maar op grond van een onteigeningsbeschikking genomen door het bestuursorgaan dat het aangaat.

-De onteigeningscriteria worden wettelijk vastgelegd.

-Het onderscheid in onteigeningstitels verdwijnt, alle onteigeningen in de Omgevingswet volgen dezelfde procedure.

-De bestuursrechter zal bij alle onteigeningen betrokken zijn. Het bevoegd gezag zal de bestuursrechter verzoeken om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen.

-De verkrijging van de onroerende zaak vindt plaats door de inschrijving van een notariële onteigeningsakte in de openbare registers. Deze akte kan worden opgemaakt nadat aan een aantal wettelijke voorwaarden is voldaan. De rechtbank spreekt niet langer de onteigening uit.

-De schadeloosstelling wordt vastgesteld in een verzoekprocedure, en niet langer als vordering in een dagvaardingsprocedure.

-De rechtbank stelt niet langer het voorschot op de schadeloosstelling vast op negentig procent, maar kent een voorlopige schadeloosstelling toe die in beginsel gelijk is aan het aanbod.

-De bezwaarschriftenprocedure bij het deskundigenbericht komt te vervallen. In plaats daarvan zenden de deskundigen een concept van het deskundigenbericht toe aan de belanghebbenden en de verzoeker en wordt aan hen de gelegenheid gegeven voor het maken van opmerkingen en het doen van verzoeken.

-De wijze om beroep in cassatie in te stellen wordt gewijzigd. In de nieuwe regeling wordt aangesloten bij de reguliere termijnen en procedures van een verzoekprocedure.

-Overbodige regelingen zijn geschrapt, de regeling is gemoderniseerd en de leesbaarheid is verbeterd.

Landinrichting

De belangrijkste doelstelling van de voorgestelde regeling voor landinrichting is dat de provincies het landelijk gebied kunnen inrichten met een vergelijkbaar instrumentarium als onder de huidige regeling. Ook de regeling voor vrijwillige kavelruil, die zowel wordt ingezet voor de ruil tussen een beperkt aantal eigenaren als voor meer grootschalige, planmatige kavelruil, wordt onderdeel van de Omgevingswet.

De belangrijkste wijzigingen t.o.v. de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) zijn:

-In de voorgestelde regeling zijn geen specifieke afstemmingsverplichtingen opgenomen. Dit sluit aan bij de Omgevingswet die uitgaat van vertrouwen tussen de overheden.

-Het inrichtingsplan wordt vervangen door het inrichtingsprogramma en het inrichtingsbesluit.

-In de huidige regeling kan het inrichtingsplan voorzien in de toedeling van eigendom van waterlopen met de bijbehorende kunstwerken en in de toedeling en regeling van het beheer en het onderhoud van waterlopen, dijken of kaden met de bijbehorende kunstwerken. De Omgevingswet bevat een generieke regeling voor de toedeling van het beheer van waterstaatswerken. Daarom hoeft de specifieke regeling van de Wilg niet te worden omgezet in de Omgevingswet.

-In het inrichtingsbesluit wordt een tijdstip vastgesteld waarop de rechtsgevolgen ingaan van het onttrekken van een weg aan het openbaar verkeer of het aanduiden van een weg als openbare weg.

-Wijziging van de in het inrichtingsbesluit opgenomen begrenzing van een herverkavelingsblok gebeurt door een wijziging van het inrichtingsbesluit zelf, niet langer door een afzonderlijk besluit dat het oorspronkelijke besluit (onder de Wilg het inrichtingsplan) niet wijzigt.

-Er wordt uitdrukkelijk in de wet verankerd dat bij het toepassen van de korting en bij de verrekening niet alleen het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte percelen en de toegewezen kavels met de eigenaren in geld wordt verrekend, maar ook het verschil in hoedanigheid of gebruiksfunctie. Dit sluit aan bij de bepaling dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegewezen voor onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksfunctie als door hem is ingebracht.

-Rechtsopvolgers van rechthebbenden op de lijst van rechthebbenden in het ruilbesluit worden uitdrukkelijk erkend als rechtverkrijgenden, waardoor zij ook voor de herverkaveling in de plaats kunnen treden van hun rechtsvoorgangers.

-De afzonderlijke regeling voor landinrichting wanneer deze samenhangt met de realisatie van een infrastructurele voorziening komt te vervallen. Volgens de evaluatie is deze procedure nooit toegepast en wordt in de praktijk de procedure van de Tracéwet doorlopen, gevolgd door ruilverkaveling bij overeenkomst of door onteigening. Deze werkwijze kan worden voortgezet onder de Omgevingswet, waarin ook de Tracéwet opgaat.

-De afzonderlijke titel voor onteigening ten behoeve van landinrichting keert in de voorgestelde regeling voor onteigening niet terug. Onteigening in het belang van landinrichting blijft mogelijk, aan de hand van de functies die aan de in te richten locaties zijn toegedeeld waarmee de landinrichting in overeenstemming is.

-Het verbod om zonder ontheffing handelingen te verrichten die de verwezenlijking van het inrichtingsplan ernstig belemmeren van artikel 35, eerste lid, Wilg, zal worden omgezet in algemene regels voor landinrichtingsactiviteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving.

-Het verbod om zonder ontheffing van gedeputeerde staten waardeveranderingen aan te brengen van artikel 35, tweede lid, Wilg, zal ook worden omgezet in algemene regels voor landinrichtingsactiviteiten.

-De voorgestelde regeling bevat een definitie van het begrip «kavel». Het gaat om een basisbegrip voor de toepassing van herverkaveling. Het is niet alleen van belang voor het voorgestelde hoofdstuk 12 van de Omgevingswet, maar werkt ook door in de uitvoeringsregelgeving, waarin bij de omzetting van het Besluit inrichting landelijk gebied begrippen als «huiskavel» en «veldkavel» opgenomen zullen worden. De voorgestelde begripsbepaling is ontleend aan de uitvoeringspraktijk van herverkaveling en de rechtspraak daarover.

-Voor een goede aansluiting op het stelsel van de Omgevingswet is de terminologie op diverse plaatsen aangepast.

Kavelruil

De regeling voor kavelruil staat nu in de Wet inrichting landelijk gebied (hierna: de Wilg). Deze wet bevat een regeling voor ruilverkaveling bij overeenkomst, die in de praktijk vrijwillige kavelruil wordt genoemd. Deze regeling biedt agrarische ondernemers een snel en eenvoudig alternatief voor herverkaveling die door de overheid wordt opgelegd. Zij kunnen met kavelruil de agrarische bedrijfsomstandigheden verbeteren, onder andere door kavels samen te voegen en beter bereikbaar te maken. Daarnaast kan kavelruil ook een bijdrage leveren aan de realisatie van beleidsdoelen voor natuur, landschap, waterbeheer en recreatie. Vanwege die beleidsdoelen kunnen naast agrarische ondernemers bijvoorbeeld ook provincies, gemeenten, waterschappen en natuur- en landschapsorganisaties bij een kavelruil betrokken zijn.

Nieuw aan de regeling is dat kavelruil ook mogelijk wordt gemaakt in het stedelijk gebied.

De doelstellingen van de regeling voor kavelruil zijn:

-eigenaren waar mogelijk in staat stellen om hun woon-, werk- en leefomgeving zelf in te richten,

-ruil van grond en gebouwen vergemakkelijken en versnellen

-overheden ruimere mogelijkheden bieden om een faciliterend grondbeleid te voeren.

Deze doelstellingen gelden zowel voor kavelruil in het landelijk gebied als voor kavelruil in het stedelijk gebied.

Met de voorgestelde regeling zullen, samengevat, de volgende wijzigingen optreden ten opzichte van de huidige regeling in de Wilg:

-De werkingssfeer van de regeling voor kavelruil wordt verruimd: kavelruil wordt ook mogelijk in het stedelijk gebied en tussen het landelijk en het stedelijk gebied.

-Het appartementsrecht wordt een te ruilen recht.

Kostenverhaal

Voor de nieuwe regeling voor kostenverhaal gelden de navolgende uitgangspunten:

-Voorrang voor overeenkomsten: het sluiten van een overeenkomst over kostenverhaal heeft bepaalde voordelen boven het publiekrechtelijk vastleggen van het kostenverhaal, omdat daarbij afspraken op maat gemaakt kunnen worden.

-Stok-achter-de-deur: het is niet wenselijk dat initiatiefnemers het verhalen van door de overheid gemaakte kosten voor de gebiedsontwikkeling kunnen ontwijken. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een verplichte publiekrechtelijke regeling voor gevallen waarin geen overeenkomst tot stand komt.

-Integratie in kerninstrumenten Omgevingswet.

-Focus van de regeling op kostenverhaal in plaats van op grondexploitatie.

-Zo flexibel mogelijk kostenverhaal: kostenverhaal dat zowel geschikt is voor een situatie met relatief sterke sturing en daarbij behorende zekerheden (integrale gebiedsontwikkeling) als voor organische ontwikkeling, waarbij het initiatief relatief meer vanuit initiatiefnemers zal komen en het onzeker is of en hoe het gebied wordt ontwikkeld.

-Zoveel mogelijk duidelijkheid vooraf over de kostensoorten: onduidelijkheid over de kostensoorten leidt tot langere onderhandelingen en meer gerechtelijke procedures en dat is niet wenselijk.

-Maximering individuele kostenverhaalsbijdrage: de individuele kostenverhaalsbijdrage mag niet hoger zijn dan de initiatiefnemer volgens algemene, objectieve maatstaven kan dragen.

-Verhalen van werkelijk gemaakte kosten: er wordt voorzien in een eindafrekening op basis van de werkelijke kosten in plaats van ramingen.

-Geen betaalplanologie: toestemming voor het verrichten van activiteiten in de fysieke leefomgeving is niet te koop. Het creëren van (bouw)mogelijkheden door een bestuursorgaan mag niet afhankelijk worden gesteld van de vraag of er door de betrokken aanvrager een kostenverhaalsbijdrage wordt betaald.

-Geen baatafroming: afroming van de winsten van gebiedsontwikkeling door gemeenten, provincies en Rijk wordt met dit wetsvoorstel niet mogelijk gemaakt.

In de Omgevingswet was reeds een regeling voor kostenverhaal opgenomen. Onderstaand een overzicht van de wijzigingen t.a.v. de Wro. Wijzigingen t.o.v. de Wro en het Bro:

-Het kostenverhaal wordt geïntegreerd in het omgevingsplan. Daardoor is geen separaat document in de vorm van een exploitatieplan meer nodig.

-Er is geen mogelijkheid voor een intergemeentelijk kostenverhaalsgebied.

-De regeling is beter geschikt voor alle vormen van grondbeleid.

-Het toedelen van globale functies aan locaties wordt eenvoudiger doordat bij het vaststellen van het omgevingsplan er nog geen gedetailleerde raming bekend hoeft te zijn. Er is geen verplichting tot periodieke herziening van de regels of voorschriften over het verhalen van de kosten.

-Het moment en de wijze van eindafrekening is niet langer voorgeschreven. Exploitanten kunnen ook tussentijds (na vijf jaar) vragen om afrekening voor hun individuele geval.

-De kosten worden verdeeld naar rato van de opbrengsten en dat hoeft niet meer te gebeuren op basis van uitgiftecategorieën en gewogen eenheden.

-Bij organische ontwikkeling kunnen de kosten en bijdrage per activiteit op hoofdlijnen worden vastgelegd in het omgevingsplan en hoeft dit pas bij de aanvraag van de activiteit geconcretiseerd te worden.

-De macroaftopping in het model van integrale gebiedsontwikkeling moet bij vaststelling van het omgevingsplan worden bepaald; in het integrale model wordt het bepaald op het moment van de beschikking en dan alleen in het betreffende individuele geval.

-Voor de waardering van de gronden is sprake van meer keuzevrijheid; de waardering op grond van de onteigeningsregeling is niet langer verplicht.

Beleidskader uitgifte onroerende zaken door gemeente Meppel als addendum bij de Nota Grondbeleid

13februari 2024

1Inleiding

De gemeente Meppel is eigenaar van (al dan niet bebouwde) gronden en gebouwen, hierna tezamen te noemen: onroerende zaken. Wanneer gemeente Meppel delen daarvan in eigendom uitgeeft, daarop een beperkt recht van erfpacht of opstal vestigt, dan wel verhuurt, verpacht of daarop een ander persoonlijk gebruiksrecht verschaft, handelt zij weliswaar in haar privaatrechtelijke hoedanigheid, maar moet zij daarbij toch de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen (art. 3:14 BW). Daartoe behoort onder meer het gelijkheidsbeginsel.

Volgens het Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021 geldt vanwege dat gelijkheidsbeginsel voor de verkoop van onroerende zaken (gronden en/of gebouwen) door de overheid als uitgangspunt dat een openbare selectieprocedure moet worden georganiseerd waarin aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria de gegadigde wordt geselecteerd die de onroerende zaak mag kopen. Deze verplichting om mededingingsruimte te bieden is van toepassing als er voor de aankoop van de zaak meerdere gegadigden zijn of redelijkerwijs te verwachten zijn.

Als uitzondering op deze hoofdregel geldt de situatie dat op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs te verwachten is dat er slechts één serieuze gegadigde voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak is. In dat geval hoeft er geen openbare selectieprocedure te worden gestart, maar mag de overheid volstaan met het publiceren van het voornemen tot een één–op-één verkoop. In die publicatie moet dan wel worden uiteengezet, hoe de gemeente tot haar oordeel is gekomen dat de aspirant-contractspartij als enige serieuze gegadigde is te beschouwen. Hoewel het Didam-arrest betrekking heeft op de verkoop van gemeentelijke onroerende zaken, gelden de door de Hoge Raad geformuleerde procesregels voor iedere vorm van uitgifte, dus bijvoorbeeld ook voor grondruil, erfpacht, vestiging van een opstalrecht, pacht, verhuur en bruikleen.

Dit ‘Beleidskader uitgifte onroerende zaken door de gemeente Meppel’ bevat de richtinggevende principes en beleidsuitgangspunten die zullen worden gehanteerd bij de voorgenomen uitgifte van onroerende zaken door de gemeente. Het Beleidskader is erop gericht een zoveel mogelijk uniforme methode van uitgifte te bevorderen zonder daarbij uit het oog te verliezen dat de ene uitgifte de andere niet is. Dit Beleidskader, dat een addendum bij de Nota Grondbeleid Meppel vormt, beperkt zich noodzakelijkerwijs tot een beschrijving van de hoofdlijnen van het uitgiftebeleid.

2Twee procedures: uitgifte in mededinging en één-op-één uitgifte

Uit het Didam-arrest volgt dat er bij de voorgenomen uitgifte van onroerende zaken door de overheid moet worden gekozen tussen twee procedures: de openbare selectieprocedure waarin aan meerdere (potentiële) gegadigden de gelegenheid wordt geboden naar de uitgifte mee te dingen en de procedure waarin naar het oordeel van de overheid een één-op-één uitgifte gerechtvaardigd is, omdat slechts één partij zich als serieuze gegadigde voor de desbetreffende uitgifte kwalificeert.

2.1 Uitgifte in mededinging

Is er sprake van meerdere gegadigden, of is dit laatste redelijkerwijs te verwachten, en zijn er geen overtuigende argumenten voor het volgen van de uitzonderingsprocedure, dan gaat de gemeente conform de hoofdregel over tot het organiseren van een openbare selectieprocedure. Daarin dient zij transparant te zijn over de te volgen procedure en de te hanteren selectiecriteria. Deze laatste worden opgesteld met inachtneming van de beleidsruimte die de gemeente toekomt en dienen te voldoen aan de eisen van objectiviteit, toetsbaarheid en redelijkheid.

Het begrip ‘selectiecriteria’ moet ruim worden opgevat: daaronder kunnen zowel geschiktheidseisen, eisen die betrekking hebben op de kwaliteit van de aanbieding, als gunningscriteria worden begrepen. Het gaat hierbij om maatwerk: de selectiecriteria zullen afhankelijk van de aard en het doel van de voorgenomen uitgifte (bijvoorbeeld verkoop van bouwkavels in een nieuwbouwwijk aan particulieren of grondverkoop met het oog op realisatie van bepaalde beleidsdoelstellingen) per geval worden opgesteld. Uiteraard wordt waar mogelijk een koppeling gelegd met vastgesteld beleid. Ter bevordering van een transparante en evenwichtige selectie kan besloten worden aan bepaalde selectiecriteria een gewichtsfactor toe te kennen.

Voor de uitgifte in mededinging komen verschillende selectiemethoden in aanmerking; de gemeente wordt daarbij veel ruimte gelaten. Het betreft onder andere de volgende methoden (niet-limitatief):

•Verkoop bij inschrijving;

•Platte verkoop via makelaar;

•Tenderprocedure.

De gemeente verschaft vóór aanvang van de openbare selectieprocedure door middel van een publicatie op de gemeentelijke website informatie over:

•het uit te geven object en het doel c.q. de activiteiten waarvoor het mag worden gebruikt (nogmaals: dit geldt voor verkoop, uitgifte in erfpacht, verhuur etc.);

•per wanneer het object beschikbaar is/komt;

•welke selectiemethode wordt toegepast;

•hoe de selectieprocedure qua vormvoorschriften, termijnen e.d. zal verlopen;

•aan de hand van welke criteria de aspirant-koper zal worden geselecteerd (‘de voorlopige gunning’);

•hoe de berichtgeving over de voorlopige gunning zal geschieden, binnen welke termijn andere gegadigden daartegen kunnen ageren, en wanneer tot ondertekening van de overeenkomst (‘de definitieve gunning’) zal worden overgegaan.

2.2 Eén-op-één uitgifte

Niet zelden doet zich de situatie voor dat zich misschien wel meerdere gegadigden voor de uitgifte van een bepaalde onroerende zaak aandienen, maar dat één bepaalde gegadigde zich door specifieke feiten of omstandigheden naar het oordeel van de gemeente in positieve zin van anderen onderscheidt en daardoor in het bijzonder voor de desbetreffende aankoop/verwerving is gekwalificeerd. De unieke hoedanigheid van deze gegadigde in vergelijking tot de overige gegadigden wordt in de Didam-jurisprudentie ‘de (enige) serieuze gegadigde’ genoemd. In feite betreft dit de keerzijde van het gelijkheidsbeginsel: gevallen die niet gelijk zijn, hoeven ook niet gelijk behandeld te worden en daarmee ontbreekt het motief voor het bieden van mededingingsruimte door middel van het volgen van een openbare selectieprocedure.

Om tot het oordeel te kunnen komen dat er sprake is van één serieuze gegadigde, moet de gemeente ook hier met inachtneming van haar beleidsruimte selectiecriteria formuleren die objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Uit de rechtspraak blijkt dat de gemeente gelet op haar beleidsruimte een grote mate van vrijheid toekomt, onder andere waar het betreft:

1de aanpassing van eerder voorgenomen beleid onder invloed van een markinitiatief;

2het bepalen van de wijze waarop de gemeente haar beleidsdoelstellingen het beste kan dienen (met inzet van welke publiekrechtelijke of privaatrechtelijke bevoegdheden, binnen welke termijn, met inzet van welke middelen);

3het formuleren van de selectiecriteria in die zin dat de gemeente niet verplicht is deze zó ruim te stellen dat ook ongewenste alternatieve ontwikkelplannen zouden kunnen meedingen.

Ook voor een één-op-één uitgifte van onroerende zaken geldt dat de selectiecriteria voor zover mogelijk worden gerelateerd aan vastgesteld gemeentebeleid.

Het voornemen tot uitgifte wordt gepubliceerd op de gemeentelijke website. Via de Staatscourant is reeds gecommuniceerd dat de website van gemeente Meppel het communicatiekanaal betreft voor uitgifte onroerende zaken. In de publicatie worden eventuele andere gegadigden de gelegenheid geboden binnen 20 kalenderdagen door op te komen. In de publicatie wordt de wijze van opkomen aangegeven (bijvoorbeeld d.m.v. een kort geding of schriftelijk mededeling aan de gemeente gericht).

Uiteraard heeft zo’n actie alleen kans van slagen, indien die andere gegadigde aannemelijk kan maken dat hij aan de gehanteerde selectiecriteria voldoet en aldus eveneens als ‘serieuze gegadigde’ dient te worden aangemerkt. Afhankelijk van de omstandigheden kan de rechter in zijn beoordeling van de eisen van die concurrerende gegadigde de vraag betrekken, of die partij al eerder bekend was met het feit dat er onderhandelingen liepen, en zo ja, of die partij toen in actie is gekomen door bijvoorbeeld een min of meer concreet plan op te stellen en dat aan de gemeente voor te leggen.

De keuze voor de procedure van een één-op-één uitgifte van onroerende zaken is aangewezen in de volgende gevallen (niet-limitatief):

A. Uitgifte aan een woningcorporatie

Wanneer de gemeente ter realisatie van haar woonbeleid overweegt onroerende zaken uit te geven ter realisatie van sociale woningbouw, zal dat in beginsel uitsluitend aan een ter plaatse werkzame woningcorporatie (dan wel een daarmee samenwerkende en mede namens die woningcorporatie optredende marktpartij) gebeuren. Als toegelaten instelling in de zin van de Woningwet is een woningcorporatie het beste toegerust om het volkshuisvestingbeleid invulling te geven. Bovendien is het overheidstoezicht op woningcorporaties wettelijk geregeld.

Tussen de gemeente Meppel en de woningcorporaties Woonconcept en Actium Wonen zijn afspraken vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst en projectplan met kaderstellende prestatieafspraken. Op basis hiervan is de gemeente verplicht voldoende bouwgrond voor sociale woningbouw beschikbaar te stellen. Daarnaast zijn tussen Woonconcept en Actium Wonen afspraken gemaakt over hoe de uit te geven gemeentegrond onderling wordt verdeeld.

B. Uitgifte ten behoeve van een door een derde behartigd maatschappelijk belang

Hierbij kan gedacht worden aan uitgifte aan nutsbedrijven en andere overheden of (semi) publieke organisaties of instellingen die een specifieke taak vervullen in het algemeen belang (bijvoorbeeld onderwijsinstellingen). Wanneer zo’n partij ter vervulling van die taak de gemeente om medewerking vraagt in de vorm van uitgifte van een onroerende zaak, is zij de enige die die zaak voor de voorgenomen activiteiten zal gebruiken.

C. Uitgifte van Ruilgrond

In sommige situaties heeft de gemeente grond ter beschikking als ruilgrond met het oog op een voorgenomen gebiedsontwikkeling, waarbij die ruilgrond alleen zal worden ingezet ter voorkoming van onteigening en om de betrokken grondeigenaar ertoe te bewegen zijn grond vrijwillig aan de overheid te verkopen ten behoeve van die gebiedsontwikkeling. Zo’n situatie kan bijvoorbeeld aan de orde komen in een transformatiegebied waar de gemeente een bepaalde gebiedsontwikkeling voor ogen heeft waarbij zittende partijen naar een of meer locaties elders moeten worden verplaatst.

Een variant op dit scenario is de situatie waarin de gemeente plannen heeft voor de (her)ontwikkeling van een gebied waarin een bepaalde particuliere grondpositie voorkomt die de door de gemeente gewenste ontwikkeling in de weg staat. Als zo’n grondeigenaar echter de bereidheid heeft om aan die ontwikkeling zijn medewerking te verlenen op voorwaarde dat de gemeente hem vervangende grond elders binnen of buiten dat ontwikkelingsgebied verkoopt, is een één-op-één verkoop aan die partij zeker verdedigbaar.

D. Uitgifte aan een gegadigde die beschikt over een schaarse vergunning

Een situatie waarin een 1-op-1 transactie in overeenstemming kan worden geacht met de uitzonderingsregel van het Didam-arrest is die, waarin overheidsgrond wordt uitgegeven aan een partij die over een schaarse vergunning beschikt om op het uit te geven perceel een bepaalde activiteit te verrichten. In zo’n situatie is de bevoegdheid om de activiteit te verrichten waarvoor het schaarse publieke recht is verleend, aan een bepaalde locatie/grondpositie gebonden. Als de gemeente de desbetreffende locatie in eigendom heeft, zal zij deze ook alleen met het oog op die activiteit willen uitgeven aan degene die aldaar die activiteit mag verrichten, en waarschijnlijk ook alleen voor de duur van die activiteit. Daarmee onderscheidt die partij zich in cruciaal opzicht van iedere andere gegadigde voor die grondpositie, nu geen van die andere gegadigden over de daarvoor noodzakelijke vergunning beschikt. Vanwege de onverbrekelijke samenhang tussen de vergunning en het grondgebruik ligt het voor de hand om de vergunningverlening en de gronduitgifte aan elkaar te koppelen door middel van een transparante procedure waarin mededingingsruimte wordt geboden.

E. Snippergroen

Snippergroen wordt alleen aan de aangrenzende eigenaar verkocht, waardoor er één serieuze gegadigde is. Bij de legalisatie van oneigenlijk gebruik wordt tevens aangenomen dat er maar één serieuze gegadigde is. Als er meer dan één aangrenzende eigenaar is, worden alle direct aangrenzende eigenaren als belanghebbenden aangeschreven.

Als blijkt dat er meerdere aangrenzende eigenaren belangstelling hebben om snippergroen aangrenzend aan te kopen zal er in onderlinge afstemming met betrokkenen gezocht worden naar een passende oplossing, bijvoorbeeld door het perceel snippergroen logisch te splitsen.

Bij voorgenomen verkopen van snippergroen zal op buurtniveau (eventueel meerdere en/of geclusterd) als één gegadigde gepubliceerd worden.

F. Gronduitgifte ter uitvoering van een bouwclaimovereenkomst

In een bouwclaimsituatie verkoopt een marktpartij haar gronden aan de gemeente in ruil voor het verkrijgen van een recht op koop van door de gemeente bouwrijp gemaakte bouwkavels met bijbehorende ontwikkelings- en bouwrechten. Door de onverbrekelijke samenhang tussen deze afspraken en de daaruit voortvloeiende aanspraken is de wederpartij van de gemeente bij een bouwclaimovereenkomst te beschouwen als (enige) serieuze gegadigde, wanneer de gemeente ter uitvoering van deze overeenkomst bouwrijpe gronden uitgeeft. Die wederpartij is dan juist op grond van de afspraken die tezamen de bouwclaim vormen, te onderscheiden van eventuele andere gegadigden voor de grond.

G. Gronduitgifte onder voorwaarde van acceptatie van een derdenbeding inzake de regulering van het grondgebruik van de vrijkomende locatie

De gemeente wil indien en voor zover mogelijk haar uitgiftebeleid zo inrichten, dat de uitgiftetransactie wordt gekoppeld aan voorwaarden met betrekking tot het toekomstig gebruik van de vrijkomende locatie (lees: de locatie die de koper achterlaat). Dit doet zich bijvoorbeeld voor in die gevallen, waarin de vigerende, publiekrechtelijke bestemming volgens het bestemmingsplan een bepaald gebruik van de grond toelaat, dat de gemeente inmiddels niet meer wenselijk acht. Denk daarbij aan de bouw en het gebruik van garageboxen, wat volgens de geldende bedrijfsbestemming is toegestaan, maar dat de gemeente vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening wil tegengaan. Voor zo’n situatie kan de gemeente via een privaatrechtelijke bestemmingsbepaling, opgelegd als een zogeheten ‘derdenbeding’ ten behoeve van de gemeente, de koper selecteren op grond van het criterium dat deze bereid moet zijn een dergelijke gebruiksbeperking op te leggen aan degene die de grond op de vrijkomende locatie wenst te kopen.