Beleidsnota Archeologie Gemeente Haarlemmermeer

3.1.1 Verdrag van Malta

In 1992 heeft Nederland het Europese Verdrag van Malta (ook wel het Verdrag van Valetta) ondertekend. Doel van het verdrag is het beschermen en behouden van archeologisch erfgoed als bron van ons gemeenschappelijke geheugen. In de Nederlandse wetgeving is dit verdrag verwerkt in de Erfgoedwet en krijgt in de toekomst haar beslag in de Omgevingswet (2021). De uitgangspunten van de Nederlandse wetgeving gaan een stapje verder dan het verdrag aangeeft. Uitgangspunt is dat er onderzoek moet worden gedaan naar de aanwezigheid van archeologische waarden voordat ruimtelijke plannen worden uitgevoerd.

3.1.2 Erfgoedwet

Voorheen was de Nederlandse omgang met archeologie geregeld in de Monumentenwet 1988. Met de inwerkingtreding van de Erfgoedwet in 2016 zijn meerdere wetten en regelingen op het gebied van cultureel erfgoed vervangen, waaronder de Monumentenwet. In de Erfgoedwet is vastgelegd hoe er met archeologisch erfgoed wordt omgegaan, wie daarbij welke verantwoordelijkheden heeft en hoe het toezicht daarop wordt uitgeoefend.

Er zijn ook onderdelen van de Monumentenwet die straks worden opgenomen in de Omgevingswet. Het betreft alle regelgeving over archeologie in de fysieke leefomgeving. Omdat de Omgevingswet pas in januari 2021 in gaat, vallen bepaalde zaken nu binnen het overgangsrecht van de Erfgoedwet. Het gaat om:

•het meewegen van het archeologische belang bij het opstellen van bestemmingsplannen;

•de mogelijkheid om voorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning ter bescherming van archeologie;

•de mogelijkheid van de Minister van OCW om bij (dreigende) schade aan archeologische monumenten na een toevalsvondst voorschriften te stellen aan de uitvoering de werkzaamheden of die stil te leggen;

•de mogelijkheid van het bevoegd gezag of de Minister van OCW om toegang tot een terrein af te dwingen om archeologisch onderzoek te kunnen doen.

De gemeente is verplicht om verwachte en aanwezige archeologische waarden mee te wegen bij ruimtelijke beslissingen. De wetgever geeft de gemeente de vrijheid om naar eigen inzicht vorm geven aan de archeologische monumentenzorg binnen de gemeentegrens. Deze beleidsnota geeft hier invulling aan.

3.1.3 Omgevingswet

Met de komst van de Omgevingswet is de zorg voor het archeologisch erfgoed straks in twee wetten geregeld. Een gedeelte van de Monumentenwet is opgegaan in de Erfgoedwet, een ander gedeelte zal opgaan in de Omgevingswet. Alle wettelijke regelingen rond de omgang met archeologie in de fysieke leefomgeving komen in de Omgevingswet terecht. Daarmee is de Omgevingswet van grote betekenis voor de archeologie. Het resterende deel (onder meer de verplichte certificering van archeologische adviesbureaus) is overgegaan naar de nieuwe Erfgoedwet.

Gemeenten behouden hun belangrijke rol in het archeologische stelsel. De gemeentelijke taak is rekening te houden met (te verwachten) archeologische waarden in bestemmingsplannen (nu) en omgevingsplannen (straks). Uitgangspunt van de Omgevingswet is zoveel mogelijk decentraal te regelen, waardoor meer taken en bevoegdheden bij de lagere overheden komen te liggen. Daarnaast zet de wet hoog in op de participatiesamenleving. Inwoners, initiatiefnemers, ondernemers en maatschappelijke organisaties moeten de kans krijgen om mee te praten over beleids- en besluitvormingsprocessen. De nieuwe wet vraagt van alle overheden een meer proactieve houding, met als kernbegrip ‘uitnodigingsplanologie’.

De Omgevingswet regelt in de toekomst onder meer:

•vergunningen voor het wijzigen van rijksmonumenten;

•het rekening houden met cultureel erfgoed bij het maken van ruimtelijke plannen, waaronder de omgang met (verwachte) archeologische waarden;

•de bescherming van stads- en dorpsgezichten.

•Veel bepalingen worden verder uitgewerkt in zogeheten uitvoeringsregelingen, de Algemene Maatregelen van Bestuur.

3.1.4 Besluit kwaliteit leefomgeving

De inhoudelijke rijksregels en de instructies voor het praktisch uitvoeren van de Omgevingswet zijn opgenomen in de Algemene Maatregelen van Bestuur. Een daarvan is het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), dat de inhoudelijke normen voor de bestuurlijke besluitvorming beschrijft. In het Bkl staan de omgevingswaarden (ook wel normen) voor luchtkwaliteit, waterkwaliteit, zwemwaterkwaliteit en waterveiligheid en de instructieregels voor de lagere overheden. In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staan de algemene regels waaraan burgers, bedrijven en overheden zich moeten houden als ze bepaalde activiteiten uitvoeren in de fysieke leefomgeving. Ook bepaalt het besluit voor welke van deze activiteiten een omgevingsvergunning nodig is.

Deze instructieregels moeten door gemeenten worden over genomen in hun omgevingsplan. Het Rijk maakt gebruik van instructieregels op drie niveaus. Daarbij gaat het om:

•‘in acht nemen’ – dit betreft een harde, dwingende doorwerking;

•‘rekening houden met’ – dit duidt op een verzwaarde belangenafweging. Er kan alleen van worden afgeweken als daar goede redenen voor zijn die voldoende worden gemotiveerd;

•‘betrekken bij’ – dit betekent dat aandacht moet worden besteed aan het betrokken belang, maar dat het belang geen verzwaarde positie heeft in de belangenafweging.

Artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving omvat instructieregels voor het cultureel erfgoed, waaronder de archeologie. De omschreven verplichtingen houden verband met het Verdrag van Malta (zie 2.1). Er staat dat in een omgevingsplan rekening gehouden moet worden met het belang van het behoud van cultureel erfgoed, met inbegrip van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische monumenten (waarden). Deze regel valt dus onder het middelste niveau, wat betekent dat hier alleen van kan worden afgeweken met voldoende motivatie.

In het omgevingsplan moeten in ieder geval regels opgenomen worden ter bescherming van cultureel erfgoed, waarbij rekening wordt gehouden met:

•het voorkomen van beschadiging of sloop van op grond van het omgevingsplan beschermde monumenten en archeologische monumenten;

•het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ.

In het belang van de archeologische monumentenzorg kunnen verder in het omgevingsplan ook:

•regels worden gesteld over eisen aan onderzoek naar de archeologische waarde van een locatie of aan de wijze van het verrichten van opgravingen of archeologische begeleiding van andere activiteiten die tot bodemverstoring leiden;

•gevallen worden aangewezen waarin kan worden afgezien van onderzoek naar de archeologische waarde van een locatie of het opleggen van plichten met die strekking, mits voldoende onderbouwd.

Als in een omgevingsplan regels worden gesteld over het verrichten van archeologisch onderzoek, bepaalt het omgevingsplan dat die regels niet van toepassing zijn op activiteiten met een oppervlakte van minder dan 100 m2. Hiervan kan worden afgeweken door in het omgevingsplan een andere oppervlakte vast te stellen.

3.2.1 Beleid Noord-Holland

De provincie voert een aantal wettelijke en autonome taken uit op het gebied van archeologie. Zo is de provincie verplicht een archeologisch depot in stand te houden. Voor het duurzaam behoud van de collectie heeft de provincie de beschikking over het archeologische depot voor bodemvondsten in Huis van Hilde in Castricum. De publieke toegankelijkheid van de collectie is gewaarborgd in de publieksruimten van Huis van Hilde. De provincie is in de regel eigenaar van alle archeologische vondsten en collecties in Noord-Holland.

Daarnaast voert de provincie autonoom erfgoedbeleid dat erop gericht is om de historie van de provincie onder de aandacht te brengen. Dit doet zij via de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie en de Structuurvisie 2014. Hierin staat wat de provincie van belang vindt en hoe de provincie die belangen wil realiseren. Tevens bevat de leidraad een provinciale archeologische verwachtingenkaart en het beeldkwaliteitsplan Stelling van Amsterdam, waarmee de gemeente logischerwijs rekening houdt. De Stelling van Amsterdam is aangewezen als provinciaal monument en als zodanig opgenomen in de gemeentelijke beleidskaart.

Om de doorwerking van het provinciaal beleid ten aanzien van (archeologisch) erfgoed zeker te stellen, heeft de provincie een ruimtelijke verordening (PVR) opgesteld. Hierin staan de instructieregels die gemeenten moeten overnemen in hun bestemmings-/ omgevingsplannen. De provincie ondersteunt gemeenten op het gebied van ruimtelijke ordening en archeologie via het Steunpunt Monumenten en Archeologie Noord-Holland.

3.3.1 Omgang met archeologie in gemeentelijke plannen

Als opsteller van het bestemmingsplan/ omgevingsplan en als vergunningverlener is de gemeente verantwoordelijk voor de omgang met archeologie. In omgevingsplannen dient rekening gehouden te worden met de mogelijkheid dat zich archeologische resten in de grond of waterbodem bevinden. De gemeente kan de initiatiefnemer van een bouwproject vervolgens verplichten om een archeologisch vooronderzoek te doen. Daarnaast heeft de gemeente de mogelijkheid om voorschriften te verbinden aan een aantal activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is.

De wet bevat geen inhoudelijke norm voor de omgang met archeologie. De gemeente kan wat dat betreft zelf beleid opstellen binnen de grenzen van de gemeentelijke zorgplicht voor archeologisch erfgoed, mits goed onderbouwd en gemotiveerd.

Op grond van artikel 5.130 uit het Bkl is het verplicht in een omgevingsplan rekening te houden met het behoud van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische waarden. Dit betekent dat voor gebieden met een dubbelbestemming archeologie moet worden aangegeven waarom hier archeologische waarden verwacht worden. Het inventariserend onderzoek moet dus al verricht worden in het kader van de vaststelling van het omgevingsplan. Dit voorkomt onverwachte belemmeringen of kosten aan de kant van initiatiefnemers, met name omdat bij de uitvoering van een concreet initiatief alleen nog archeologisch onderzoek kan worden voorgeschreven als sprake is van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische waarden.

De gemeente heeft omwille hiervan haar archeologische waardenkaart geactualiseerd op basis van in het verleden uitgevoerd onderzoek, en heeft de verwachting van archeologische waarden naar verschillende zones gespecificeerd. De onderbouwing van de nieuwe waardenkaart staat in bijlage 5.

3.3.2 Archeologisch onderzoek

Archeologisch onderzoek wordt gefaseerd uitgevoerd volgens een vaste methodiek, zoals beschreven in de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA 4.1). Het volgen van deze onderzoekscyclus is verplicht bij de voorbereiding van bodemverstoringen in gebieden waar een archeologische waarde aan is toegekend (zie beleidskaart). Die verplichting is gekoppeld aan bestemmingsplannen (toekomstige omgevingsplannen) en omgevingsvergunningen. De kosten van het archeologisch onderzoek zijn voor de initiatiefnemer van de bodemverstoring. Vanzelfsprekend volgt het nieuwe archeologiebeleid alle uitgangspunten zoals verwoord in de KNA 4.1.

Op basis van een archeologisch bureauonderzoek wordt een gespecificeerde archeologische verwachting gegeven en een advies over al dan geen vooronderzoek. Vooronderzoek kan bestaan uit een proefsleuvenonderzoek en/of booronderzoek. Na dit vooronderzoek vindt een inhoudelijke waardering plaats met weer een advies voor het vervolg. Hier adviseert de archeoloog op basis van een inhoudelijke waardering wat er moet gebeuren met de aangetroffen archeologie. Er zijn drie mogelijke uitkomsten:

•behoud in situ (in de grond laten) en maatregelen voor bescherming

•verder onderzoek en als laatste stap definitief opgraven

•geen vervolg, het gebied wordt vrijgegeven

Het besluit over elke volgende stap wordt genomen door de gemeente (bevoegd gezag). Bij ontgrondingen of provinciale projecten zoals wegaanleg en waterwerken ligt de beslissing over het wel of niet behouden van de archeologische waarden bij de provincie. Het Rijk neemt de besluiten voor rijksprojecten.

4.1 Archeologische beleidskaart

Onderdeel van dit beleid is de beleidskaart (bijlage 2). Deze is opgesteld op basis van lokale bodemkaarten, specifieke kennis van de lokale archeologische potentie, een recente verstoringenkaart en de archeologische verwachtingenkaart (bijlage 3) van de gemeente.

Op de beleidskaart zijn 6 zones (Waarde archeologie 1 t/m 6) aangegeven, waaraan verschillende beleidsadviezen zijn gekoppeld. Conform deze beleidsadviezen wordt vroegtijdig archeologisch onderzoek geadviseerd wanneer in een plangebied vanaf een bepaalde grootte en met een bepaalde diepte bodemingrepen plaatsvinden. Vroegtijdig onderzoek wil zeggen dat vroeg in het planproces eventueel noodzakelijk onderzoek wordt uitgevoerd, opdat archeologie geen belemmering hoeft te worden in het verdere proces.

•Waarde Archeologie 1 betreft een provinciaal monument, waarvoor de provincie Noord-Holland het bevoegd gezag is.

•Waarde Archeologie 2 betreft reeds vastgestelde archeologische vindplaatsen. Daarom is het van belang dat elke bodemingreep hier hetzij wordt voorkomen, hetzij wordt uitgevoerd in combinatie met archeologisch onderzoek.

•Waarde Archeologie 3 betreft gebieden waar een hoge archeologische verwachting geldt

•Waarde Archeologie 4 en 5 betreffen gebieden waar een middelhoge archeologische verwachting geldt.

•Waarde Archeologie 6 betreft gebieden met een lage verwachting op archeologie. Hier hoeft alleen onderzoek te worden verricht als de bodemingreep van flinke omvang is (> 10.000 m2), omdat de trefkans beperkt is en de kosten van het onderzoek dan niet in verhouding zijn.

•In de gebieden zonder archeologische verwachting is de archeologie reeds opgegraven of de bodem reeds verstoord en dus geen archeologische trefkans. Daarom hoeft ook hier geen onderzoek te worden uitgevoerd.

De ondergrenzen zijn geformuleerd als oppervlaktegrenzen en dieptegrenzen (figuur 3). De beleidsadviezen zijn zo geformuleerd dat ze eenvoudig naar regels voor omgevingsplannen omgezet kunnen worden.

Figuur 3: Ondergrenzen op te leggen bij bodemverstoring.

Zone

Onderzoeksverplichting

Waarde

Archeologie 1

Provinciaal monument

Stelling van Amsterdam: geen bodemingreep toegestaan. Vergunning aanvragen bij provincie.

Archeologie 2

Vastgestelde archeologische waarden onderzoek verplicht bij alle bodemingrepen.

Archeologie 3

Bij bodemingrepen groter dan 50 m2 en dieper dan 40 cm: archeologisch onderzoek.

Archeologie 4

Bij bodemingrepen groter dan 500m2 en dieper dan 40 cm: archeologisch onderzoek.

Archeologie 5

Bij bodemingrepen groter dan 2.500m2 en dieper dan 40 cm: archeologisch onderzoek.

Archeologie 6

Bij bodemingrepen groter dan 10.000m2 en dieper dan 40 cm: archeologisch onderzoek.

Verwachting

Gebied zonder archeologische verwachting

Geen onderzoek.

Na de actualisatie van de verwachtingskaart (bijlage 3) zijn er op de beleidskaart (bijlage 2) een aantal terreinen bijgekomen die gevrijwaard zijn van verder archeologische verplichtingen. Hier heeft archeologisch onderzoek aangetoond dat geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn.

Daarnaast zijn - op basis van voortschrijdend inzicht en in de afgelopen jaren uitgevoerd archeologisch onderzoek - de ondergrenzen en oppervlaktematen aangepast. Er is een balans gezocht tussen archeologisch verantwoord handelen en dat wat maatschappelijk en praktisch haalbaar is. Dit evenwicht wordt bereikt door een weging te maken van archeologische criteria en economisch-maatschappelijke criteria (figuur 4).

Figuur 4: Onderbouwing ondergrenzen en oppervlaktematen.

Archeologische criteria

Economisch-maatschappelijke criteria

o Verwachtingszones en trefkans

o Percentage areaal dat wordt onderzocht

o Verwacht resultaat van het onderzoek

o Verlies /behoud van archeologische waarden

o Kosten en tijd: aan de kant van de initiatiefnemer

o Kosten en tijd: aan de kant van het bevoegd gezag

o Draagvlak: voorkomen van overbodige toetsingen

5.5.1 Inventarisatie

Als eerste stap in het proces (zie figuur 5) dient een bureauonderzoek te worden uitgevoerd om een gespecificeerde archeologische verwachting op te stellen. Hiermee wordt inzicht verkregen in welke archeologische resten waar verwacht worden en reeds bekend zijn en waar deze mogelijk door geplande bodemingrepen bedreigd worden.

Als de resultaten van het bureauonderzoek hier aanleiding toe geven dient vervolgens een inventariserend veldonderzoek (hierna: IVO) plaats te vinden. Het resultaat van een IVO is een rapport met een inhoudelijk advies (buiten normen van tijd en geld), aan de hand waarvan een besluit over de voortgang genomen kan worden.

Het doel van een IVO is het aanvullen en toetsen van de gespecificeerde verwachting. Dit gebeurt door waarnemingen in het veld, waarbij informatie wordt verkregen over bekende of verwachte archeologische resten. Meestal wordt eerst een verkennend of karterend booronderzoek uitgevoerd, soms aangevuld met of vervangen door een oppervlaktekartering. Een verkennend booronderzoek is extensief van aard en heeft vooral tot doel inzicht te geven in de landschappelijke opbouw van een gebied en een inschatting te geven of de bodem intact genoeg is om archeologische resten te kunnen bevatten. Het onderzoek heeft niet tot doel archeologische resten op te sporen.

Dit laatste is wel het geval bij karterend onderzoek (karterend booronderzoek of oppervlakte-kartering). Bij karterend onderzoek wordt getracht een eerste inzicht te krijgen in de aan- of afwezigheid, de aard, het karakter, de omvang, de datering, de gaafheid, de conservering en de inhoudelijke kwaliteit van de archeologische resten. Als geen archeologische resten (vindplaatsen) worden aangetroffen, of blijkt dat de archeologische resten niet door geplande ingrepen verstoord worden, gelden geen verdere restricties met betrekking tot de verdere planuitvoering. De ervaring leert dat booronderzoeken op zandgronden een zeer beperkte informatiewaarde hebben.

Als in een onderzocht gebied archeologische resten worden vastgesteld, of er een gerede verwachting voor bestaat, dienen de omvang en gaafheid hiervan te worden vastgesteld aan de hand van een waarderend vervolgonderzoek. Ook deze waarderende fase is onderdeel van het IVO. Meestal gebeurt dit in de vorm van zogenaamd proefsleuvenonderzoek dat de mogelijkheid biedt om nauwkeuriger gegevens met betrekking tot aspecten als omvang, kwaliteit en kwantiteit van de archeologische sporen te verkrijgen. Door middel van één of enkele proefsleuven worden de archeologische sporen blootgelegd en opgetekend. Proefsleuven zijn dan ook opgravingen in het klein, waarvoor min of meer dezelfde eisen gelden die aan een opgraving worden gesteld. Het onderzoek is vrij arbeidsintensief en vindt bij voorkeur ruim voor de ruimtelijke planuitvoering plaats.

5.5.2 Sectorale waardering KNA

Uitkomst van bovenstaande stappen is een archeologisch rapport dat de sectorale waardering van de archeologische waarden bespreekt. Een archeologische professional geeft antwoord op de vraag of de archeologische sporen het bewaren waard zijn of niet. De sectorale waardering kijkt naar de toegevoegde waarde voor de archeologische wetenschap. Vervolgens neemt de gemeente op basis van dit advies een gemotiveerd besluit over het al dan niet behouden van eventueel aanwezige archeologische waarden. Dit besluit heeft alleen juridische betekenis, wanneer het is genomen op grond van een bestaande wettelijke bevoegdheid, zoals de bevoegdheid om aan een vergunning voorschriften te verbinden en is daarmee in eerste instantie een bevoegdheid van het college van B&W.

5.5.3 Eisen aan de maatregelen

Het besluit van de gemeente geeft uitsluitsel over wat er moet gebeuren met de aanwezige archeologie. Hierbij bestaan verschillende mogelijkheden:

Er is geen behoudenswaardige archeologie aanwezig:

1De vindplaats wordt niet behouden en het plangebied wordt vrijgegeven. Er zijn wat archeologie betreft geen verdere restricties voor de planvorming.

Wanneer de archeologie van waarde wordt geacht, streeft de gemeente naar balans tussen opgraven, behouden en benutten.

1De vindplaats kan in situ behouden worden (bescherming) door planaanpassing of -inpassing.

2Behoud in situ van de vindplaats is niet reëel. In dit geval dient de vindplaats ex situ behouden te worden; dit betekent dat er een volwaardige opgraving conform de KNA moet plaatsvinden.

De gemeente voert als uitgangspunt geen archeologisch onderzoek in eigen beheer uit en richt geen archeologisch depot in, maar verlangt van uitvoerders van archeologisch onderzoek dat zij vondsten en documentatie van uitgevoerde onderzoeken doen toekomen aan het provinciaal depot voor archeologie van Noord-Holland (Huis van Hilde, Castricum), conform de eisen van het depot en van de KNA.

5.5.4 Programma van Eisen

Een archeologisch Programma van Eisen (PvE) is vereist voor elke vorm van gravend onderzoek (begeleiding/proefsleuf/opgraving). De gemeente stelt met het PvE eisen aan de initiatiefnemer van een bouwproject. De initiatiefnemer kan het PvE vervolgens gebruiken voor de aanbesteding van het archeologisch onderzoek.

Dankzij het PvE weten alle partijen - opdrachtgever, opdrachtnemer en bevoegde overheid - voorafgaand aan het onderzoek waar zij aan toe zijn. Dit voorkomt eventuele onduidelijkheden tijdens of na het onderzoek. Bovendien kan de opdrachtgever op basis van het PvE concurrerende offertes laten uitbrengen voor het betreffende onderzoek. Zo worden de offertes van verschillende bedrijven beter vergelijkbaar. Dit heeft voor de opdrachtgever het voordeel dat aspecten als tijd en geld beter in de hand kunnen worden gehouden.