Aanhef
De burgemeester van de gemeente Leudal,
Overwegende, dat artikel 13, eerste lid, van de Opiumwet de burgemeester de bevoegdheid geeft om bestuursdwang toe te passen indien in woningen of lokalen, dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I, lijst II of een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoel in lijst IA of een preparaat daarvan, worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
Sinds 1 januari 2019 de burgemeester dezelfde bevoegdheid heeft indien er in een woning of lokaal, dan wel een daarbij behorend erf, geen drugs worden aangetroffen (verkocht, afgeleverd, verstrekt of daartoe aanwezig zijn), maar er wel voorwerpen of stoffen aanwezig zijn die bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals in een drugslaboratorium of hennepkwekerij. Dit zijn de zogenoemde ‘voorbereidingshandelingen’;
Sinds 1 januari 2023 is lachgas opgenomen in lijst II van de Opiumwet en valt daarmee onder het softdrugsregime;
Sinds 1 juli 2025 is aan de Opiumwet een aanvullende lijst IA toegevoegd (stofgroepenverbod), waarmee hele groepen nieuwe psychoactieve stoffen (‘designerdrugs’) worden verboden;
gelet op
Artikel 13b van de Opiumwet;
Artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht;
Besluit
Vast te stellen de beleidsregel ‘Damoclesbeleid gemeente Leudal 2026’ onder intrekking van de op 29 juni 2019 vastgestelde beleidsregel ‘Damoclesbeleid Leudal 2019’ inzake de toepassing van artikel 13b Opiumwet.
2. Beleidsuitgangspunten
2.4. Woningen en/of lokalen
2.4.1. Woning
Of een ruimte als woning fungeert, hangt niet alleen af van de feitelijke kenmerken, maar vooral van het feitelijke gebruik. Hierbij kunnen de inrichting, de inschrijving in het BRP en hoe het pand wordt gebruikt een rol spelen. Daarbij is de beoordeling niet limitatief en zijn alle omstandigheden van het feitelijke gebruik, in onderling samenhang bezien, bepalend. Incidenteel overnachten is daarvoor onvoldoende. Ook bij situaties waarin sprake lijkt van schijnbewoning, waarbij bewoning slechts wordt gesuggereerd, is niet zonder meer sprake van een woning. Doorslaggevend is het feitelijk gebruik van het pand, waarbij alle omstandigheden van het geval in onderlinge samenhang worden beoordeeld. Indien een pand feitelijk niet wordt bewoond, gelden in beginsel de regels voor lokalen.
Wanneer in een woning een overtreding van de Opiumwet wordt vastgesteld, zal de woning door de burgemeester worden gesloten. Dit is het uitgangspunt en de aangewezen maatregel om de openbare orde en de leefbaarheid te herstellen en herhaling te voorkomen. De aanwezigheid van drugs of daarmee samenhangende activiteiten in een woning vormt een ernstige aantasting van de veiligheid en wordt door de burgemeester niet geaccepteerd.
Het sluiten van de woning brengt ingrijpende gevolgen met zich mee voor bewoners. Daarom beoordeelt de burgermeester per geval of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat een minder ingrijpende maatregel, zoals een waarschuwing of een last onder dwangsom, passender is. De burgemeester kan onder meer gewicht toekennen aan de ernst van de overtreding, de rol en de verwijtbaarheid van betrokkenen, de aanwezigheid van minderjarigen of kwetsbare personen en de te verwachten gevolgen van een sluiting.
Afwijken van sluiting is mogelijk, maar niet vanzelfsprekend. Slechts wanneer de omstandigheden aanleiding geven en sluiting onevenwichtig zou zijn, kiest de burgemeester voor een lichtere maatregel.
De burgemeester maakt geen onderscheid tussen huur- en koopwoningen en ook niet tussen particuliere en sociale verhuur. Voor alle type woningen geldt dit Damoclesbeleid en dezelfde regels als uitgangspunt.
2.4.2. Lokalen
Bij lokalen, al dan niet voor publiek toegankelijk, wordt in beginsel geen waarschuwing of last onder dwangsom gegeven. De burgemeester beoordeelt echter in ieder geval of de maatregel evenredig is en of omstandigheden aanleiding geven om af te wijken en alsnog een waarschuwing of een last onder dwangsom te geven. Dat geldt eveneens voor situaties waarin een woning feitelijk niet wordt bewoond, zoals bij (vermeende) schijnbewoning. Doorslaggevend is het feitelijke gebruik van het pand, waarbij alle omstandigheden van het geval in onderlinge samenhang worden beoordeeld. Indien wordt vastgesteld dat een pand feitelijk niet als woning wordt gebruikt, kan het worden aangemerkt als een lokaal. In dat geval kan de burgemeester in beginsel bij een eerste constatering overgaan tot sluiting. De burgemeester verricht daarbij steeds een evenredigheidstoetsing en betrekt, indien van toepassing, het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Mocht blijken dat er toch in zo’n lokaal wordt gewoond, kan het alsnog als woning worden aangemerkt. Dit wordt door de burgemeester per geval beoordeeld aan de hand van alle relevante omstandigheden en dan gelden de regels voor woningen.
Voor het geval er niet mag gewoond worden in het lokaal op basis van het dan geldende omgevingsplan, behoudt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal zich het recht voor om ook daartegen handhavend op te treden middels een separaat besluit. Daar gaat dit beleid echter niet over.
2.4.3. Samenhangend geheel
Het kan voorkomen dat bij een situatie zowel in een woning als in een lokaal op hetzelfde erf of op aangrenzende percelen drugs, voorbereidingshandelingen of daarmee samenhangende signalen worden aangetroffen. Indien de woning en het lokaal samen een samenhangend geheel vormen, kan de burgemeester voor het geheel een maatregel treffen.
Hiervan is sprake wanneer de woning en lokaal zowel ruimtelijk als functioneel met elkaar verbonden zijn. Het is daarbij niet vereist dat in alle onderdelen drugs worden aangetroffen. Voldoende is dat in ten minste een onderdeel sprake is van een overtreding van de Opiumwet. Is één van de onderdelen een woning, dan wordt bij het bepalen van de maatregel de regels toegepast die gelden voor woningen.
3. Beleidskader
3.2. Handhavingsstrategie
3.2.1. Drugshandel in woningen en/of op daarbij behorende erven
Bij drugshandel in of vanuit woningen en/of daarbij behorende erven worden, als uitgangspunt, de regels toegepast zoals vastgelegd in de onderstaande matrix:
Softdrugs
Harddrugs/designerdrugs
1econstatering (zijnde geen ernstig geval)
Drie maanden sluiting of waarschuwing of last onder dwangsom
Zes maanden sluiting of waarschuwing of last onder dwangsom
1econstatering (zijnde ernstig geval)
Drie maanden sluiting of last onder dwangsom
Zes maanden sluiting of last onder dwangsom
2econstatering binnen drie jaar
Zes maanden sluiting of last onder dwangsom
Twaalf maanden sluiting of last onder dwangsom
3econstatering en volgende constateringen binnen drie jaar
Twaalf maanden sluiting of last onder dwangsom
24maanden sluiting of last onder dwangsom
3.2.2. Drugshandel in lokalen en/of op daarbij behorende erven
Bij drugshandel in lokalen en/of daarbij behorende erven worden, als uitgangspunt, de regels toegepast zoals vastgelegd in de onderstaande matrix:
Softdrugs
Harddrugs/designerdrugs
1econstatering
Drie maanden sluiting
Zes maanden sluiting
2econstatering binnen drie jaar
Zes maanden sluiting
Twaalf maanden sluiting
3econstatering en volgende constateringen binnen drie jaar
Twaalf maanden sluiting
24maanden sluiting
3.2.3. Voorbereidingshandelingen in woningen en/of op daarbij behorende erven
Bij de constatering van voorbereidingshandelingen in woningen en/of daarbij behorende erven worden, als uitgangspunt, de regels toegepast zoals vastgelegd in de onderstaande matrix:
Softdrugs
Harddrugs/designerdrugs*
1econstatering (zijnde geen ernstig geval)
Drie maanden sluiting of waarschuwing of last onder dwangsom
Zes maanden sluiting of waarschuwing of last onder dwangsom
1econstatering (zijnde ernstig geval)
Drie maanden sluiting of last onder dwangsom
Zes maanden sluiting of last onder dwangsom
2econstatering binnen twee jaar
Zes maanden sluiting of last onder dwangsom
Twaalf maanden sluiting of last onder dwangsom
3econstatering en volgende constateringen binnen twee jaar
Twaalf maanden sluiting of last onder dwangsom
24maanden sluiting of last onder dwangsom
3.2.4. Voorbereidingshandelingen in lokalen en/of op daarbij behorende erven
Bij de constatering van voorbereidingshandelingen in lokalen en/of daarbij behorende erven worden, als uitgangspunt, de regels toegepast zoals opgenomen in de onderstaande matrix:
Softdrugs
Harddrugs/designerdrugs*
1econstatering
Drie maanden sluiting
Zes maanden sluiting
2econstatering binnen twee jaar
Zes maanden sluiting
Twaalf maanden sluiting
3econstatering en volgende constateringen binnen twee jaar
Twaalf maanden sluiting
24maanden sluiting
*Indien voorbereidende handelingen met betrekking tot designerdrugs op een later moment strafbaar worden gesteld, sluit de burgemeester voor de bestuurlijke aanpak aan bij het beleid zoals opgenomen in de artikelen 3.2.3. en 3.2.4. van dit Damoclesbeleid. Vanaf dat moment worden dergelijke voorbereidingshandelingen overeenkomstig dit kader beoordeeld en gehandhaafd.
3.2.5. Recidive
Van een volgende overtreding is sprake indien deze binnen twee jaar na een eerdere overtreding op dezelfde locatie wordt geconstateerd. Daarbij is de locatie (woning, lokaal of erf) in beginsel bepalend. Indien de overtreding wordt gepleegd door een andere bewoner, gebruiker of eigenaar, wordt beoordeeld of sprake is van voldoende samenhang met de eerdere overtreding, zoals continuïteit van exploitatie. In dat kader betrekt de burgemeester alle relevante omstandigheden van het geval.
Wordt binnen die termijn opnieuw een overtreding vastgesteld op dezelfde locatie, dan geldt het bijbehorende regime voor een volgende overtreding. Indien bij één van de opeenvolgende overtredingen sprake is van harddrugs, wordt vanaf dat moment het harddrugsregime toegepast. Dit geldt ook wanneer de andere overtreding(en) betrekking hebben op softdrugs.
3.2.6. Ernstig geval
Bij woningen geldt als uitgangspunt dat bij een eerste overtreding de burgemeester overgaat tot sluiting van de woning. De burgemeester verricht daarbij steeds een beoordeling van de evenredigheid van de maatregel en betrekt alle omstandigheden van het geval. Indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van sluiting en worden volstaan met een minder vergaande maatregel. De burgemeester wijkt in beginsel niet van haar beleid af indien er sprake is van een ernstig geval en in dit soort gevallen is sluiting de meest geschikte en doeltreffende noodzakelijke maatregel. Bij de beoordeling van een ernstig geval maakt de burgemeester onderscheid tussen drugshandel en voorbereidingshandel.
Van een ernstig geval, in het kader van drugshandel, is in ieder geval sprake indien één of meer van de volgende omstandigheden zich voordoen (niet limitatief):
1sprake is van handelshoeveelheden harddrugs en/of softdrugs, al dan niet in combinatie;
2naast drugs handelsindicatoren worden aangetroffen, zoals verpakkingsmateriaal, weegschalen, wapens, contant geld of versnijdingsmiddelen. Indien aannemelijk is dat andere materialen kunnen aangemerkt kunnen worden als handelsindicatoren omdat ze gebruikelijk zijn in het drugscircuit, wordt dit ook aangemerkt als een handelsindicator;
3er aanwijzingen zijn die duiden op georganiseerde criminaliteit en ondermijning, zoals (niet limitatief) geprepareerde voertuigen, schaduwboekhoudingen, cashgeld en de betrokkenheid van derde partijen;
4de woning bekend staat als drugslocatie of structureel wordt gebruikt voor drugshandel;
5sprake is van andere strafbare feiten of verstoringen van de openbare orde;
6er in of nabij het pand slag-, steek, werpschiet- of vuurwapen, vuurwerk of explosieven worden aangetroffen;
7aanwijzingen bestaan van recidive, verwijtbaar gedrag of betrokkenheid bij een drugscircuit;
8sprake is van veiligheidsrisico’s zoals brandgevaar of overlast voor de omgeving;
9bij teelt of productie sprake is van een professionele, bedrijfsmatige inrichting.
Van een ernstig geval, in het kader van voorbereidingshandelingen, is in ieder geval sprake indien één of meer van de volgende omstandigheden zich voordoen (niet limitatief):
1stoffen, goederen of apparatuur worden aangetroffen die hoofdzakelijk zij bedoeld voor drugsproductie of -handel;
2de aard, omvang en professionaliteit wijzen op georganiseerde criminaliteit;
3combinatie van goederen en stoffen worden aangetroffen;
4de woning bekend staat als voorbereidingslocatie;
5sprake is van andere strafbare feiten, recidive of openbare ordeverstoringen;
6sprake is van concrete veiligheidsrisico’s voor de omgeving (zoals brand- of explosiegevaar).
In alle voornoemde omstandigheden wordt de noodzaak tot langdurige sluiting van de woning aanwezig geacht, ook bij een eerste overtreding. Een langdurige sluiting is de enige manier om het pand uit zijn functie als schakel in een crimineel netwerk te onttrekken en de bekendheid van het pand als drugspand in de omgeving teniet te doen en de openbare orde te herstellen.
Toelichting Damoclesbeleid gemeente Leudal 2026
Deze toelichting maakt deel uit van het Damoclesbeleid en bevat een beschrijving van het relevante juridisch kader. Om de leesbaarheid en overzichtelijkheid van het beleid te waarborgen, is ervoor gekozen deze toelichting afzonderlijk op te nemen.
Artikel 13b van de Opiumwet
Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid om een last onder bestuursdwang op te leggen wanneer in een woning of lokaal, dan wel op het daarbij behorende erf:
a.drugs (lijst I, II of IA) worden verkocht, afgeleverd, verstrekt of daartoe aanwezig zijn;
b.voorwerpen of stoffen aanwezig zijn die bestemd zijn voor de productie van drugs (voorbereidingshandelingen).
Het tweede lid is niet van toepassing op dit beleid.
Drugshandel (sub a)
Lijst I ziet op harddrugs, lijst II op softdrugs (waaronder sinds 2023 ook lachgas) en lijst IA op designerdrugs. Met de invoering van lijst IA per 1 juli 2025 vallen ook nieuwe psychoactieve stoffen onder de reikwijdte van artikel 13b.
In dit beleid wordt onder drugshandel verstaan: het verkopen, afleveren, verstrekken of daartoe aanwezig hebben van drugs.
Uit vaste rechtspraak volgt dat bij aanwezigheid van meer dan geringe hoeveelheid drugs in beginsel wordt aangenomen dat deze bestemd zijn voor handel. Daarbij wordt aangesloten bij de Aanwijzing Opiumwet:
-maximaal 0,5 gram harddrugs of 1 eenheid is eigen gebruik;
-maximaal 5 gram softdrugs is eigen gebruik;
-meer dan 10 lachgasampullen (80 gram) is indicatie handel.
Worden grotere hoeveelheden aangetroffen, dan mag worden uitgegaan van een handelsbestemming, tenzij betrokkene het tegendeel aannemelijk maakt. In dat geval is de burgemeester bevoegd om op te treden.
Deze bevoegdheid kan ook bestaan zonder feitelijk drugs worden aangetroffen, als uit andere feiten en omstandigheden (bijvoorbeeld verklaringen, observaties, of handelsattributen) blijkt dat sprake is van handel.
Voorbereidingshandelingen (sub b)
Van voorbereidingshandelingen is sprake wanneer geen drugs worden aangetroffen, maar wel voorwerpen of stoffen die bestemd zijn voor de productie of teelt van drugs.
Het kan daarbij gaan om op zichzelf legale goederen, zoals apparatuur, chemische stoffen of hulpmiddelen, waarvan op basis van de situatie aannemelijk is dat zij worden gebruikt voor drugsproductie.
Of hiervan sprake is, wordt beoordeeld aan de hand van feiten en omstandigheden zoals de aard en de hoeveelheid van de aangetroffen stoffen en voorwerpen, de combinatie daarvan, de inrichting van het pand, bevindingen van het politieonderzoek, … Daarbij hoeft niet het volledige productieproces aanwezig te zijn. Ook een deel van de benodigde middelen kan voldoende zijn om bevoegdheid te doen ontstaan.
Voor de bevoegdheid is niet vereist dat de betrokkene zelf wetenschap heeft van de bestemming van de goederen. De mate van verwijtbaarheid kan wel ene rol spelen bij de afweging welke maatregel passend is.
Evenredigheidstoets
Artikel 13b van de Opiumwet geeft de burgemeester een bevoegdheid. Bij de toepassing daarvan moet altijd een zorgvuldige belangenafweging worden gemaakt, waarbij wordt getoetst aan de evenredigheid (artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht). Alle omstandigheden van het geval worden daarbij betrokken. Indien toepassing van dit beleid in een concreet geval leidt tot onevenredige gevolgen, kan daarvan worden afgeweken.
Bij woningen speelt het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer (artikel 8 EVRM). Daarom kan er voor gekozen worden dat bij een eerste overtreding in een woning kan worden gekozen voor een waarschuwing of een last onder dwangsom, mits er geen sprake is van een ernstig geval.
Uit de rechtspraak volgt dat de beoordeling plaatsvindt aan de hand van drie stappen:
1Geschiktheid: draagt de maatregel bij aan het beoogde doel?
2Noodzakelijkheid: kan met een minder ingrijpende maatregel worden volstaan?
3Evenwichtigheid: is de maatregel, gelet op de gevolgen, niet onevenredig zwaar?
Dit kader geldt voor zowel woningen als lokalen, en voor zowel drugshandel als voorbereidingshandelingen.
Noodzakelijkheid
Bij de beoordeling van de noodzaak staat centraal of sluiting nodig is om de openbare orde te herstellen en herhaling te voorkomen. Daarbij wordt gekeken naar de ernst en de omvang van de overtreding.
Van belang is onder meer:
-of drugs daadwerkelijk in of vanuit het pand zijn verhandeld;
-de mate waarin het pand bekendstaat als drugslocatie;
-de aanwezigheid van handelsindicatoren of andere strafbare feiten/
Met een sluiting wordt de loop naar het pand doorbroken en wordt het pand onttrokken aan het (criminele) drugscircuit.
Zijn er weinig of geen aanwijzingen voor handel of overlast, dan kan sluiting minder snel noodzakelijk zijn of beperkt moeten blijven in duur.
Evenwichtigheid
Is de maatregel geschikt en noodzakelijk, dan wordt beoordeeld of deze ook evenwichtig is. Daarbij wordt gekeken naar de gevolgen voor betrokkene in verhouding tot de ernst van de overtreding. Relevante factoren zijn onder meer:
-de mate van verwijtbaarheid;
-de gevolgen van de maatregel voor bewoners;
-de aanwezigheid van minderjarigen of kwetsbare personen;
-de mogelijkheid om na afloop gebruik te blijven maken van het pand.
Daarbij is het van belang dat, ook als de gevolgen ingrijpend zijn, deze toch gerechtvaardigd kunnen zijn bij overtredingen. Het gaat er om dat de burgemeester steeds zorgvuldig afweegt per geval.
Last onder bestuursdwang, dwangsom of waarschuwing
De burgemeester is op grond van artikel 13b van de Opiumwet bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen. In de praktijk wordt deze bevoegdheid toegepast in de vorm van sluiting van het pand. Dit is het uitgangspunt van dit Damoclesbeleid.
In plaats van sluiting kan, op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht, een last onder dwangsom worden opgelegd. Dit gebeurt alleen wanneer de sluiting, gelet op de omstandigheden van het geval, niet evenredig of minder passend is.
Bij woningen geldt daarnaast als uitgangspunt dat bij een eerste overtreding, kan worden volstaan met een waarschuwing of andere minder ingrijpende maatregel. Dit kan zich voordoen bij een zeer geringe overschrijding van de gebruikshoeveelheid en het ontbreken van handelsindicatoren.
Dit Damoclesbeleid biedt de burgemeester ruimte voor maatwerk. Hoewel sluiting de norm is, afhankelijk van de concrete situatie, kiezen voor een last onder dwangsom of een waarschuwing, wanneer dat evenrediger en passender is.
Trapsgewijze matrix
In de artikelen 3.2.1. tot en met 3.2.4. zijn herstelmaatregelen in de tabellen genoemd per constatering. Per constatering wordt er een stapje omhoog gegaan in de handhavingsstrategie. De reden hiervoor is dat recidive als een verzwarende omstandigheid geldt. Uit het feit dat recidive plaatsvindt, terwijl bij de eerste constatering (al) een herstelmaatregel is toegepast, blijkt namelijk dat die herstelmaatregel onvoldoende is gebleken en dat een zwaardere sanctie nodig om de doelen van de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet te bereiken. De herstelmaatregelen worden daardoor per constatering zwaarder.
Voorbereidende handelingen in relatie tot designerdrugs
Ten aanzien van designerdrugs (lijst IA) geldt dat de productie en handel strafbaar zijn gesteld, maar dat de strafbaarheid van voorbereidingshandelingen nog niet volledig is doorgetrokken in de Opiumwet. Daarmee is sprake van een (gedeeltelijke) omissie in het strafrechtelijk kader. Dit laat onverlet dat de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet in de toekomst, als deze omissie in het strafrechtelijk kader is hersteld, bestuursrechtelijk kan gaan optreden tegen dergelijke voorbereidingshandelingen. In de beleidsregel is daarmee voorgesorteerd op de toekomst. Dat neemt niet weg dat de burgemeester, indien sprake is van een (ernstige) aantasting van de openbare orde en veiligheid, voor voorbereidingshandelingen ten aanzien van designerdrugs, tot die tijd kan gebruikmaken van andere bestuursrechtelijke bevoegdheden.
(Her)controles
Artikel 4.4 van de beleidsregel bepaalt dat de burgemeester na heropening van een pand of na het opleggen van een last onder dwangsom of waarschuwing controles uitvoert. Deze mogelijkheid om na heropening van een pand of na het opleggen van een last onder dwangsom of waarschuwing controles uit te voeren, vloeit voort uit de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid.
In de praktijk blijkt dat panden waarin eerder druggerelateerde activiteiten hebben plaatsgevonden, een verhoogd risico hebben op hernieuwde betrokkenheid bij het drugscircuit of andere vormen van ondermijnende criminaliteit. Door het uitvoeren van (her)controles kan tijdig worden vastgesteld of de overtreding daadwerkelijk is beëindigd en of er geen sprake is van terugval.
Deze controles hebben daarmee een preventief en signalerend karakter en dragen bij aan het duurzaam herstel van de openbare orde, het beschermen van de leefbaarheid in de omgeving en het voorkomen van herhaling. Dat de controles onaangekondigd plaatsvinden, is noodzakelijk om een reëel en actueel beeld te krijgen van het feitelijke gebruik van het pand.