Aanhef
Gemeentelijke regelgeving (toe te rekenen) overhead
Voor u ligt de nota Overhead gemeente Hengelo. In deze korte nota wordt de kaderstelling voor de bepaling van de (toe te rekenen) overhead vastgelegd. In de bijlagen van deze nota treft u een uitgebreide toelichting op de achtergrond van deze kaderstelling aan. Deze bijlagen maken onderdeel uit van de vast te stellen nota.
Doel
Het doel van deze nieuwe nota is heldere kaders te scheppen voor de bepaling van overhead en de toe te rekenen overhead aan diverse onderdelen in de Beleidsbegroting (en Jaarstukken) van de gemeente Hengelo met ingang van het begrotings-/boekjaar 2025.
Het gaat om het formuleren van beleid en de vastlegging van uniforme gemeentelijke regels voor overhead. Daarbij hebben wij ons te houden aan hogere wet- en regelgeving, zoals de Gemeentewet, het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de nieuwe notitie Overhead 2023 van de commissie BBV.
Aanleiding
Aanleiding van het opstellen van deze nota is de nieuwe ‘Notitie Overhead 2023’ door de landelijke commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De aanpassingen uit deze notitie zijn verwerkt in voorliggende nota en zijn van toepassing vanaf (begrotings)jaar 2025.
Financiële Verordening
De nota Overhead gemeente Hengelo wordt ter vaststelling aangeboden voorafgaand aan de Zomernota, zodat de uitgangspunten voor overhead conform de notitie van de commissie BBV worden gehanteerd.
In de nog te actualiseren Financiële Verordening (4e kwartaal) zal een nieuw artikel worden opgenomen die verwijst naar de nota Overhead. Dit sluit aan bij het huidige stramien: Financiële Verordening op hoofdlijnen en de afzonderlijke financiële beleidsnota’s is detailuitwerking.
Inhoud
Medewerkers in het primaire proces leveren een rechtstreekse bijdrage aan producten die door de gemeente aan de inwoners worden geleverd, zoals het uitgeven van paspoorten, het verstrekken van uitkeringen en subsidies. Deze medewerkers worden aangestuurd door leidinggevenden en ondersteund door PIOFACH-functies: personeel, informatisering en automatisering, organisatie, financiën, archivering, communicatie en huisvesting. Deze sturende en ondersteunende functies zijn overhead.
De definitie van overhead uit artikel 1 van het BBV wordt in de nieuwe notitie van de commissie BBV nader geduid als: ‘het geheel van functies gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Hiertoe behoren ook de systemen en aanverwante lasten die deze functies ondersteunen.’
In deze nota gaat het expliciet over de overhead in de gemeentelijke begroting en de toe te rekenen overhead aan diverse onderwerpen, zoals grondexploitaties, investeringen, heffingen en belastingen. Voor samenwerkingsconstructies met andere gemeenten of organisaties gelden afzonderlijke afspraken en deze vallen buiten de reikwijdte van deze nota.
Ten opzichte van de huidige regels rondom overhead zijn er een tweetal wijzigingen, die direct van invloed zijn met ingang van het begrotingsjaar 2025. Deze wijzigingen worden met de vaststelling van deze nota bekrachtigd.
1Aanpassingen begrotingsonderdelen die niet meer worden aangemerkt als overhead (taakveld 0.4) maar op de overige taakvelden worden begroot en verantwoord. Meer specifiek betreft dit de directe softwarelasten/applicaties I en IT en de leidinggevenden (teammanagers ROZ en Twentebad/Hengelo Sport). Deze lasten kunnen met ingang van 2025 niet meer worden verwerkt in het toerekenen van overhead (d.w.z. in het opslag uurtarief).
2De directe lasten op andere taakvelden in de zogenaamde gesloten circuits
1Gesloten circuits: die onderdelen in de begroting die ‘zichzelf bedruipen' en die niet rechtstreeks van invloed zijn op het begrotingsssaldo. Deze onderdelen zijn o.a. de grondexploitaties, riool- en afvalstoffenheffing. De voordelen en nadelen van deze hiervoor genoemde circuits worden uiteindelijk verrekend met respectievelijk de algemene reserve grondexploitatie, de voorzieningen riolering en afval en komen dus niet ten gunste of ten laste van het begrotingssaldo.
kunnen worden verrekend in de kostendekking. Dit met uitzondering van tarieven waar een maximum van rijkswege geldt (paspoorten, ID kaarten, rijbewijzen).
Uitgangspunten
De volgende uitgangspunten worden gehanteerd:
•Uitgangspunt is dat (uitvoerings-)lasten zoveel mogelijk direct worden toegerekend aan de betreffende taken/activiteiten. Alle functies, bijbehorende systemen en aanverwante lasten en baten die rechtstreeks aan een specifieke taak binnen een taakveld zijn toe te wijzen maken onderdeel uit van de overige taakvelden en niet van het taakveld 0.4 overhead.
•Tot taakveld 0.4 behoren de kosten van overhead, d.w.z. alle lasten van de functies gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Hiertoe behoren ook de systemen en aanverwante lasten die deze functies ondersteunen.
•We hanteren in de gemeente Hengelo bij de toe te rekenen overhead (vooralsnog) 2 verschillende opslagtarieven per uur bovenop het direct productief uur(tarief) van een medewerker in het primaire proces:
1Laag opslag uurtarief overhead voor grondexploitaties, investeringen, exploitatie- overeenkomsten;
2Hoog opslag uurtarief overhead voor heffingen, leges, tarieven, overige diensten aan derden (kostprijs).
Deze tarieven voor de opslag overhead per uur en het uurtarief per medewerker worden jaarlijks bijgesteld.
In de nog op te stellen nieuwe gemeentelijke nota/omgevingsprogramma Grondbeleid/Grondexploitaties zal verder worden ingegaan op de hantering van het opslag uurtarief overhead voor grondexploitaties.
Financiële gevolgen
De aanpassing van het landelijke beleid in de nieuwe notitie van de commissie BBV, die we hebben doorvertaald in de gemeentelijke nota, resulteert in een voordelig totaaleffect van € 101.000. Dit heeft te maken met een hogere kostendekking van diverse onderdelen (grondexploitaties, belastingen, heffingen etc.) in de begroting ten laste van inwoners c.q. bedrijven. De effecten voor de inwoners en bedrijven zijn minimaal, omdat deze extra lasten doorwerken in de tarieven op diverse taakvelden.
4. Toerekening van overhead en gemeentelijk beleid
4.2 Wel of niet toerekenen van overhead?
4.2.1 Intracomptabel of extracomptabel toerekenen van overhead
Intracomptabel
8Intracomptabel is een manier van administreren waarbij de financiële gegevens in de boekhouding (het grootboek) worden verwerkt.
In het BBV is één uitzondering gemaakt op het verplicht centraal begroten en verantwoorden van overhead. In de toelichting op het wijzigingsbesluit BBV van 5 maart 2016 is bepaald dat de kosten van overhead op een indirecte wijze wel kunnen (en mogen) worden toegerekend aan investeringen. Dit sluit aan op de ‘kan’-bepaling in artikel 63 lid 3 BBV waarin is bepaald dat een redelijk deel van de indirecte kosten kunnen worden opgenomen in de vervaardigingsprijs van een activum. Er is dus sprake van een keuze om overhead toe te rekenen aan grondexploitaties en investeringen. Hetzelfde geldt voor groot onderhoudsprojecten die ten laste van een voorziening worden gebracht.
Deze uitzondering voor de toerekening aan grondexploitaties en te activeren investeringen is gemaakt, omdat het niet toerekenen van overhead aan dergelijke investeringen anders kan leiden tot een begrotingstekort. De jaarlijkse overheadlasten van deze investeringen zouden dan namelijk in één keer ten laste van de exploitatie moeten worden gebracht in plaats van deze te activeren en meerjarig af te schrijven.
Extracomptabel
9Extracomptabel is het verwerken van financiële gegevens buiten de boekhouding (het grootboek) om. De (extracomptabele) verwerking van gegevens worden dus niet in boekhouding, maar op een andere manier verwerkt.
Voor bijvoorbeeld heffingen, leges, tarieven, gesubsidieerde activiteiten of activiteiten die worden gedekt door inkomsten van derden, is het verplicht om de overhead centraal te begroten en te verantwoorden. In de afrekening of kostprijsberekening kan de overhead immers extracomptabel worden meegenomen, zodat er geen begrotingstekort ontstaat.
Dit geldt o.a. voor de tariefbepaling van de riool- en afvalstoffenheffing waar de overhead, het BTW- compensatiefonds en kwijtschelding extracomptabel wordt meegenomen in de berekening voor de heffing (zie bijvoorbeeld de tabellen in paragraaf 6.1.3 ‘Overzicht op hoofdlijnen van diverse heffingen’ in de Beleidsbegroting 2024-2027).
4.2.2 Methodiek voor toerekenen overhead
Een gemeente heeft dus de keuze om wel of geen overhead toe te rekenen aan onderdelen van de begroting. Afhankelijk van het onderwerp dient dit intracomptabel dan wel extracomptabel te geschieden, zoals in de vorige paragraaf aangegeven. Bij de methodiek kan gedacht worden aan verschillende gehanteerde technieken (bijv. op basis van personeelslasten of een opslagmethode op basis van het aantal fte of het uurtarief of naar rato van de omvang van de taakvelden).
Ongeacht welke keuze hierin wordt gemaakt dient de toepassing van de methodiek voor het toerekenen van de overhead voor alle onderdelen eenduidig en consistent te zijn. Het is echter toegestaan om voor grondexploitaties een andere methodiek te gebruiken dan voor de heffingen op basis van de nieuwe notitie overhead van de commissie BBV.
Toerekening van overhead en kostprijsberekening bij publiek- en privaatrechtelijke grondslag
Binnen een gemeente worden kosten doorberekend aan burgers en bedrijven voor producten die door de gemeente worden geleverd. Deze producten kunnen een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke grondslag hebben. Voor privaatrechtelijke producten heeft de gemeente meer ruimte om tot een prijsbepaling te komen.
Publiekrechtelijk
Voor producten en diensten op publiekrechtelijke grondslag is de gemeente aan wettelijke kaders gebonden voor wat betreft de kostprijsberekening en hoogte van tarieven. Zo mogen voor de rioolheffing en afvalstoffenheffing in de begroting de baten niet boven de lasten uitgaan (maximaal 100% kostendekkend). Ook bij kostenverhaal bij (faciliterend) grondbeleid dient er sprake te zijn van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (op basis van de Wro en Omgevingswet).
De overhead kan alleen buiten de begroting om (extracomptabel) aan de tarieven voor lokale heffingen worden toegerekend, omdat deze in de begroting volledig opgenomen moeten worden in het overzicht overhead. In het BBV zijn geen voorschriften opgenomen op welke wijze de overhead aan de tarieven moet worden toegerekend. De gemeenteraad bepaalt welke methode wordt toegepast en legt dit vast in de Financiële Verordening.
In de Financiële Verordening (raadsbesluit 19 april 2023) van de gemeente Hengelo is het volgende vastgesteld:
Artikel 19 - Kostprijsberekening
1Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, en van goederen, werken en diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, wordt een extracomptabel stelsel van kostentoerekening gehanteerd. Bij deze kostentoerekening worden naast de directe kosten, de overheadkosten en de rente van de inzet van vreemd vermogen, reserves en voorzieningen voor de financiering van de in gebruik zijnde activa betrokken.
2Bij de directe kosten worden betrokken de bijdragen aan en onttrekkingen van voorzieningen voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa en de afschrijvingskosten van de in gebruik zijnde activa. Voor de rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, worden daarbij ook de compensabele belasting over de toegevoegde waarde (BTW) en de gederfde inkomsten van het kwijtscheldingsbeleid betrokken.
3Voor de toerekening van de overheadkosten worden de overheadkosten die kunnen worden betrokken in de aangifte vennootschapsbelasting, binnen het taakveld overhead apart geadministreerd en voor de belastingaangifte aan de kostprijs van de vennootschapsbelastingplichtige activiteiten toegerekend.
4Voor de toerekening van de overheadkosten aan de kostprijs van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, en van goederen, werken, diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, voor zover dat niet activiteiten als bedoeld in het derde lid betreffen, wordt de toedelingssytematiek in de Beleidsbegroting toegelicht.
5Het percentage van de omslagrente voor de toerekening van rente voor de financiering van de in gebruik zijn de activa, bedoeld in het eerste lid, wordt jaarlijks met de Beleidsbegroting vastgesteld.
Ten aanzien van de toerekening van overhead geldt de volgende stellige uitspraak van de commissie BBV:
Voor de berekening van de tarieven voor lokale heffingen moet de methodiek voor de toerekening van overhead worden gebruikt zoals deze is opgenomen in de Financiële Verordening.
(=stellige uitspraak 2)
De toedelingssystematiek (zie artikel 19 lid 4 hierboven) die voorheen in de Beleidsbegrotingen is toegelicht wordt nu ondervangen door deze nieuwe nota Overhead gemeente Hengelo. Deze aanpassing zal bij de volgende actualisatie van de Financiële Verordening (4e kwartaal 2024) worden doorgevoerd.
Privaatrechtelijk
Voor producten en diensten op privaatrechtelijke grondslag zoals verhuur van gemeentelijke accommodaties, zwembaden, diensten voor derden en het sluiten van anterieure overeenkomsten bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente meer vrijheid om te komen tot een kostprijs. Ten aanzien van toerekening van overhead is er dus ook meer vrijheid en kan de kostprijs mede op basis van onderhandeling worden bepaald.
Op grond van de Wet markt en overheid zijn gemeenten bij het verrichten van economische activiteiten in beginsel aan bepaalde gedragsregels gebonden. De belangrijkste gedragsregel bij economische activiteiten is dat het bestuursorgaan ten minste de integrale kostprijs doorberekent aan zijn afnemers.
In de Financiële Verordening van de gemeente Hengelo staat:
Artikel 20 - Prijzen economische activiteiten
1Voor de levering van goederen, diensten of werken door de gemeente aan overheid - bedrijven en derden waarbij de gemeente in concurrentie met marktpartijen treedt, wordt ten minste de geraamde integrale kostprijs in rekening gebracht.
2Bij afwijking vanwege een publiek belang doet het college vooraf voor elk van deze activiteiten afzonderlijk een voorstel voor een raadsbesluit, waarin het publiek belang van de levering van de desbetreffende goederen, diensten of werken wordt gemotiveerd.
Bijlage A - Iv3 voorschrift taakveld 0.4 overhead
Tot dit taakveld behoren de kosten van overhead, d.w.z. alle lasten van de functies gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Hiertoe behoren ook de systemen en aanverwante lasten die deze functies ondersteunen. Uitgangspunt is dat (uitvoerings-) lasten zoveel mogelijk direct worden toegerekend aan de betreffende taken/activiteiten.
Dit taakveld volgt de duiding uit de notitie Overhead van de commissie BBV. De omvang en de samenstelling van de overhead wordt beïnvloed door de karakteristieken van een organisatie en de keuzes die worden gemaakt. Deze keuzes worden bij voorkeur vastgelegd in de financiële verordening of een kadernota. De volgende lasten moeten op dit taakveld worden verantwoord:
–leidinggevenden primair proces, die personele verantwoordelijkheden hebben zoals het voeren van functioneringsgesprekken en bij verordening of nota zijn aangewezen als overhead;
–financiën, toezicht en controle gericht op de eigen organisatie, waaronder planning & control, verantwoording en auditing;
–personeel en organisatie (P&O / HRM) en organisatie- en formatieadvies;
–inkoop (incl. aanbesteding en contractmanagement);
–interne en externe communicatie inclusief vormgeving, m.u.v. klantcommunicatie die specifieke taakvelden betreft – zie de opsomming van activiteiten die moeten worden verantwoord op het primaire proces hieronder;
–juridische zaken: juridische medewerkers op een bedrijfsvoeringafdeling of belast met een bedrijfsvoeringstaak;
–bestuurszaken: ambtelijke ondersteuning en beleidsadvisering van de burgemeester en het college van B en W;
–informatievoorziening en automatisering van PIOFACH-systemen, inclusief organisatie overkoepelende systemen zoals de zaaksystemen, kantoorautomatisering en thuiswerkapplicaties;
–facilitaire zaken en huisvesting (incl. beveiliging);
–documentaire informatievoorziening (DIV);
–managementondersteuning en secretariaten primair proces;
–leges gemeentearchief.
Tot dit taakveld behoort niet:
–ondersteuning van de raad, de griffie maakt geen deel uit van de ambtelijke organisatie, dit hoort onder taakveld 0.1;
–archieven met een historische betekenis horen onder taakveld 5.4.
De volgende activiteiten horen ook niet op dit taakveld, maar moeten worden verantwoord op het taakveld van het primaire proces. Leidend hierbij zijn de afspraken uit de Financiële Verordening of de Kadernota:
–klantcommunicatie die betrekking heeft op specifieke taakvelden, zoals belastingen, wijkteams of vergunningen;
–de activiteiten van projectleiders, teamleiders en coördinatoren – leidinggevenden zonder personele verantwoordelijkheid;
–afhandeling van bezwaar- en beroepsschriften en activiteiten van juristen die bijdragen aan producten en diensten uit het primaire proces zoals vergunningverlening;
–alle lasten van sturing/ondersteuning/PIOFACH voor zover deze kosten betrekking hebben op één of enkele taakvelden en deze kosten daar worden verantwoord; het betreft bijvoorbeeld de zwembaddirecteur, sectorcontrollers en managementondersteuning en secretariaten primair proces;
–informatievoorziening en automatisering ten behoeve van primaire proces-systemen moeten worden verantwoord op het taakveld van dat proces;
–een bijdrage aan/van een verbonden partij, zoals een gemeenschappelijke regeling, als vergoeding voor de uitvoering van taken; deze moet worden verantwoord op het taakveld/de taakvelden waar de verbonden partij werkzaam voor is.
Lasten die toegerekend worden aan grondexploitaties, investeringen en onderhoudsvoorzieningen moeten via taakveld 0.4 met economische categorie 7.5 worden doorbelast aan het desbetreffende taakveld of balansstand.
Bijlage B - Aanbevelingen commissie BBV en opvolging gemeente Hengelo
Aanbevelingen (de commissie BBV adviseert:):
Opvolging aanbeveling door gemeente Hengelo: ja/nee? waarom?:
1Kaderstelling op het gebied van overhead niet bij begroting vorm te geven, maar door middel van de (Financiële) Verordening of door een nota overhead aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien.
Ja, de nieuwe kaderstellende nota overhead gemeente Hengelo ligt nu ter besluitvorming voor om het gemeentelijk beleid m.b.t. (toerekening van) overhead vast te lasten stellen door de gemeenteraad.
2Een kaderstellende nota op het gebied van de toerekening van overhead voor te leggen aan de raad en deze periodiek te herzien.
Ja, zie hiervoor.
3Een enkele methodiek te gebruiken voor het toerekenen van overhead, zoals opgenomen in het overzicht overhead, aan lokale heffingen en rechten, grondexploitaties en andere producten.
Ja, de methodiek is opslag uurtarief per direct productief uur van een medewerker in het primaire proces.
4Keuzes te maken ten aanzien van het onderscheid tussen functies in de primaire processen en de overhead, en deze toe te lichten als onderdeel van een (Financiële) Verordening of een nota overhead en deze periodiek te herzien.
Ja, er worden keuzes gemaakt in de nu voorliggende nota.
5Gebruik te maken van het platform ‘Venster voor bedrijfsvoering’ als leidraad voor de uitwerking van het begrip en vergelijken van overhead.
Bij de uitwerking van het begrip overhead hanteren we de nieuwe notitie van de commissie BBV en de nu voorliggende nota.
Overigens staat de vergelijking van overhead haaks op de nieuwe mening van de commissie BBV ‘lokale autonomie belangrijker is dan uniformering’
6Om een ondergrens te hanteren voor het naar rato toerekenen van de lasten van medewerkers die voor verschillende taakvelden werkzaam zijn. De toerekening kan zowel op medewerkers niveau als op het niveau van een organisatieonderdeel plaatsvinden.
Nee, we gaan geen ondergrens
hanteren, maar er vindt een nadere afbakening plaats in deze nota of iets wel of niet onder overhead valt.
7Gemeenten en provincies om afspraken te maken over het opnemen van de indicatoren uit de ‘regeling beleidsindicatoren gemeenten/provincies’ met de gemeenschappelijke regelingen waar zij deel van uitmaken.
Ja, is al bekend bij de gemeenschappelijke regelingen.
8Focus aan te brengen in het overzicht overhead. Minimaliseer herhalingen tussen verordeningen, nota’s, programma’s en paragrafen. Maak hierbij gebruik van verwijzingen binnen begroting of jaarstukken teneinde de omvang van deze documenten te beperken en daarmee de toegankelijkheid voor de raad te vergroten.
Ja, is nu al minimaal in Beleidsbegroting en Jaarstukken.
9Om voor het bepalen van de beleidsindicator ‘bezetting’ gebruik te maken van de meest recente beschikbare informatie indien er bij begroting geen indicatie wordt gegeven van de geraamde bezetting.
Ja, dat wordt nu al gedaan.