Aanhef
De raad van de gemeente Lochem
Gelezen het voorstel van het college van 22 november 2022, nr. 2022-254339, betreffende de Nota Grondbeleid
Gehoord de beraadslagingen
B E S L U I T
1In te stemmen van met de Nota grondbeleid 2022;
2Kennis te nemen van de uitvoeringsnota grondbeleid;
3In te stemmen met het instellen van een reserve grondexploitaties;
4In te stemmen met het beschikbaar stellen van een krediet voor strategische verwerving;
5In te stemmen met het jaarlijks opstellen van een grondprijzenbrief;
6In te stemmen met het waarderen van verliesvoorzieningen tegen eindwaarde.
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Gebiedsontwikkeling is continu aan veranderingen onderhevig. Naast verandering van wet- en regelgeving e.d. moet hier, met name de laatste tijd, ook gedacht worden aan de ontwikkelingen op de woningmarkt. Er is een tekort aan woningen, met name aan betaalbare woningen. Hierdoor staat de gemeente Lochem voor verschillende uitdagingen. De gemeente Lochem wil op deze veranderingen kunnen anticiperen. De wijze waarop dit gebeurt is afhankelijk van de ambities en doelstellingen van de gemeente.
Een concrete uitdaging voor de gemeente Lochem is het realiseren van (betaalbare) woningen. Deze bepalen voornamelijk de rol die de gemeente zal aannemen op de grondmarkt. Om deze ontwikkeling zorgvuldig te begeleiden dan wel te faciliteren is het nodig om een aantal afspraken te maken.
De Nota Grondbeleid is het kader en daarmee een sturingsmiddel, om een afweging te maken hoe de ambities en de ruimtelijke ontwikkelingen van de gemeente Lochem worden bereikt. De nota Grondbeleid helpt de gemeente om in de huidige markt de rol te bepalen op de grondmarkt. De nota geeft ook inzicht in de consequenties die met de rol van de gemeente samenhangen.
1.2 Doel gemeentelijk grondbeleid
Grondbeleid is een instrument om de ambities en doelstellingen van de gemeente, zoals omschreven in onder andere de omgevingsvisie (in ontwikkeling), woonvisie en andere (ruimtelijke) beleidsdocumenten, te verwezenlijken.
Grondbeleid is zowel in juridisch als financieel opzicht instrumenteel van aard. Het geeft de afwegingskaders aan om de ambities / doelstellingen die de gemeente heeft gesteld vanuit de sectoraal gerichte beleidsvelden zoals wonen, werkgelegenheid, mobiliteit, openbare ruimte en welzijn. De samenhang tussen het sectoraal beleid komt binnen de gemeente Lochem terug in de daartoe strekkende visies, zoals de omgevingsvisie, de woonvisie en de kernvisies wonen. Het grondbeleid is een vorm van facetbeleid, dat erop is gericht het sectorale beleid te faciliteren. In figuur 1 is dit schematisch weergegeven.
Het grondbeleid ondersteunt de gemeente Lochem bij de realisatie van de (ruimtelijke) beleidsdoelstellingen en bestuurlijke ambities op het gebied van de fysieke leefomgeving. Het is een middel dat de afwegingskaders aangeeft om keuzes te maken in de rol die de gemeente aanneemt en welke (grondbeleid)instrumenten worden ingezet om deze ambities en doel- stellingen te bereiken.
Afbeelding 1 Sectoraal beleid en facetbeleid
In de nota Grondbeleid geeft de gemeenteraad de kaders aan waarbinnen het college van B&W en de ambtelijke organisatie het grondbeleid kunnen uitvoeren.
De nota Grondbeleid heeft de volgende doelstellingen:
Sturen: eenduidige en toetsbare kaders, beleid en werkwijze formuleren voor sturing en beheersing van het grondbeleid;
Faciliteren: middelen, instrumenten en strategieën aandragen en met elkaar in relatie brengen om de (ruimtelijke) beleids- doelstellingen en ambities van de gemeente te ondersteunen en te realiseren;
Informeren: zorg dragen voor een transparant grondbeleid door passende informatie over alle aspecten voor zowel het bestuur, de interne organisatie als voor externe partijen.
1.3 Rol gemeente Lochem
Actieve rol
De gemeente Lochem begeeft zich als ‘ondernemer’ op de grondmarkt. Hierbij zijn de betreffende gronden al in eigendom of de gemeente verwerft de gronden, al dan niet met inzet van de (grondbeleids)instrumenten, ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen. De gronden worden bouwrijp gemaakt en vervolgens verkocht. De gemeente heeft bij deze vorm van grondbeleid de volledige regie op de ontwikkeling en realiseert het financiële resultaat, maar ook de bijbehorende risico’s.
Actief-faciliterende rol
De gemeente Lochem kan belang hebben bij de doorgang van een ruimtelijke ontwikkeling, zonder dat zij het (financiële) risico hiervoor wil lopen en de grondexploitatie wil voeren. In deze tussenvariant investeert de gemeente, deels voor eigen rekening en op eigen initiatief, in het op gang brengen van een ontwikkeling door kenbaar te maken wat de doelstellingen/ (ruimtelijke) randvoorwaarden zijn voor een locatie. Deze vorm van ‘actief-faciliterend’ grondbeleid kan in deze gevallen een goede manier zijn om ontwikkelingen te stimuleren en partijen ‘uit te nodigen’ om een ontwikkeling op te pakken.
Faciliterende rol
De gronden zijn (al dan niet deels) in eigendom van een derde(n) of de gemeente Lochem laat de aankoop van gronden, de exploitatie en de verkoop van bouwkavels over aan de markt. De taak van de overheid beperkt zich dan tot de regie op hoofdlijnen door het stellen van de (ruimtelijke) randvoorwaarden voor de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling en het planologisch besluit. De gemeente is in deze situatie wettelijk verplicht de kosten te verhalen op de initiatiefnemer. Dit wordt kostenverhaal genoemd.
Bijlage 1
OMGEVINGSWET / AANVULLINGSWET GRONDEIGENDOM
De verschillende instrumenten van het grondbeleid (onteigening, voorkeursrecht en herverkaveling in het landelijk gebied) zijn nu nog geregeld in verschillende wettelijke regimes: de Onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten, de Wet inrichting landelijk gebieden de Wet ruimtelijke ordening. Met de Aanvullingswet grondeigendom worden deze instrumenten samengebracht in de Omgevingswet.
Het doel van de Aanvullingswet grondeigendom is om het grondbeleid geschikter te maken voor heel diverse opgaven in de fysieke leefomgeving. Hierbij kan gedacht worden aan de sloopopgave in krimpgebieden, binnenstedelijke transformaties, de verwezenlijking van nieuwe woongebieden, de herstructurering van bedrijventerreinen, de aanpak van leegstaande kantoren en het behoud van aantrekkelijke winkelgebieden. Grondbeleid speelt in al deze vraagstukken een belangrijke rol.
In de Aanvullingswet worden de instrumenten onteigening (Onteigeningswet), voorkeursrecht (Wet voorkeursrecht gemeenten), stedelijke kavelruil en kavelruil in landelijk gebied (Wet inrichting landelijk gebied) worden samengebracht en vereenvoudigd.
Onteigening
De regeling voor onteigening wordt gemoderniseerd en gaat beter aansluiten bij de algemeen gangbare procedures in het omgevingsrecht. Er zal een scherper onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds het publiekrechtelijke spoor waarin een onteigeningsbesluit tot stand komt en anderzijds het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt vastgesteld.
Uitgangspunt blijft dat onteigening alleen kan worden ingezet als dat in het algemeen belang is en het noodzakelijk en urgent is. Niet altijd kan een onteigeningsprocedure met succes worden opgestart of afgerond. Indien een eigenaar bereid is de nieuwe bestemming zelf te realiseren (zich beroept op de zogenaamde ‘zelfrealisatie’) en kan aantonen zelf in staat te zijn om de nieuwe bestemming te realiseren, vervalt de onteigeningsgrondslag.
Voorkeursrecht
Het instrument voorkeursrecht blijft behouden en wordt waar mogelijk vereenvoudigd en verbeterd.
Wet inrichting landelijk gebied
Het geldende stelsel van landinrichting van de Wet inrichting landelijk gebied zal worden geïntegreerd in de Omgevingswet en wordt daarbij aangepast aan de systematiek van de Omgevingswet.
Stedelijke herverkaveling
Aan bovengenoemde instrumenten wordt een nieuw instrument toegevoegd: vrijwillige stedelijke herverkaveling, die zal worden gebaseerd op de regeling voor ruilverkaveling bij overeenkomst van de Wet inrichting landelijkgebied.
Stedelijke herverkaveling is het herschikken van de zakelijke rechten binnen een bepaald gebied. Dat is aan de orde als de eigendomsverhoudingen een gewenste ontwikkeling belemmeren, wat zich in zeer uiteenlopende situaties kan voordoen. Bijvoorbeeld bij de herstructurering van krimpende of verouderde bedrijventerreinen, kantoorparken of winkelgebieden, maar ook bij de herstructurering van stedelijk gebied.
Stedelijke herverkaveling kan een gebiedsontwikkeling op gang brengen, zonder dat de gemeente daarvoor eerst de grond hoeft aan te kopen. De kosten en de (financiële) risico’s zijn voor de betrokken grondeigenaren / partijen die uiteindelijk baat hebben bij de ontwikkeling. De gemeente heeft in deze dan ook voornamelijk een actief-faciliterende rol.
Kostenverhaal
Tenslotte zal in de Aanvullingswet een aantal wijzigingen in de regeling van het kostenverhaal worden doorgevoerd.
Kostensoortenlijst
In het kader van transparantie zal dan een onderscheid worden aangebracht tussen grondexploitatiekosten en de bijkomende kosten. De term ‘grondexploitatiekosten’ vervalt. Er wordt gesproken over kosten die gemaakt worden voor werken, werkzaamheden en maatregelen. De huidige kostensoortenlijst wordt in de basis gehandhaafd, maar op enkele punten aangepast. Zo wordt er geanticipeerd op de verduurzamingsopgave van de fysieke leefomgeving door in de kostensoortenlijst rekening te houden met werken als warmtenetwerken, gebouwde fietsenstallingen en ondergrondse afvalinzameling.
In het Aanvullingsbesluit worden als grondexploitatiekosten aangewezen: de kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren, grondwerken en de aanleg van fysieke voorzieningen. Bij bijkomende kosten gaat het onder meer om kosten van het gemeentelijk apparaat, tijdelijk beheer en rente. Het aangebrachte onderscheid moet beter invulling geven aan het doel van de grondexploitatie, namelijk het verhalen van kosten van publieke voorzieningen.
In de Aanvullingswet zijn in principe twee systemen te onderscheiden ten aanzien van het kostenverhaal:
1Integrale gebiedsontwikkeling: dit systeem is nagenoeg gelijk aan het huidige kostenverhaal op marktpartijen / particulieren. Dit blijft op zowel vrijwillige basis als op dwingende basis. Hierbij zal het planfiguur exploitatieplan als zelfstandig instrument verdwijnen. Deze zal opgaan in het omgevingsplan.
2Organische gebiedsontwikkeling: dit systeem ziet op ontwikkelingen waar geen eindbeeld voor is en ook geen tijdvak voor is bepaald. De kosten mogen enkel betrekking hebben op werken, werkzaamheden en maatregelen op de gronden waarop publieke voorzieningen worden aangelegd. De uiteindelijke exploitatiebijdrage wordt op activiteitenniveau ook nog gemaximeerd op basis van de waardevermeerdering van de grond als gevolg van de betreffende activiteit.
Het onderscheidende criterium is de opname van een tijdvak in het omgevingsplan, omdat de gemeenteraad door het opnemen van een tijdvak aangeeft zich te willen inspannen de gebiedsontwikkeling binnen die periode tot verwezenlijking te laten komen.
Integraal
Organisch
Wijze van rekenen
Raming kosten en opbrengsten in Omgevingsplan
Kostenplafond: max. te verhalen kosten aangeven
Bij het bepalen van het kostenplafond worden alleen de kosten in aanmerking genomen die aan de overheid moeten worden toegerekend en niet de kosten die initiatiefnemers van bouwactiviteiten maken om bouwgronden ter beschikking te krijgen alsmede de werkzaamheden op eigen gronden. Dit wordt vastgelegd in het Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet. Een tweede bijzonderheid is dat de raming van de opbrengsten niet vastgelegd hoeft te worden in het omgevingsplan.
Wel is het mogelijk om de initiatiefnemer inzicht te geven in de maximaal te verwachten kostenverhaalsbijdrage per activiteit of per wijze van uitvoering van de activiteit (uitgiftecategorie). Die maximale kostenverhaalsbijdrage per activiteit of wijze van uitvoering dient in het omgevingsplan te worden vastgelegd.
Welke kosten?
Te maken kosten voor het gehele plangebied, incl. verwervingskosten particuliere eigenaren
Kosten werken, werkzaamheden en maatregelen voor NIET-UITGEEFBARE gronden
Begrenzing kostenverhaal
Macro-aftopping. Toets bij vaststellen Omgevingsplan
Toetsen aan WAARDE-vermeerdering van activiteit. Te verhalen kosten mag niet meer bedragen dan de waarde- vermeerdering
De waardevermeerdering van de grond is het verschil tussen de waarde van de grond na het verrichten van de kostenverhaalsplichtige activiteit (ook wel de opbrengsten genoemd) en de inbrengwaarde van de grond voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan (dat is de waarde van de grond en de te verwijderen opstallen, die een redelijk handelend koper zou betalen) onder aftrek van de voor rekening van de initiatiefnemer (aanvrager van de activiteit) komende kosten op de locatie die op de kostensoortenlijst staan, waaronder sloop- en saneringskosten.
Voor het kunnen aftrekken van de kosten geldt dat de kosten noodzakelijk moeten zijn voor het realiseren van de bouwactiviteit.
Inbrengwaarde
Via het Aanvullings- besluit grondeigendom zullen in het Omgevings- besluit regels worden gesteld over de bepaling van de inbrengwaarde. Belangrijke voorwaarde is dat de inbrengwaarde op basis van objectief bepaalbare maatstaven plaats vindt. Verder wordt de methode van waarderen vrijgelaten
Kostenpost: alle te ontwikkelen percelen in kostenverhaalsgebied
Kostenpost: alleen percelen die gebruikt worden voor aanleg publieke voorzieningen (openbare ruimte?)