Nota Samenwerken 2026 - 2029

3.2.1. Alleen financieel óf alleen bestuurlijk belang.

Uit de Nota van toelichting op het oorspronkelijke BBV kan worden afgeleid dat:

•Een organisatie waarin alleen een financieel belang bestaat, moet worden opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing (dit betreft bijvoorbeeld een lening bij een bank).

•Indien het alleen gaat om een bestuurlijk belang moet dit worden beschreven in een programma en taakveld (dit betreft bijvoorbeeld een partij waarbij we stemrecht hebben in het bestuur of toezichthoudend orgaan, maar geen sprake is van een financiële relatie. Er zijn op het moment van schrijven geen concrete voorbeelden bekend.

3.2.2. Niet-gereguleerde samenwerking

In diverse stukken van de gemeente Heerenveen komt de term niet-gereguleerde samenwerking of gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid naar voren. Er is geen definitie voor deze term binnen het BBV en de Gemeentewet.

Er wordt voor deze vormen van samenwerking in de literatuur ook wel gesproken over de ‘regeling zonder meer’. Dit is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten. Deze samenwerkingsvorm biedt de mogelijkheid om gezamenlijk een belang te behartigen zonder dat er een zelfstandige bestuurlijke structuur of rechtspersoonlijkheid nodig is. Het is een flexibele en informele samenwerking, vaak vastgelegd in bestuursafspraken, intentieverklaringen, of convenanten. Bij een regeling zonder meer kunnen we geen taken of bevoegdheden delegeren of mandateren. Dit betekent dat er geen formele overdracht van bevoegdheden of verantwoordelijkheden plaatsvindt. De regeling richt zich op afstemming en samenwerking zonder dat er juridisch afdwingbare verplichtingen zijn. Bij Heerenveen hanteren we de volgende definitie voor deze vormen van samenwerking:

Definitie niet-gereguleerde samenwerking/ regeling zonder meer:

Een samenwerking waarbij wel sprake is van realisatie van beleidsdoelstellingen (politiek belang), maar geen sprake is van een financieel en/of bestuurlijk belang en/of structurele bekostiging.

Bij nieuwe ongereguleerde samenwerkingsvormen wordt de raad vooraf geïnformeerd over inhoud en de wijze waarop de raad vanaf dat moment geïnformeerd wordt om zo grip te houden op deze samenwerking. In de reguliere P&C documenten worden deze samenwerkingen niet opgenomen onder de paragraaf samenwerken, omdat ze niet aan de definitie voldoen. Deze samenwerkingen worden altijd aangegaan om aan beleidsdoelen te werken. In de beleidsthema’s en/of programma’s wordt aandacht besteed aan deze samenwerkingen.

Voorbeelden hiervan zijn: Regiodeal, Lelylijn of F4 verstedelijking.

5.2.1 Algemeen bestuur (AB) in publiekrechtelijke samenwerking

Voor elke verbonden partij kan de gemeente een afweging maken in de keuze voor vertegenwoordiging vanuit de gemeente. Over het algemeen neemt het collegelid dat verantwoordelijk is voor de betreffenden portefeuille zitting in het algemeen bestuur. Gemotiveerd kan er voor een andere bestuurder worden gekozen. Bij de vorming van een nieuw college maakt het college gezamenlijk een afweging. Bij tussentijdse wijzigingen volgt in principe de nieuwe bestuurder de afgetreden bestuurder op, tenzij er een nieuwe portefeuilleverdeling plaatsvindt.

Bij raadsregelingen kunnen in het algemeen bestuur enkel raadsleden en bij collegeregelingen enkel collegeleden plaatsnemen. Bij gemengde regelingen kunnen zowel college- als raadsleden deelnemen in het algemeen bestuur. Het beleid in Heerenveen is dat in beginsel bij een gemengde regeling deelname is voorbehouden aan minimaal één collegelid. Op het moment van het opstellen van deze nota is er in Heerenveen geen sprake van gemengde- of raadsregelingen.

In de afzonderlijke gemeenschappelijke regelingen kunnen nadere afspraken zijn gemaakt over raadsleden in het AB. Raadsleden in het AB hebben als functie het aansturen van de GR waarbij de belangen van de gemeente niet uit het oog worden verloren. Raadsleden gaan uit van het algemeen belang van de gemeente en dus niet van het individuele politieke belang.

5.2.2 Dagelijks bestuur (DB)

De leden van het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling vertegenwoordigen in die functie het gemeenschappelijke belang van de verbonden partij. Basis daarvoor is primair het door het algemeen bestuur vastgestelde beleid inclusief de begroting van de gemeenschappelijke regeling zelf.

De bestuurders van het DB hebben een zelfstandige bevoegdheid, zij hoeven niet de goedkeuring te hebben van de organen (B&W, raad, etc.) van de deelnemer die ze vertegenwoordigen. De leden van het dagelijks bestuur zijn verantwoording verschuldigd aan het algemeen bestuur.

De gemeente Heerenveen kiest ervoor om in het dagelijks bestuur van verbonden partijen alleen collegeleden te laten plaatsnemen. Door alleen collegeleden daarin plaats te laten nemen geven we een betere invulling aan de scheiding tussen bestuur/uitvoering enerzijds en controle/toezicht anderzijds.

Op basis van de Wet gemeenschappelijke regeling, artikel 14 lid 3, mogen de leden van het dagelijks bestuur niet de meerderheid van het algemeen bestuur uitmaken. Een burgemeestersregeling met (minder dan) zes deelnemende gemeenten vormt hierbij een wettelijke uitzondering.

5.2.3 Verhouding algemeen en dagelijks bestuur

Als lid van het dagelijks bestuur heeft de vertegenwoordiger enkel een verantwoordelijkheidsrelatie met het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Als lid van het algemeen bestuur heeft de vertegenwoordiger wel een verantwoordingsrelatie met het bestuursorgaan van de gemeente dat het AB-lid heeft aangewezen. Ook heeft het AB de wettelijke bevoegdheid om één of meer leden van het DB te ontslaan. Tevens dient het DB actief inlichtingen te verstrekken aan het AB. DB leden worden door het AB benoemd.

In sommige situaties zijn we als gemeente naast deelnemer ook opdrachtgever (of subsidieverstrekker) van de verbonden partij, waar we diensten afnemen. De verbonden partij treedt dan op als opdrachtnemer en is verantwoordelijk voor de uitvoering binnen de afgesproken kaders. Dit kan spanning opleveren, omdat gemeenten enerzijds sturing willen geven als eigenaar of toezichthouder en anderzijds een zakelijke relatie onderhouden als opdrachtgever. Een duidelijke scheiding van rollen, heldere afspraken over prestaties en een goed ingerichte governance-structuur zijn daarom essentieel om belangenconflicten te voorkomen en samenwerking effectief te laten verlopen. De gemeente Heerenveen kiest ervoor om daar waar mogelijk verschillende Collegeleden aan te wijzen als (DB) en (AB) lid.

De gemeente Heerenveen kiest ervoor om de portefeuillehouderverdeling leidend te laten zijn bij benoemingen in het AB van een gemeenschappelijke regelingen. De Raad wordt hiervan op de hoogte gesteld.

5.2.4 Vertegenwoordiging in privaatrechtelijke verbonden partijen

Hierbij gaat het om deelname van de gemeente in private rechtspersonen zoals stichtingen, verenigingen en vennootschappen.

•De stichting heeft als organen een bestuur en soms (niet verplicht) een Raad van Toezicht/Raad van Commissarissen.

•De vereniging heeft een Algemene Ledenvergadering (ALV) en een bestuur. - Vennootschappen hebben een bestuur en een Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) en soms (alleen verplicht bij zogenaamde structuurvennootschappen) een Raad van Commissarissen.

De gemeente heeft op het moment van schrijven vertegenwoordiging in meerdere privaatrechtelijke verbonden partijen (zie bijlage 2 voor een totaaloverzicht).

Een belangrijk aandachtspunt bij de keuze voor een deelneming in een vennootschap is dat de gemeente als aandeelhouder binnen het privaatrecht optreedt. De gemeente is daardoor voor het recht grotendeels gelijkwaardig aan privaatrechtelijke partijen.

Aan vertegenwoordiging van onze gemeente in een privaatrechtelijke organisatie zijn risico’s verbonden, zoals financiële aansprakelijkheid. In de besluitvorming (college- en raadsvoorstellen) nemen we deze risico’s mee in onze afweging bij de keuze van een vertegenwoordiging. Deze besluitvorming vindt plaats wanneer de gemeente deelneemt aan een nieuwe verbonden partij of wanneer de bestuurlijke vertegenwoordiging in een verbonden partij wisselt na bijvoorbeeld de gemeenteraadsverkiezingen en een nieuw college van B&W plaatsneemt.

De gemeente Heerenveen kiest ervoor om in beginsel leden van het college de gemeente te laten vertegenwoordigen in de Algemene vergadering van Aandeelhouders.

De bestuursorganen (College, burgemeester, Raad) van de gemeente Heerenveen nemen niet plaats in een Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen van een verbonden partij, omdat een RvC de belangen behartigt van de vennootschap en haar aandeelhouders. Het beleggen van deze functie bij een van de bestuursorganen kan leiden tot belangenverstrengeling, omdat zij primair de belangen van de gemeente behartigen.

6.2.1 Theorie omtrent beheersing

Publiekrechtelijke verbonden partijen

Voor publiekrechtelijke verbonden partijen, die onder de Wgr vallen, zijn er specifieke wettelijke instrumenten die zich richten op governance

2Governance is de manier waarop een organisatie geleid en bestuurd wordt. Het omvat de regels, processen en structuren die zijn ingesteld om de verantwoordelijkheid, rekenschap en controle binnen een organisatie te beheren.

vraagstukken, namelijk:

•Beleidsvorming: De gemeenteraden kunnen invloed uitoefenen door kaders te stellen in beleidsnota’s die richting geven aan de uitvoering binnen de verbonden partij.

•Begrotings- en verantwoordingsregels: Gemeenten zijn verplicht om begrotingen van deze verbonden partijen te beoordelen en hier zienswijzen op in te dienen. Dit zorgt voor financiële controle en transparantie.

•Informatieplicht: Verbonden partijen moeten gemeenten actief informeren over ontwikkelingen, beleidswijzigingen en financiële prestaties.

•Democratische controle: Gemeenteraden kunnen hun invloed uitoefenen via het instellen van adviescommissies, het gebruik van het recht van enquête en andere controle-instrumenten.

In de Wgr zijn omtrent ‘grip’ een aantal relevante artikelen opgenomen die helpen om grip te hebben en houden. Bijv.

•Het recht op informatie van de eigen afgevaardigde leden in het algemeen bestuur (art. 16 lid 2 Wgr);

•Het recht op informatie van het (algemeen) bestuur van het samenwerkings-verband (art. 17 Wgr);

•Het recht de eigen afgevaardigde ter verantwoording roepen over het door hem of haar gevoerde beleid in het bestuur (art. 16 lid 1 Wgr);

•Het recht het aangewezen lid van het algemeen bestuur ontslag verlenen, indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit (art. 16 lid 4Wgr);

•Toestemming en zienswijze afgeven bij het treffen van een regeling (oprichten, wijzigen, toetreden en uittreden) (art. 1 gr).

Omdat publiekrechtelijke verbonden partijen onder de Wgr vallen, is ook het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van toepassing. Dit betekent dat de begroting en het jaarverslag formeel onderdeel zijn van het instrumentarium (grip) waarmee gemeenteraden hun controlerende en kaderstellende rol richting deze partijen kunnen uitvoeren.

Privaatrechtelijke verbonden partijen

Voor privaatrechtelijke verbonden partijen zijn instrumenten voor grip van de gemeenteraad vastgelegd in de Gemeentewet (Gw), wel gelden minder specifieke wettelijke instrumenten. In plaats daarvan spelen statuten en overeenkomsten een cruciale rol bij het vastleggen van bevoegdheden, verantwoordelijkheden, informatievoorziening en financiële afspraken.

Artikel 169, vierde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat het college de raad vooraf in de gelegenheid moet stellen om wensen en bedenkingen kenbaar te maken bij voorgenomen besluiten die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor de gemeente.

6.2.3 Risicoprofiel bij samenwerking

Voor het grip houden op (beheersen van) bestaande verbonden partijen, werken we bij de gemeente Heerenveen ook met een risicoprofiel. Het risicoprofiel heeft als doel om te bepalen hoeveel aandacht en toezicht een samenwerking nodig heeft en het zegt iets over hoe risicovol een samenwerking voor de gemeente Heerenveen is op vier deelgebieden. Sommige verbonden partijen hebben een hoger risicoprofiel dan andere. Deze samenwerkingen verdienen daarom ook meer aandacht.

Om te bepalen voor welke partijen een risicoprofiel opgesteld wordt kijken we naar alle partijen die in figuur 1 groen zijn geïllustreerd. Dit zijn partijen waar we een financieel en bestuurlijk belang hebben. In de paragraaf samenwerken van zowel de begroting als de jaarrekening wordt dit risicoprofiel iedere keer opnieuw bekeken en geactualiseerd.

1Bestuurlijk belang

Naarmate het bestuurlijk belang bij een samenwerking groter is neemt de verantwoordelijkheid van Heerenveen hierin toe. De mate van bestuurlijk invloed wordt bepaald door bijvoorbeeld het aantal bestuursleden en het aantal bestuursleden hierin, wel of geen deelname aan het dagelijks bestuur en de statutaire bevoegdheden van het bestuur. Dit heeft impact op de mate van invloed.

De mate waarin een gemeente invloed heeft is bij iedere samenwerkingsvorm anders. Dit betekent dat het niet altijd mogelijk is om de beheersingsmaatregelen die vanuit de gemeente Heerenveen het meest geschikt zijn, toe te passen. De invloed is bijvoorbeeld sterk afhankelijk van:

•Percentage aandelen (BV/NV)

•Aantal deelnemers (GR)

•Marktpositie leverancier (Microsoft/Centric)

Bij zowel publiek- als privaatrechtelijke samenwerkingen is in sommige samenwerkingsvormen de mate van invloed beperkt. Door samen met andere deelnemers, afnemers enz. op te trekken vergroot je de invloed.

2Financieel belang

Ook hier geldt naarmate het financiële belang toeneemt en/ of de risico's op dit deelgebied toenemen, neemt ook de verantwoordelijkheid toe. De omvang van het financiële belang bestaat uit meerdere facetten. Het kan gaan om inkoopcontracten, jaarlijkse bijdragen aan een gemeenschappelijke regeling, daarnaast kan het ook de omvang van een lening of garantstelling betreffen.

3Politiek belang

Het politieke belang van een verbonden partij kan worden afgelezen aan de mate waarin een verbonden partij in de belangstelling staat. Ook gaat het over de mate van het wel of niet (volledig) realiseren van de beleidsdoelen. Sommige verbonden partijen kunnen door de publieke betrokkenheid een verhoogd politiek risico voor de gemeente vormen. Bijvoorbeeld wanneer een verbonden partij substantiële werkgelegenheid biedt binnen de eigen gemeente of als de doelgroep van een verbonden partij een kwetsbare groep inwoners betreft. Ook hebben ze soms een groter maatschappelijk belang dan anderen. Het politiek belang kan ook groter zijn als in de omgeving ontwikkelingen spelen die politiek/bestuurlijke risico’s met zich meebrengen.

4Externe factoren

Er zijn samenwerkingsverbanden die zich in een spannende en/of turbulente omgeving bevinden. Bijvoorbeeld als er politieke, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s zijn (bijvoorbeeld wijzigen van overheidsbeleid beïnvloed voortbestaan verbonden partij). Ook kunnen economische ontwikkelingen de doelstellingen van de samenwerking bedreigen (bijvoorbeeld afzetrisico’s/ontwikkelingen arbeidsmarkt) en veranderende wet- en regelgeving (bijvoorbeeld milieunormen).