Bijlage 1: BIG 8 beleidscyclus
De BIG 8-beleidscyclus wordt toegepast om de kwaliteit van de uitvoering van de U&H-taken te borgen. De vorm van de 8, zie onderstaand figuur, staat voor de verbinding tussen een beleidsvormende cyclus en een uitvoerende cyclus. Vanuit een strategisch kader wordt operationeel beleid opgesteld met als doel het waarborgen van de kwaliteit in de uitvoering van de U&H taken. Door deze cycli te volgen, zijn we in staat om te leren en verbeteren waardoor we een steeds betere kwaliteit van ons werk bereiken. Onze U&H strategie is dan ook ingericht volgens de 7 onderdelen van de BIG 8. Wat deze 7 onderdelen inhouden, staat hierna kort beschreven.
1Strategische beleidsvoorbereiding en evaluatie
Deze stap betreft het bijhouden en analyseren van veranderingen die invloed (kunnen) hebben op de uitvoering van onze U&H taken. Hierbij analyseren we ook de resultaten van wel of niet behaalde beleidsdoelen en hoe de risicobeheersing de afgelopen jaren is verlopen. Deze resultaten worden meegenomen bij het opstellen van nieuw U&H beleid. Daarnaast analyseren we welke actualiteiten en ontwikkelingen in onze regio spelen. Bij deze stap brengen we daarom ook de omgeving opnieuw in kaart. Zie hiervoor hoofdstuk 4.
2Beleidsvorming
Op basis van de analyse die in de vorige stap is uitgevoerd, worden de doelen bijgesteld. Aan deze doelen worden prioriteiten gekoppeld. Dit geeft richting bij de uitvoering van de U&H taken.
3Operationeel beleidskader
In dit onderdeel vindt de vertaling van het strategisch kader naar het operationeel kader plaats. Dit gebeurt door doelstellingen en een naleefstrategie te formuleren. Het is belangrijk dat de personen die de U&H taken uitvoeren weten waarvoor en op welke wijze uitvoering gegeven moet worden aan het strategisch kader. Dit staat omschreven in de uitvoeringsstrategieën.
4Planning en controle
Dit onderdeel ziet op praktische zaken zoals het inrichten van de U&H organisatie en het bepalen van de benodigde capaciteit en financiële middelen. Dit wordt onder andere vastgelegd in ons uitvoeringsprogramma. Hoe onze U&H organisatie er uitziet en met wie wij samenwerken, staat omschreven in hoofdstuk 7.
5Uitvoeringskader (voorbereiden)
Het uitvoeringskader is het wettelijk kader voor de uitvoering van de U&H taken. Dit komt voort uit de Omgevingswet. Binnen dit kader stellen wij onze uitvoeringsstrategieën op. Dit is verder niet concreet omschreven in één hoofdstuk, maar vormt wel de basis voor dit gehele U&H-beleid.
6Uitvoering
De uitvoering ziet op de praktijk en gaat over vergunningverlening, het houden van toezicht en handhaving. Om deze taken naar behoren uit te kunnen voeren, zijn kwantitatieve en kwalitatieve hulpmiddelen nodig. Deze middelen maken geen onderdeel uit van onderhavig beleid.
7Monitoring
Tot slot vindt monitoring van de resultaten en de voortgang van de uitvoering van het beleid plaats. De resultaten van deze monitoring worden vastgelegd in een jaarverslag en gebruikt voor bijsturing van de operationele beleidscyclus.
Bijlage 2: de tafel van elf (T11)
De Tafel van Elf (T11) is een instrument waarmee een inschatting van het verwachte naleefgedrag van een doelgroep gemaakt kan worden en in aansluiting daarop de relatie met de benodigde handhavingsinzet kan worden bepaald. In deze bijlage wordt de Tafel van Elf verder toegelicht om inzicht te geven in het belang van een professionele communicatie op het gebied van handhaving.
Bij T11-analyses worden vier groepen met betrekking tot naleefgedrag onderscheiden, namelijk:
1De spontane nalevers: deze groep is geneigd de regels na te leven en doet dat ook daadwerkelijk.
2De per ongeluk overtreders: deze groep is geneigd de regels na te leven, maar overtreedt per ongeluk de regelgeving; het gaat hier dus om vergissingen.
3De afgedwongen nalevers: het gaat hier om de groep die geneigd is te overtreden, maar wordt afgeschrikt door controle en sancties.
4De bewuste overtreders: de groep die geneigd is te overtreden en dat ook daadwerkelijk doet.
De grootte van bovenstaande nalevinggroepen wordt bepaald door de gedragswetenschappelijke variabelen van de T11. De T11 factoren zijn verdeeld in drie clusters:
•Kennisfactoren: deze factoren geven de bekendheid met de regels bij de doelgroep weer en in hoeverre zij in staat is de regels na te leven.
•Motivatiefactoren: deze factoren zeggen iets over de normen en waarden van de doelgroep.
•Controle- en sanctiefactoren: deze factoren geven de mate van afschrikking weer vanuit de perceptie van de doelgroep.
Kennisfactoren
T1 Kennis van regels
De bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep. Hoe meer regels, hoe ingewikkelder en onduidelijker, des te kleiner de kans op spontane naleving.
T1a bekendheid
•Kent de doelgroep de regels?
•Is de regelgeving niet te omvangrijk?
•Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels?
T1b duidelijkheid
•Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels?
•Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag of te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee bedoeld wordt?
•Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde (technische of juridische) deskundigheid vereist om de regels te kunnen begrijpen?
Motivatiefactoren
T2 Kosten/baten
De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen, uitgedrukt in tijd, geld en moeite. Hoge kosten en weinig baten betekent een kleinere kans op spontane naleving; lage kosten en veel baten betekent een grotere kans op spontane naleving.
T2a financieel-economisch
•Nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen?
•Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de regels, zoals bijvoorbeeld financiële prikkels?
•Nadelen van overtreding: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken (overtredingsdrempel)?
•Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voordelen op die in tijd of geld zijn uit te drukken?
T2b immaterieel
•Is naleven (of juist overtreden) goed voor het imago of de reputatie?
•Levert naleven of overtreden van de regels andere maatschappelijke of sociale voor- of nadelen op?
T3 Mate van acceptatie
De mate waarin het beleid en de regelgeving redelijk worden gevonden door de doelgroep. Hoge acceptatie leidt tot een grotere kans op spontane naleving; lage acceptatie leidt tot een kleinere kans op spontane naleving.
•Vindt de doelgroep het beleid en daaruit voortvloeiende normen voor zichzelf en/ of in het algemeen redelijk?
•Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar verschillende inzichten over?
•Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen mazen in de wet?
•Zijn er tussenlagen (bijv. beroepsgroep, uitvoeringsinstellingen) die de acceptatie kunnen bevorderen?
•Vindt de doelgroep dat de uitvoeringsinstellingen redelijk functioneren?
•Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)?
T4 Gezagsgetrouwheid doelgroep
De mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid. Hoe meer vertrouwen in het gezag, des te groter de kans op spontane naleving; hoe minder vertrouwen, des te kleiner de kans op spontane naleving.
T4a gezagsgetrouwheid
•Heeft de doelgroep respect voor de overheid, de wetgever of de uitvoeringsinstellingen?
•Leeft de doelgroep in het algemeen regels goed na?
T4b integriteit/ moraliteit
•In welke verhouding staan de normen en waarden die spelen in de doelgroep (bijvoorbeeld geloof of politiek) tot de normen en waarden die de overheid oplegt?
•Heeft de doelgroep andere gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels?
T5 Informele controle
De gepercipieerde (door de doelgroep zelf waargenomen) kans op positieve/ negatieve sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet overheidsinstanties. Hoe meer informele controle, des te groter de kans op spontane naleving, mits er in het algemeen sprake is van acceptatie van regels bij de doelgroep.
•Merkt de omgeving het snel als iemand een overtreding pleegt?
•Bestaat er een hechte band tussen de doelgroep en de omgeving?
•Bestaan er informele controlestructuren?
•Keurt de omgeving het overtreden in het algemeen af?
•Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier te corrigeren (sociale sanctie)?
Controle- en sanctiefactoren
T6 Informele meldingskans
De gepercipieerde kans dat een informeel geconstateerde overtreding gemeld wordt aan de overheidsinstanties.
•Is de omgeving van de doelgroep snel geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid?
•Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen gemeld kunnen worden?
•Zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheidsdienst te vergroten (kliklijn)?
T7 Controlekans
De gepercipieerde kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding. Eventueel kan onderscheid worden gemaakt in fysieke en administratieve controle.
•Hoe groot is de objectieve controlekans (controledichtheid)?
•Hoe groot schat de doelgroep deze kans in?
•Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af?
T8 Detectiekans
De gepercipieerde kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt. Eventueel kan onderscheid worden gemaakt in fysieke en administratieve controle.
•Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken?
•Hoe moeilijk is het om de overtreding tot de overtreder te herleiden?
•Kunnen belangrijke documenten makkelijk vervalst worden?
•Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en tijdgebonden zijn?
T9 Selectiviteit
De (verhoogde) gepercipieerde kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden.
•Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij a-selecte controles?
•Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven?
•Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controle-/ opsporingsmethoden?
T10 Sanctiekans
De gepercipieerde kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is.
•Wat is het sepot- of gedoogbeleid op dit wetgevingsterrein?
•Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd?
•Hoe groot schat de doelgroep deze kans in?
•Is een overtreding moeilijk te bewijzen?
•Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in?
T11 Sanctie-ernst
De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctieoplegging.
T11a formele sanctiehoogte
Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt?
•Schat de doelgroep deze sanctie als hoog in (lange gevangenisstraf, hoge geldboete, veel moeite om schade te herstellen)?
•Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder?
•Wat is de snelheid van sanctieoplegging (lik-op-stuk)?
T11b immateriële kosten
•Vindt men het feit dat men met Justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie?
•Heeft de tenuitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene (bijvoorbeeld ten aanzien van reputatie, imago, aanzien)?
De eerste cluster van factoren, de kennisfactoren, is van invloed op de omvang van de groep ‘per ongeluk overtreders’. Het tweede cluster van factoren heeft betrekking op de mensen/ bedrijven die geneigd is regels en wetten te overtreden (de groep ‘afgedwongen nalevers’). Het derde cluster bepaalt de omvang van de groep die daadwerkelijk overtreedt (‘bewuste overtreders’). Onderstaand schema geeft het verband tussen nalevinggroepen en de T11 factoren schematisch weer.
De Tafel van Elf is een theoretisch instrument. Voor de praktische toepassing kan bij de analyse van overtredingen van wet- en regelgeving de Tafel van Elf worden vertaald naar de volgende te stellen vragen:
1Wat is het exacte probleem?
2Zijn er op dit moment regels ten aanzien van het thema? Zo ja, welke regels zijn aanwezig?
3Welke maatregelen worden op dit moment reeds ondernomen om het probleem aan te pakken?
4Wie zijn de overtreders?
5Zijn de overtreders bekend met de regels?
6Zijn de regels duidelijk voor “buitenstaanders”?
7Hoeveel moeite moeten de overtreders doen om zich aan de regels te houden?
8Wat levert het overtreden van de regels aan voordelen op?
9Zijn overtreders zich ervan bewust wat het overtreden van de regels in maatschappelijke zin betekent?
10Zijn de regels redelijk?
11Zijn de overtreders ontvankelijk voor de regels?
12Zijn de overtreders ontvankelijk voor sociale controle?
13Is de omgeving geneigd om overtredingen te melden?
14Wat is het beeld van de overtreders om “gepakt” te worden?
15Hoe kijken overtreders aan tegen de hoogte van de sanctie en het soort sanctie?
16Wat zijn adequate maatregelen voor de nabije toekomst?
Bijlage 3: risicoanalyse activiteit (ver)bouwen
Conversatietabel risicoanalyse – werkniveaus
Bijlage 6: Toelichting kwaliteitscriteria
Kritieke massa
Met de kwaliteitscriteria voor kritieke massa kan een antwoord gegeven worden op de vraag of een organisatie in principe in staat is om de taken en onderliggende operationele activiteiten uit te voeren, gegeven de minimaal benodigde deskundigheid (opleiding, ervaring en kennis) voor de uitvoering van deze taken en de continuïteit daarvan. Volgens de Landsmeerse verordening, mag het college gemotiveerd afwijken van de kwaliteitscriteria voor de uitvoering van de thuistaken. Het college heeft gebruik gemaakt van deze mogelijkheid via de “kwaliteitscriteria voor thuistaken gemeente Landsmeer”. In de jaarlijkse evaluatie wordt nagegaan of, en in welke mate er is afgeweken van de door het college
gestelde criteria en of de kwaliteit voldoende geborgd is.
Inhoudelijke kwaliteit en prioriteiten
Naast het opstellen van criteria voor kritieke massa zijn er ook inhoudelijke criteria. Dit zijn aanvullende criteria die een minimale ondergrens bepalen. De inhoudelijke criteria hebben betrekking op:
•De inhoudelijke elementen van probleemanalyse, beleid, strategie en (uitvoering) programma.
•De diepgang van de toetsing van vergunningsaanvragen.
•De diepgang van inspectie en toezicht.
•De wijze van inspectie en toezicht ter plaatse.
•De landelijke sanctiestrategie.
•De landelijke prioriteiten van inspectie, toezicht en handhaving.
Proceskwaliteit
De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de criteria te volgen wordt de cyclus die begint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering uiteindelijk leidt tot het bijstellen van het beleid, gesloten. De criteria bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld om onafhankelijke oordeelsvorming te borgen. Voor het opstellen van de procescriteria is, in lijn met de professionalisering van de milieuhandhaving, op landelijk niveau beoordeeld of op alle kritieke punten van overdracht in het hoofdproces van vergunningverlening enerzijds en inspectie, toezicht en handhaving anderzijds goed is
nagedacht over de borging van kwaliteit.
Doelen voor kwaliteit en kwaliteitscriteria
In de Verordening kwaliteit VTH voor gemeente Landsmeer wordt gerefereerd naar criteria voor input, throughput, output en outcome. De outcome- en outputcriteria benoemen het ambitieniveau van de gemeente boven op het minimale niveau dat is vastgelegd in de wet. Deze zijn in de vorm van doelstellingen opgenomen in deze U&H-strategie. De outcomecriteria zeggen iets over de omgevingskwaliteit, veiligheid en gezondheid van de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij om het maatschappelijke effect van het beleid. De outputcriteria gaan over de concrete prestaties die worden geleverd om het beleidsdoel te realiseren, zoals het aantal vergunningen of toezichtacties. Bij het bepalen van de outputen outcomecriteria is uitgegaan van de thema’s dienstverlening, uitvoeringskwaliteit van producten en diensten, en
financiën.
De throughputcriteria, ofwel procescriteria, beschrijven de processen die moeten leiden tot producten op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De afgelopen jaren heeft een verbeterslag plaatsgevonden zodat de gemeente weer voldoet aan de landelijk geldende procescriteria. De inputcriteria gaan over de middelen, mensen en tijd die nodig zijn om het proces goed te laten verlopen. Welke middelen en capaciteit er nodig zijn om het beleid uit te kunnen voeren, staat beschreven in het Wabobeleidsplan en in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Daarnaast beschrijft het door het college vastgestelde “kwaliteitscriteria voor thuistaken gemeente Landsmeer” welke eisen er worden gesteld wat betreft de kritieke massa (vakmanschap).
Figuur 1. Procesmodel output en outcome