Beleidsregels voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten op het ENCI-terrein

1.1 Aanleiding en achtergrond

In het kader van het Plan van Transformatie ENCI-gebied (PvT) werkt de gemeente Maastricht samen met een aantal partijen: provincie Limburg, eigenaar bedrijventerrein Limburg Real Estate (LRE), Natuurmonumenten en bewonersgroep Sint-Pietersberg Adembenemend (SPA). Het Plan van Transformatie is vastgesteld in 2010 en geactualiseerd in 2021. Privaatrechtelijk zijn in februari 2023 afspraken opnieuw vastgelegd in een Wijzigingsovereenkomst.

Op basis van de Actualisatie van het PvT 2021 en de overeenkomst uit 2023 hebben partijen samen een nieuwe toekomstvisie uitgewerkt voor het ENCI-bedrijventerrein. Daarvoor is in opdracht van LRE door Mecanoo/Rademacher de Vries Architecten (RDVA) een Ambitiedocument opgesteld (28 maart 2023). Dit is vervolgens in opdracht van LRE door RDVA vertaald in het Ruimtelijk Kader ENCI-terrein. Het Ruimtelijk Kader is door de Stuurgroep Plan van Transformatie ENCI-gebied vastgesteld, met instemming van het College van B&W van de gemeente Maastricht.

In de toekomstvisie zoals geschetst in het Ruimtelijk kader moet het ENCI-terrein zich ontwikkelen als een open toegankelijk gemengd werkterrein van de toekomst, waar productie, innovatie en bedrijvigheid centraal staan. Naast bedrijvigheid kunnen dus ook andere functies in de juiste balans een plek krijgen op het terrein. Belangrijke thema’s voor de toekomst van het ENCI-gebied zijn ter illustratie benoemd in voorgaande afbeelding uit het Ruimtelijk Kader.

Nieuwe functies en activiteiten moeten daarbij bezien worden in de bredere context van het gehele PvT. De opgave zoals vastgelegd in de Actualisatie van het PvT en de vastgelegde samenwerkingsafspraken zijn daarbij leidend. Alle PvT partijen onderschrijven dat het gebied zich als een integraal geheel optimaal moet kunnen ontwikkelen met respect voor de rollen en belangen van de verschillende partijen. De invulling van de verschillende delen van het PvT-gebied (bedrijventerrein, overgangszone en groeve) mag elkaar niet belemmeren. Het Ambitiedocument en Ruimtelijk Kader zijn globale visiedocumenten die nog niet volledig concreet uitgekristalliseerd zijn. Ook bieden ze geen concrete ruimtelijke randvoorwaarden. Daarnaast omvatten deze stukken een breed scala van mogelijke ontwikkelingen, die op dit moment niet in de volle breedte uitvoerbaar zijn vanwege publiekrechtelijke belemmeringen. Dit betreft onder meer de impact voor de omgeving wat betreft stikstofdepositie. Daarom kunnen de gewenste invullingen publiekrechtelijk op dit moment nog niet volledig geborgd worden in een wijziging van het Omgevingsplan waarin de ontwikkelmogelijkheden van het ENCI-terrein integraal worden vastgelegd. Dit is uiteindelijk wel het doel. Tot het moment dat dit mogelijk is, vindt toetsing op basis van deze beleidsregels plaats.

Vooruitlopend op bescherming van het industrieel erfgoed op het ENCI-terrein, en om in de tussentijd ongewenste ontwikkelingen in het gebied te voorkomen, heeft de gemeenteraad van Maastricht op 26 september 2023 een voorbereidingsbesluit genomen. Dit besluit komt van rechtswege per 1 juli 2025 te vervallen. Gebruikswijzigingen, het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden en het uitvoeren van bouwen sloopwerkzaamheden zijn door het voorbereidingsbesluit niet direct toegestaan. Het college van burgemeester en wethouders heeft daarbij wel de mogelijkheid om via een omgevingsvergunning af te wijken van de genoemde verboden. Daarvoor is in de bijlagen van het voorbereidingsbesluit in 2023 een aantal afwegingscriteria opgenomen (‘Richtinggevend Wegingskader’).

Om de juridische bescherming van het cultuurhistorisch erfgoed in dit gebied niet te laten wachten op de definitieve planvorming voor de herontwikkeling van het ENCI-gebied, én om eventueel verval van het aanwezige cultuurhistorisch erfgoed te voorkomen, is een thematische wijziging van het Omgevingsplan Maastricht in gang gezet. Dit gebeurt via het TAM-omgevingsplan ‘hoofdstuk 22a Thema Cultuurhistorie ENCI-gebied’ dat in het voorjaar van 2025 aan de gemeenteraad wordt voorgelegd ter vaststelling.

Papvoorbereidingsgebouw (foto: Gemeente Maastricht, Joyce Andoetoe)

Een dergelijke thematische wijziging van het Omgevingsplan Maastricht maakt echter geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Omdat de huidige bestemming alleen (productie gebonden) industrie mogelijk maakt, zal voor nieuwe ontwikkelingen bij voorkeur een beroep moeten worden gedaan op de procedure van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Door publicatie van het vastgestelde TAM-omgevingsplan ‘hoofdstuk 22a Thema Cultuurhistorie ENCI-gebied’, wordt de voorbescherming van het industrieel erfgoed uit het voorbereidingsbesluit overgenomen en verlengd. Het 'Richtinggevend Wegingskader’ uit het voorbereidingsbesluit kan in dit thema omgevingsplan niet worden verwerkt, en komt daarmee te vervallen. Door de inhoud van het 'Richtinggevend Wegingskader’ te vertalen in de voorliggende beleidsregels, kan sturing op nieuwe ontwikkelingen opnieuw geborgd worden. Dit gebeurt in lijn met het eerder door de gemeenteraad genomen besluit.

1.2 Doelstelling en functie beleidsregels

Op grond van artikel 4:81 eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht kan het college van burgemeester en wethouders beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid.

Deze beleidsregels zijn van toepassing op de bevoegdheid van het college tot het verlenen van een omgevingsvergunning van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (kortweg: “BOPA”), op grond van artikel 5.1, eerste lid onderdeel (a) jo. artikel 5.8 Omgevingswet. Een BOPA is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan (bijlage 1 bij Omgevingswet).

Om medewerking te kunnen verlenen aan een BOPA, dient te allen tijde worden voldaan aan de beoordelingsregels voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit zoals opgenomen in artikel 8.0a en 8.0b van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Zo dient een initiatief te voldoen aan:

-de vereisten van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties;

-de instructieregels uit het Bkl.

Deze beleidsregels vormen een concretisering van het vereiste van een ‘Evenwichtige Toedeling van Functies Aan Locaties’ zoals vastgelegd in de Omgevingswet. Daarbij gelden zij als een eerste afwegingskader, waarmee relatief snel en programmatisch een oordeel over de wenselijkheid van een initiatief kan worden gevormd. Een dergelijk kader is wenselijk, gelet op de behoefte aan méér regie op de invulling van het ENCI-terrein en de wettelijke verplichting om in beginsel binnen acht weken op de aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen. Daarnaast streven deze regels ernaar de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van potentiële initiatiefnemers te bevorderen, door meer inzicht te bieden in de wijze waarop een verzoek wordt beoordeeld.

1.3 Reikwijdte beleidsregels

Er dient te worden benadrukt dat deze regels enkel als eerste afwegingskader gelden. Aan deze regels kunnen geen aanspraken op het verlenen van een omgevingsvergunning worden ontleend. Indien een initiatief volgens deze beleidsregels als ‘positief’ wordt beoordeeld, dient onverminderd te worden getoetst aan de vigerende wet- en regelgeving, waaronder overig gemeentelijk, provinciaal en landelijk beleid. Deze opvolgende definitieve beoordeling kan ertoe leiden dat de gevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend. Omgekeerd: indien een initiatief volgens deze beleidsregels negatief uit de toets komt, kan hieraan in beginsel geen medewerking worden verleend. Er kan echter sprake zijn van uitzonderlijke omstandigheden die een afwijking van deze regels rechtvaardigen. Het is aan een initiatiefnemer om te stellen en te onderbouwen dat van zulke omstandigheden sprake is. Het is aan de gemeente om dit te beoordelen.

Het verlenen van een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit behoeft voorts in een aantal gevallen bindend advies van de gemeenteraad. De gemeenteraad van Maastricht heeft in juni 2021 bepaald in welke gevallen bindend advies van de raad aan de orde is (Gemeenteblad 2023, nr. 55305). Een voorbeeld van een BOPA zonder bindend advies van de raad betreft gebruikswijzigingen binnen bestaande bebouwingen zonder toename bebouwd oppervlak of bouwvolume.

Centrale werkplaats (foto: gemeente Maastricht, Joyce Andoetoe)

Hoogovencementsilo's (foto: gemeente Maastricht, Joyce Andoetoe)

ENCI bedrijventerrein (foto: Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, Jos Stöver)

2.1 Werkwijze toetsing beleidsregels

In het volgende hoofdstuk is het wegingskader uitgewerkt in verschillende thema’s. Het gaat ten eerste om enkele algemene vereisten, waar initiatieven aan moeten voldoen. Als één of meer van die vereisten niet positief zijn, betekent dit dat de functie of activiteit in beginsel niet thuishoort op het ENCI-terrein. Deze eisen zijn dus randvoorwaardelijk. Als aan deze vereisten wel wordt voldaan, dan wordt vervolgens getoetst of het initiatief voldoende hoog scoort op de tien verschillende wegingsfactoren om positief bevonden te worden. Er wordt gewerkt met een toekenning van punten, met een maximaal aantal van 90 punten. Een initiatief moet voldoen aan een minimum van 50 punten. Afhankelijk van het belang van een factor zijn maximaal 10 of 15 punten te behalen voor de zwaarwegende factoren. Dit kan verder aangevuld worden met punten op de overige wegingsfactoren (0-5 punten per factor). Op die manier worden initiatiefnemers gestimuleerd om maximaal in te zetten op positieve ontwikkelingen die voor het ENCI-gebied gewenst zijn.

In de afweging speelt ook de fasering mee. Mogelijk zijn er tijdelijke initiatieven die een bijdrage leveren aan de opwaardering van het gebied op de korte termijn (zogenaamde ‘placemaking’), maar die minder geschikt zijn voor de lange termijn. Dit kan meegenomen worden in de toetsing. De mogelijkheid bestaat om in een dergelijke situatie in de omgevingsvergunning een maximale tijdsduur op te nemen.

Voor een zorgvuldige toetsing moet de eigenaar van het terrein voldoende informatie aanleveren over het initiatief/de initiatiefnemer. Dat betreft in elk geval:

-algemene informatie over bedrijf/organisatie/ initiatiefnemer;

-uittrekstel Kamer van Koophandel van de inschrijvende onderneming/stichting;

-de milieucategorie van de activiteiten;

-objectieve onderbouwing in welke mate de functie/activiteit bedrijf voldoet aan de selectiecriteria (per eis/factor te benoemen);

-waarom er interesse is voor het ENCI-terrein, in hoeverre wordt aangesloten op het specifieke profiel;

-of er sprake is van samenwerking met andere functies/bedrijven/activiteiten in het ENCI-gebied en zo ja in welk opzicht;

-schetsontwerp situatietekening/ inrichtingsplan, met daarop in ieder geval aangegeven de locatie op het terrein, bedrijfsactiviteiten en m2 per activiteit (bijvoorbeeld van opslag, productie, kantoor, enz.).

Het is mogelijk dat er aanvullende informatie of onderbouwing gevraagd wordt om te komen tot een goede afweging.

Oven 8 (foto: Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, Jos Stöver)

3.1 Vereisten en wegingsfactoren voor het toetsen van initiatieven voor het ENCI-bedrijventerrein

ALGEMENE VEREISTEN

Nieuwe functies en activiteiten moeten aan deze vereisten voldoen, zo niet dan geen vestiging.

1De functies en activiteiten voldoen aan vigerende gemeentelijke beleidsuitgangspunten

JA/NEE

2De (producerende) bedrijvigheid en activiteiten moeten passen binnen de milieu categorieën 1, 2 en 3

Toelichting: in bijlage 3 is een Staat van Bedrijfs Inrichtingen (SBI) opgenomen. Deze geeft een indicatie van de typologie aan bedrijvigheid die, met een voldoende score, zich als gewenste ontwikkeling kan vestigen.

JA/NEE

3Geen nieuwe (bedrijfs)panden/bouwwerken op voorraad bouwen

-Er worden geen bedrijfspanden op risico nieuw gebouwd zonder een concrete gebruiker met een aangetoond langdurig commitment (minimaal 5 jaar).

-Bouwen als beleggingsobject is niet gewenst.

JA/NEE

4Niet in strijd met de vastgestelde industrieel erfgoed waarden

-Het betreft de waarden zoals geformuleerd in het rapport “Fabriekscomplex Eerste Nederlandse Cement Industrie te Maastricht”, opgesteld door Crimson Historians & Urbanists, d.d. januari 2022, en vastgelegd in het (ontwerp) TAM-omgevingsplan ‘hoofdstuk 22a Thema Cultuurhistorie ENCI-gebied’ en het (ontwerp) besluit tot aanwijzing als rijksmonumenten.

-Zorgvuldige aanpassing van industrieel erfgoed en nieuwbouw gekoppeld aan industrieel erfgoed behoort tot de mogelijkheden.

JA/NEE

5Herbestemming of hergebruik van bestaande panden, tenzij onderbouwd aangetoond is dat een functie niet in een bestaand pand te realiseren is

-Dit geldt voor alle bestaande opstallen/vastgoed op het terrein.

-Nieuwbouw in combinatie met/direct in functie gekoppeld aan bestaand vastgoed is te overwegen mits zorgvuldig ingepast.

-Hergebruik gaat voor nieuwbouw, afwijking is alleen mogelijk mits aangetoond wordt dat een functie niet in een bestaand pand te realiseren is (motiveringsplicht*).

-Nieuwbouw voor wonen is uitgesloten als dit nieuw, op zichzelf staand bouwvolume betreft.

* Toelichting: Het betreft realistische haalbaarheid in brede zin. Bijvoorbeeld: er is sprake van een bepaalde benodigde indeling, specifieke voorzieningen of onderzoeksruimten die bouwtechnisch niet te realiseren zijn in bestaand erfgoed; een initiatief past specifiek in/versterkt een bepaald deelgebied maar de benodigde maatvoering is in dat gebied niet aanwezig.

JA/NEE

6Woonfuncties in beperkte mate én ondergeschikt aan de aanwezige primaire functies

-Het ENCI-terrein is een gemengd gebied waarbij de primaire functie hoofdzakelijk bedrijvigheid is. Wonen heeft een ondergeschikte rol.

-Dit is niet alleen van toepassing op de omvang van een woonfunctie ten opzichte van het gehele terrein (eindsituatie). Ook binnen verschillende deelfases moet de woonfunctie ondergeschikt zijn.

-Bij woonfuncties wordt gelet op beperkingen die deze functie met zich mee kan brengen t.o.v. andere functies.

Toelichting: Het ENCI-gebied betreft géén prioritaire locatie voor wonen, het wordt geen woongebied c.q. woonwijk. Indien woonfuncties in dit gebied landen, dienen deze qua omvang/hoeveelheid ondergeschikt te zijn aan de overige functies, ook in de verschillende fases. Zeker bij aanvang van de gebiedsontwikkeling zal op wooninitiatieven voorzichtig moeten worden ingezet, want de omvang en fasering van ondergeschikte woonfunctie dient nog uitgewerkt te worden.

JA/NEE

ZWAARWEGENDE WEGINGSFACTOREN

Maximaal 10 tot 15 punten per wegingsfactor, maximaal 70 punten totaal te verkrijgen.

7Passend in innovatief gemengd werkgebied

-Uitgangspunt is een gemengd karakter, waarbij bedrijvigheid de boventoon voert.

-Daarbij is er enige ruimte voor specifieke maatschappelijke en culturele activiteiten c.q. voorzieningen passend binnen de vier hoofdthema's: Erfgoed, Natuur, Circulariteit en Innovatie en voor de daarbij ondersteunende specifiek passende woonfuncties. Dit vindt zodanig plaats dat overlast en klachten zo min mogelijk te verwachten zijn.

-Streven naar juiste mix van grote, middelgrote en kleine bedrijven (niet één overheersend bedrijf op het terrein toelaten).

-Activiteiten ondersteunend, kleinschalig en voorzienend aan de bedrijven.

Toelichting: Ondersteunende activiteiten zijn bijvoorbeeld een kantine voor personeel en bezoekers van bedrijven; verkoop van ter plaatse zelf vervaardigde producten; bijbehorende kantoren/onderzoeksruimten, eventueel elders op het terrein. Ook is er ruimte voor kunstzinnig ontplooien, kiosk to-go formule, bij de omgeving passend museum (bijvoorbeeld industrieel erfgoed, natuur), kantine/horeca cat. 1 en 3, uniek kleinschalig toeristisch overnachten, onderzoeksruimte en/of educatie op gebied van duurzaamheid, circulariteit en energetische vernieuwing, events passend bij erfgoed/ natuuromgeving.

0-15

8Sprake van circulaire innovatieve bedrijvigheid c.q. activiteit

Hoge mate van aanwezigheid/toepassen van (door de rijksoverheid erkende) R-ladder met als mogelijke strategieën: Refuse, Reduce, Redesign, Re-use, Repair, Refurbish, Remanufacture, Repurpose, Recycle en Recover. De R-ladder bestaat uit verschillende niveaus die de mate van circulariteit weergeven. Hoe hoger het niveau hoe beter de keuze is voor het milieu, hoe hoger het aantal punten.

Toelichting/voorbeelden: energie neutrale productieprocessen en ‘cradle-to-cradle’ vernieuwende productieprocessen, creatieve ambacht productie, experimentele stadslandbouw (‘vertical farming’ in de bedrijfshallen).

0-15

9Het ENCI-terrein moet wat betreft programma/functies aanvullend werken t.a.v. functies elders in de stad (denk aan Centrum/Binnenstad, Health Campus)

-Daarbij oog hebben voor verdelingseffecten.

-Bij grote diversiteit van circulaire en/of energetische vernieuwende bedrijvigheid is er potentie tot nieuwe clustervorming. Dergelijke productiebedrijven (met of zonder ondergeschikte verkoop van de ter plaatse geproduceerde producten) zijn ook op de andere bedrijvenparken mogelijk maar passen in het specifiek gewenste profiel op het ENCI-terrein.

Toelichting: op basis van dit principe zijn bepaalde functies niet toegestaan, zoals onder meer kleding-/verzorgingswinkels, supermarkt, grootschalig theater/bioscoop/muziekhal, kapper, artsen, enzovoorts.

0-10

10Woonfuncties voor doelgroepen met een (werk-/studie-) relatie en/of die anderszins direct betrokken zijn bij het ENCI-gebied/ groeve

-Woonfuncties voor doelgroepen die aantoonbaar een relatie hebben met gewenste (bedrijfsmatige) activiteiten of onderwijs in het gebied.

-Er is onder deze voorwaarde ruimte om nieuwe, bijzondere woonconcepten toe te voegen.

Toelichting/voorbeelden: woon/werk units, woningen met gezamenlijke (werk)ruimtes, atelierwoningen, artist in residence, vrijplaatsbewoning, Skills in de stad (begeleid wonen en werken voor jongeren), co-living en short stay, wonen in combinatie met (ambachtelijke/creatieve) opleidingen.

0-10

11Verkeersluwe functies

-Dit betreft zowel het verkeer op het terrein als de aan- en afvoer van en naar het ENCI-terrein van personen en producten.

-Voor het ENCI-terrein zelf houdt dit in dat het gemotoriseerd verkeer binnen het terrein zo veel als mogelijk beperkt wordt (inrichten verkeersluwe zone).

-Functies trekken weinig gemotoriseerde bewegingen aan en/of er wordt gezorgd voor alternatieven voor vervoersbewegingen. Voorkeur om in te zetten op innovatieve (elektrische) vormen van (openbaar) vervoer, watergebonden vervoer, fiets, deelmobiliteit etc.

0-10

12Een bijdrage leveren aan de opwaardering en/of bekendheid van het gebied op korte termijn: placemaking.

-Positief bijdragen aan verschillende mogelijke fases van ‘placemaking’.

-Functies kunnen eventueel tijdelijk een rol spelen/toegelaten worden.

Toelichting: Placemaking gaat onder meer over:

-het geven van bekendheid aan deze “onbekende” plek, om de potentie en doel(en) van het gebied te laten zien;

-het verbeteren van de kwaliteit van het openbare toegankelijke deel van het ENCI-terrein, het verbeteren van het leven van de mensen die daar verblijven;

-het creëren en opbouwen van een community met interactie tussen gebruikers en bezoekers.

-Placemaking kan ook bestaan uit tijdelijke activiteiten, events, lezingen, workshops en creatieve en kunstzinnige initiatieven.

0-10

OVERIGE WEGINGSFACTOREN

Maximaal 5 punten per wegingsfactor, maximaal 20 punten in totaal te verkrijgen.

13Gebruik maken van/aansluiten bij specifieke unieke kwaliteiten en identiteit van het terrein en gebied

-Zoals het industrieel erfgoed karakter, kade, natuur in omgeving en geschiedenis van het gebied.

-Passend binnen de hoofdthema’s: erfgoed, natuur, innovatie en circulariteit.

-Met inzet en als resultaat het hierin aanvullen, versterken en/of verrijken van de kwaliteiten en identiteit van het gebied.

0-5

14Functies dragen bij aan de verblijfskwaliteit van de directe buitenruimte

Functies:

-dragen bij aan ‘open karakter’ van het gebied (bijv. in campuslocatie en aanlooproutes);

-activeren en/of dragen bij aan sociale veiligheid;

-passen bij het ruimtelijk kader ‘in ontwikkeling’ (juiste bedrijf op de juiste plek in het ENCI-gebied).

0-5

15Herhuisvesten van in Maastricht gevestigde bedrijven

-Behouden van een bedrijf voor de stad.

-Gezien schaarste aan bedrijfskavels is er belang bij verplaatsing van een bedrijf als daardoor bedrijfsruimte beschikbaar komt voor een nieuw te vestigen bedrijvigheid.

0-5

16.

Betekenisvolle structurele samenwerking/relatie met kennisinstituten en/of kunstvakopleidingen

Bijvoorbeeld samenwerkingsafspraken of intentieverklaringen met de Universiteit Maastricht, Hogeschool Zuyd en Vista en andere (Limburgse) kennisinstituten of onderwijsinstellingen op energetisch, duurzaam en/of circulair gebied, of in relatie met Jan van Eyck Academie, Maastricht Institute of Arts enzovoorts.

0-5

TOTAAL SCORE

MAXIMALE SCORE 90

Het minimaal benodigde aantal punten is 50 van de maximaal 90 te behalen punten.