Nota Reserves & voorzieningen gemeente Heemskerk 2025

1.1 Algemeen

De wettelijke bepalingen met betrekking tot reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen zijn vastgelegd in de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Daarnaast vult de Commissie BBV het kader via notities, stellige uitspraken en richtlijnen nader in.

Reserves en voorzieningen worden vaak in één adem genoemd. Beide vermogensbestanddelen worden aan de passivazijde van de balans gepresenteerd. Toch bestaat er een wezenlijk onderscheid. Reserves worden gerekend tot het eigen vermogen van de gemeente. Voorzieningen tot het vreemde vermogen.

Voorzieningen worden gevormd omdat daar verplichtingen of risico’s tegenover staan waarbij de omvang en het tijdstip van optreden onzeker zijn. Het is voor de raad niet mogelijk om de bestemming van een voorziening te wijzigen. Voorzieningen zijn dus niet vrij besteedbaar of te bestemmen.

In het BBV is het onderscheid tussen reserves en voorzieningen gelegd bij de mogelijkheid voor de raad om de bestemming te kunnen wijzigen. Er is sprake van een reserve als de bestemming veranderd kan worden. Als de bestemming vast ligt is sprake van een voorziening.

In onderstaand overzicht zijn de meest kenmerkende verschillen tussen reserves en voorzieningen weergegeven.

Kenmerk

Reserve

Voorziening

Onderdeel van

Eigen vermogen

Vreemd vermogen

Instellen

Raadsbesluit

Verplicht te vormen (collegebesluit)

Besteden

Vrij besteedbaar

Vaste bestedingsrichting

Wijzigen van bestemming

Mogelijk

Niet mogelijk

Storten

Resultaat bestemmend: komt niet direct ten laste van de exploitatie (tenzij de raad hier vooraf toestemming voor gegeven heeft)

Resultaat bepalend: komt rechtstreeks ten laste van de exploitatie

Onttrekken

Resultaat bestemmend: komt niet direct ten gunste van de exploitatie (tenzij de raad hier vooraf toestemming voor gegeven heeft)

Besteding: rechtstreeks ten laste van voorziening. Vrijval: resultaatbepalend, komt rechtstreeks ten gunste van de exploitatie

Financiële onderbouwing

Niet verplicht, wel wenselijk

Verplicht

Toevoegen van rente

Toegestaan

Niet toegestaan

Omvang

Bestuurlijke keuze

Gelijk aan de verplichting

1.2 Reserves

Reserves laten zich het beste als volgt omschrijven: ‘reserves zijn vermogensbestanddelen die tot het eigen vermogen van de gemeente worden gerekend’. Vanuit bedrijfseconomisch oogpunt zijn deze vrij besteedbaar.

In het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen algemene reserves en bestemmingsreserves.

Algemene reserves

Algemene reserves zijn reserves waaraan de raad geen bestemming heeft gegeven. Deze hebben als functie om risico’s in algemene zin op te vangen (de zogenaamde bufferfunctie).

Bestemmingsreserves

Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan de raad een bepaalde bestemming (bestedingsdoel) heeft gegeven. Het gaat hierbij om een vastgelegde toekomstige aanwending, maar geen financiële verplichting. Om deze reden heeft de raad altijd de mogelijkheid een eerder toegekende bestemming te wijzigen.

Een bestemmingsreserve wordt ingesteld voor een concreet, in binnen een vooraf bepaalde tijd te realiseren, door de raad vastgesteld doel.

Het instellen, beschikken over en opheffen van reserves is, in lijn met het budgetrecht, een bevoegdheid van de raad.

Onder voorwaarde dat de bestemmingen gelijksoortig zijn, is het mogelijk bestemmingsreserves samen te voegen. Hiervoor is een raadsbesluit noodzakelijk.

Artikel 54 BBV definieert exact welke informatie jaarlijks en waar moet worden verantwoord.

In de jaarrekening moet in de toelichting op de balans de aard en reden van elke reserve en de mutaties worden vermeld en toegelicht.

Het BBV staat niet toe dat een (bestemmings-)reserve een negatieve stand heeft.

Functies reserves

Reserves dienen altijd een doel. Daarnaast vervullen reserves een bepaalde functie. De volgende functies worden onderscheiden.

Bufferfunctie

Reserves vormen een buffer voor het opvangen van onvoorziene (incidentele) uitgaven die noodzakelijk zijn en waarmee in de begroting geen rekening is gehouden. Tevens maken deze reserves het mogelijk noodzakelijke aanpassingen niet schoksgewijs te laten verlopen.

Bestedingsfunctie

Met uitzondering van de Algemene reserve zijn alle overige reserves ingesteld om specifieke, in principe incidentele, uitgaven te dekken.

Financierings- of inkomensfunctie

Door reserves als eigen financieringsmiddel in te zetten hoeft minder beroep te worden gedaan op de geld- en kapitaalmarkt voor het aantrekken van geldleningen.

Een andere vorm is dat renteopbrengsten van de reserves (bespaarde rentelasten) worden aangewend als dekkingsmiddel voor de exploitatielasten.

Reserves kunnen, wanneer in liquide vorm aanwezig, rentedragend worden uitgezet bij een bancaire instelling. Hierdoor worden rente-inkomsten gegenereerd. De rente kan aan het vermogen worden toegevoegd.

Egalisatiefunctie

Reserves kunnen worden ingesteld om lasten en baten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Pieken en dalen in de exploitatiebegroting worden hiermee voorkomen. Tevens worden ongewenste schommelingen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht door middel van een egalisatiereserve opgevangen.

1.3 Voorzieningen

De vorming van voorzieningen is in het BBV veel dwingender voorgeschreven dan de vorming van reserves. De uitgangspunten voor het instellen van een voorziening en het in stand houden daarvan zijn binnen het BBV (artikel 44) aan strikte regelgeving gebonden.

Voorzieningen worden verplicht gevormd voor:

-verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten (bijvoorbeeld juridische claims in afwachting van een rechterlijke uitspraak).

-op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten (bijvoorbeeld reorganisaties).

-kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren (bijvoorbeeld cyclisch onderhoud aan gebouwen).

-de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven, als bedoeld in artikel 35 lid 1 onder b: “investeringen met een economisch nut, waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven” (bijvoorbeeld riolering).

-de van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. Met uitzondering van de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.

-geen voorziening mag worden gevormd voor jaarlijks terugkerende aan arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume, zoals vakantiegelden en pensioen- en wachtgeldverplichtingen. Dergelijke kosten moeten in de lopende exploitatie worden opgenomen. Voor verplichtingen waarvan het bedrag oploopt, bijvoorbeeld voor wachtgeldverplichtingen bij personele krimp, kan een voorziening worden gevormd als in de exploitatie geen rekening wordt gehouden met deze kosten.

De noodzaak voor toevoegingen aan en/of bestedingen ten laste van voorzieningen behorende tot het eerste en tweede aandachtsstreepje wordt beoordeeld aan de hand van feiten en omstandigheden die zich voordoen bij het opstellen van de jaarstukken. De bestedingen en toevoegingen van de andere categorieën zijn gebaseerd op bestedingsplannen, onderhoudsplanningen, vervangingsschema’s etc.

Een onderhoudsvoorziening mag alleen worden gevormd voor cyclisch onderhoud aan kapitaalgoederen zoals wegen en gebouwen. Het vormen van een voorziening is niet verplicht; lasten kunnen ook ongelijkmatig in de begroting worden opgenomen. Een onderhoudsvoorziening kan alleen worden gevormd indien een (meerjaren)onderhoudsplan (voor een periode van minimaal 4 jaar) beschikbaar is. Dit plan dient periodiek te worden geactualiseerd. Het groot onderhoud en de vervanging kunnen uit de voorziening worden gedekt. De paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen in de begroting en jaarrekening geeft inzicht in het gewenste onderhoudsniveau.

Een voorziening moet dekkend zijn voor toekomstige verplichtingen en de onderbouwde risico’s. Om deze reden mogen voorzieningen niet groter of kleiner zijn dan de risico’s of verplichtingen waarvoor ze zijn gevormd.

Artikel 45 BBV sluit het toerekenen van rente aan voorzieningen uit.

Artikel 55 BBV definieert exact welke informatie jaarlijks en waar moet worden verantwoord.

In de jaarrekening moet in de toelichting op de balans de aard en reden van elke voorziening en de mutaties worden vermeld.

Het BBV staat niet toe dat een voorziening een negatieve stand heeft.

2.1 Beleidsuitgangspunten

De raad heeft kenbaar gemaakt het beleid, inzet en aanwending van reserves en voorzieningen en de normering van het weerstandsvermogen periodiek te willen herijken. Dit is geformaliseerd in de Financiële verordening gemeente Heemskerk 2022, artikel 9, lid 1 waarin is bepaald om de Nota Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen tenminste eenmaal in de vier jaar te actualiseren.

Bij de laatste actualisatie zijn in de vergadering van de Commissie ABF van 6 oktober 2020 aan de hand van de discussienota ‘Weerstandsvermogen en reserves & voorzieningen’ de volgende aspecten bediscussieerd:

-Financieringsfunctie van reserves (dekken van structurele lasten vanuit reserves).

-Rentetoerekening aan reserves.

-Periodieke heroverweging van reserves en voorzieningen.

-Vermogensbestanddelen beschikbare weerstandscapaciteit.

-Zekerheidspercentage weerstandsvermogen.

-Ratio weerstandsvermogen.

De commissie ABF heeft naar aanleiding van deze discussie richting gegeven aan bovenstaande onderwerpen wat vervolgens als input heeft gediend voor het actualiseren van de nota 2020.

De regelgeving omtrent de reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen is de afgelopen vijf jaren niet gewijzigd. Het college stelt voor om de beleidsuitgangspunten ongewijzigd te laten. Voor het begrip en de leesbaarheid van deze nota worden de beleidsuitgangspunten en de overwegingen hierna integraal opnieuw opgenomen.

1.Dekken van structurele lasten uit reserves

Het BBV staat toe dat reserves structureel worden aangewend ten behoeve van bijvoorbeeld het doen van investeringen. Dit betreft de financieringsfunctie. Aan deze functie kleven een aantal risico’s.

-als een reserve wordt vastgelegd voor het gehele bedrag van de investering en dekking van de daaruit voortkomende kapitaallasten, is wijzigen van de besteding, vanuit financieel oogpunt, niet mogelijk. De middelen zijn voor de gehele looptijd van de investering geblokkeerd.

-aan het einde van de looptijd van een investering vervallen de structurele kapitaallasten. Wanneer deze lasten vanuit de lopende exploitatie werden gedekt leidt dit tot vrijkomende budgetruimte. Deze ruimte kan vervolgens worden ingezet ter dekking van de structurele kapitaallasten van een nieuwe (vervangende) investering. Wanneer de dekking van de structurele kapitaallasten uit een reserve komt valt geen budgetruimte vrij, maar zal voor het doen van een nieuwe investering naar budgetruimte moeten worden gezocht. Om een solide toekomstbestendige begroting te creëren, dient de dekking van structurele kapitaallasten van met name omvangrijke investeringen niet aan reserves te worden onttrokken. Hiervoor moet budgettaire ruimte binnen de begroting worden gevonden.

-het inzetten van reserves voor het dekken van structurele lasten, anders dan investeringen, wordt door de Provinciale toezichthouder opgevat als het structureel niet in evenwicht hebben van de begroting. Hier wordt op getoetst en kan mogelijk een punt zijn bij het beoordelen of de gemeente wel of niet onder preventief toezicht wordt geplaatst.

-het instellen van specifieke reserves om structurele (kapitaal)lasten uit te dekken leidt tot een veelvoud aan reserves. Dit leidt tot een niet transparante situatie, waarin onvoldoende zicht bestaat op de lasten en de beschikbare middelen.

In dit kader is het van belang duidelijk onderscheid te maken in incidentele en structurele lasten en baten. Duidelijk is dat lasten en baten die zich slechts eenmalig voordoen incidenteel van aard zijn.

Het onderscheid tussen incidenteel en structureel is niet altijd helder. De commissie BBV heeft dit onderscheid daarom in een notitie meer ingekaderd. De richtlijn is dat, als de tijdelijke lasten en baten zich gedurende maximaal 3 jaar voordoen, het gaat om ‘eenmalige zaken’. Voor onttrekkingen aan reserves wordt in beginsel gesteld dat deze incidenteel van aard zijn. Onderstaand een nadere verheldering.

Incidentele lasten en baten zijn lasten en baten die onder ongewijzigd beleid en omstandigheden voor maximaal 3 jaar vaststaan. Rijksbijdragen, subsidies en projecten die langer dan 3 jaar lopen, maar waar vooraf van bekend is dat die bijdrage, subsidie of het project op termijn stopt, worden als incidenteel beschouwd

Hoewel het op het eerste oog praktisch lijkt om structurele lasten vanuit reserves te dekken is het voor de korte termijn geen goede oplossing. Er ontstaat geen budgetruimte voor nieuwe (vervangende) investeringen en het leidt niet tot een solide toekomstbestendige begroting.

Beleidsuitgangspunt 1. Geen structurele lasten (kapitaal-/exploitatielasten) dekken vanuit een reserve.

2.Toerekenen van rente aan reserves

Het toerekenen van rente aan reserves heeft als voordeel dat het niveau (de ‘koopkracht’) van de reserve op peil blijft. Daarentegen leidt rentetoerekening tot een hogere interne rentelast die beslag legt op de beschikbare begrotingsruimte. Vanwege de historisch lage rente leidt rentetoerekening enerzijds tot een verzwaring van de administratieve verwerking, anderzijds tot een marginaal effect op de reserve. Daarnaast leidt een stijgende rente tot een hogere interne rentelast waardoor de begroting meer onder druk komt te staan.

Beleidsuitgangspunt 2. Geen rente toerekenen aan reserves.

3.Periodiek heroverwegen reserves en voorzieningen

Het is ten behoeve van de inzichtelijkheid in de financiële positie van belang om de reserves en voorzieningen periodiek te toetsen aan de beleidsuitgangspunten en de opheffingscriteria in het algemeen. Met betrekking tot de voorzieningen of de hoogte van de voorziening nog in overeenstemming is met de te verwachte uitgaven of het bestaande risico in het bijzonder. Dit alles om te voorkomen dat middelen ongebruikt in reserves en voorzieningen achterblijven.

Door deze periodieke toetsing uit te voeren blijft tevens het aantal reserves en voorzieningen overzichtelijk en beheersbaar. Vanuit de toets kunnen voorstellen tot heroverweging aan de raad worden gedaan.

Beleidsuitgangspunt 3. Jaarlijkse toetsing van de reserves en voorzieningen bij het opstellen van de jaarrekening.

2.2 Uitvoeringsregels reserves

Instellen

Voor het instellen van een reserve zijn onderstaande uitvoeringsregels van toepassing:

-in het onderliggende raadsvoorstel moeten de volgende gegevens zijn opgenomen:

-het soort reserve.

-het doel waarvoor de reserve wordt ingesteld.

-de gewenste of noodzakelijke minimale en/of maximale omvang.

-de start- en einddatum van de reserve.

-de omvang en de wijze van storten en onttrekken.

Mutaties reserves

Stortingen

-stortingen worden door de raad goedgekeurd via de P&C-cyclus of een apart raadsbesluit.

-stortingen worden gekoppeld aan de benodigde middelen voor het realiseren van de doelstelling (eventueel noodzakelijkheid van een plafond- en/of bodembedrag).

-in de jaarrekening worden stortingen verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting door de raad is goedgekeurd. Voor alle stortingen die dit maximum te boven gaan is een raadsbesluit vereist.

-de Algemene reserve wordt gevoed uit vrijval van reserves en overschotten op de jaarrekening.

Onttrekkingen

-onttrekkingen worden door de raad goedgekeurd via de P&C-cyclus of een apart raadsbesluit;

-onttrekkingen worden gedaan uitsluitend voor het doel waarvoor de reserve is gevormd, tenzij de raad hiervan wil afwijken.

-als geraamde onttrekkingen bij de realisatie niet noodzakelijk zijn, vinden deze onttrekkingen niet plaats, tenzij dit bij de aanvraag wel zo is geregeld.

-in de jaarrekening worden onttrekkingen verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting is goedgekeurd. Voor alle onttrekkingen die dit maximum te boven gaan is een raadsbesluit vereist.

-als de inzet van de reserve door omstandigheden in tijd anders is dan voorafgaand gepland dan legt het college daarover verantwoording af in de jaarrekening.

Egalisatiereserve

Een reserve kan een egalisatiefunctie hebben. Wanneer de raad een egalisatiereserve voor een doel heeft ingesteld kunnen tekorten en overschotten op de voor dat doel betreffende budgetten aan de reserve worden onttrokken of toegevoegd zonder dat daarvoor een apart raadsbesluit nodig is.

Opheffen

De raad besluit tot het opheffen van een reserve op het moment dat:

-het doel waarvoor de reserve oorspronkelijk werd gevormd is gerealiseerd of is komen te vervallen.

-de vooraf bepaalde looptijd is verstreken.

-gedurende een periode van 2 opeenvolgende jaren geen mutatie heeft plaatsgevonden.

-de stand van de reserve € 0,- bedraagt.

-de stand van een reserve (met een bestedingsfunctie) onder het drempelbedrag van € 50.000,-komt.

-het doel in belangrijke mate wijzigt en het nieuwe doel niet in de lijn van het oorspronkelijke doel ligt.

Tenzij de raad anders bepaalt, valt na het opheffen van de reserve het saldo vrij ten gunste van de Algemene reserve.

Budgethouder

Aan iedere bestemmingsreserve wordt één budgethouder (i.c. een domeinmanager) gekoppeld, analoog aan de toewijzing van bevoegdheden bij de exploitatiebudgetten. Deze functionaris doet voorstellen aan het college om een reserve in te stellen of over een reserve te beschikken. De financieel adviseur bewaakt de wettelijke en gemeentelijke kaders en adviseert over hoe om te gaan met de desbetreffende reserve.

2.3 Uitvoeringsregels voorzieningen

Instellen

De wet bepaalt dat voor bepaalde verplichtingen een voorziening moet worden gevormd. Dit betreft voorzieningen voor afdekking van risico’s, zoals toekomstige verplichtingen. In principe moeten lasten worden genomen zodra deze bekend zijn en baten op het moment dat deze zijn gerealiseerd. Dit betekent het direct verwerken ten laste van de exploitatie dan wel via het vormen van een voorziening. De raad bekrachtigt achteraf via vaststelling van de jaarrekening de nieuwe voorzieningen die rechtstreeks voortvloeien uit de bedrijfsvoering en uit wettelijke verplichtingen.

Het college gaat over het instellen en opheffen van en het beschikken over een voorziening.

Mutaties voorzieningen

Wanneer de omvang van de voorziening het noodzakelijke niveau overstijgt, valt het meerdere vrij ten gunste van de exploitatie. Tekorten binnen de voorziening dienen te worden aangevuld.

Dit houdt in, dat iedere voorziening moet zijn onderbouwd met een berekening van de achterliggende verplichting of risico. Indien er een kans is dat een risico zich voor zal doen en de omvang niet goed is in te schatten, is het niet mogelijk om een voorziening te vormen. Het risico moet dan worden opgenomen in de paragraaf ‘Weerstandsvermogen & risicobeheersing’ als onderdeel van de begroting en jaarrekening.

Schematisch ziet dat er als volgt uit.

Kans voordoen van verplichting, verlies of risico

Omvang financieel te bepalen?

Zeker

Waarschijnlijk

Niet uit te sluiten

Ja

Crediteurenschuld

Voorziening

Paragraaf Weerstandsvermogen & risicobeheersing

In te schatten

Voorziening

Voorziening

Paragraaf Weerstandsvermogen & risicobeheersing

Nee

Paragraaf Weerstandsvermogen & risicobeheersing

Paragraaf Weerstandsvermogen & risicobeheersing

Paragraaf Weerstandsvermogen & risicobeheersing

Stortingen

-stortingen zijn gebaseerd op de noodzakelijke omvang.

-voorzieningen ter egalisatie van kosten worden afgestemd op de door de raad bepaalde kaders (beheerplannen).

-stortingen zijn een last in de exploitatie. Bij (verwachte) tekorten dienen de voorzieningen te worden aangevuld.

Aanwendingen

-aanwendingen worden rechtstreeks ten laste van de voorzieningen verantwoord.

-aanwendingen anders dan voor het doel waarvoor de voorziening is gevormd zijn niet toegestaan.

Afwijkingen in geraamde aanwendingen of stortingen worden in de tussentijdse rapportage vermeld en toegelicht in de jaarrekening.

Opheffen

Een voorziening wordt opgeheven:

-als de verplichting en/of het risico waartoe de voorziening is gevormd is komen te vervallen.

-als het doel niet langer bestaat of wijzigt.

Na het opheffen van een voorziening, valt het saldo vrij ten gunste van de exploitatie.

Budgethouder

Aan iedere voorziening wordt één budgethouder (i.c. een domeinmanager) gekoppeld, analoog aan de toewijzing van bevoegdheden bij de exploitatiebudgetten. Deze functionaris doet het college voorstellen tot het aanwenden van voorzieningen. De financieel adviseur bewaakt de wettelijke en gemeentelijke kaders en adviseert over hoe om te gaan met de desbetreffende voorziening.

2.4 Beschikkingsbevoegdheid

De beschikkingsbevoegdheid bepaalt wie wanneer mag beschikken over een reserve of voorziening.

Reserves

De raad beschikt over reserves. Dit kan zowel voor- als achteraf.

Vooraf

Het college vraagt voorafgaand aan de besteding toestemming aan de raad. Dat kan via de begroting of via een apart raadsvoorstel.

Achteraf

Het college vraagt achteraf (via tussentijdse rapportages of jaarrekening) toestemming aan de raad door aan te geven over welke reserves is beschikt, voor welk bedrag en met welk doel.

Voorzieningen

Voor de beschikkingsbevoegdheid van voorzieningen geldt dat het college bevoegd is voor de aanwending ervan, onder voorwaarde dat de uitvoering één op één loopt met de door de raad goedgekeurde (onderhouds-)plannen.

3.1 Citeertitel

Deze nota wordt aangehaald als de Nota Reserves & voorzieningen gemeente Heemskerk 2025.

3.2 Wijziging van de nota

Indien wet- en regelgeving of andersoortige omstandigheden dit vereisen, wordt deze nota opnieuw beoordeeld op toepasbaarheid en actualiteit en waar nodig geactualiseerd. Om deze nota van karakter niet te statisch te laten zijn, wordt bijlage 3 jaarlijks ter actualisatie bij de behandeling van de begroting aan de raad aangeboden.

3.3 Inwerkingtreding

Deze nota treedt in werking op de dag na bekendmaking en werkt terug tot met ingang van 1 januari 2025. De Nota Reserves & voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Heemskerk 2020 wordt ingetrokken.