Transitieplan Omgevingsplan Haaksbergen

2.2.1 Bruidsschat

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet decentraliseert het Rijk de regelgevende bevoegdheid voor een aantal onderwerpen naar gemeenten. Dit betreft de volgende onderwerpen:

a.Regels voor een aantal milieubelastende activiteiten;

b.Regels over lozingen;

c.Regels over gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijven;

d.Regels op het gebied van bouwen;

e.Regels voor indieningsvereisten.

De gemeente krijgt bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 een set regels die in de transitiefase tot 2032 deel uitmaken van het Omgevingsplan. Dit wordt ‘de bruidsschat’ genoemd. Met het Invoeringsbesluit zorgt het Rijk ervoor dat deze regels automatisch in het Omgevingsplan komen. Dit is “beleidsneutraal” gedaan. Oftewel, de kern van de regels is ongewijzigd.

Vanaf het moment van inwerkingtreden kan de gemeente deze regels aanpassen of schrappen. Daar zijn wel randvoorwaarden voor opgesteld. De regels uit de bruidsschat moeten kritisch bekeken worden. Er kunnen bijvoorbeeld regels tussen zitten die niet passen bij de (fysieke) situatie in de gemeente Haaksbergen of de ambities uit de aankomende Omgevingsvisie. Bovendien voldoen niet alle regels uit de bruidsschat aan de instructieregels van het Rijk die in het AmvB (Besluit kwaliteit leefomgeving) zijn opgenomen.

Daarnaast moet ook voor de overige regels uit de bruidsschat onderzocht worden hoeveel de gemeente Haaksbergen daarbij wil aansluiten. Aanpassing van deze regels moet gebeuren via een wijziging van het Omgevingsplan. Het wijzigen van het Omgevingsplan wordt in paragraaf 4.1.4 verder toegelicht.

2.2.2 Toepasbare Regels en Vragenbomen

Via het nieuwe digitale systeem (het Omgevingsloket) kunnen initiatiefnemers vanaf 1 januari 2024 een melding of vergunningsaanvraag indienen. Om initiatiefnemers te ondersteunen bij hun aanvraag of melding, kunnen initiatiefnemers een vragenboom doorlopen. Vragenbomen zorgen ervoor dat een aanvrager alleen vragen te zien krijgt die op zijn of haar initiatief van toepassing zijn.

Vragenbomen worden gemaakt met toepasbare regels. Toepasbare regels zijn de vertaling van juridische regels naar een voor inwoners begrijpelijke vorm. Toepasbare regels worden in het Omgevingsloket gebruikt voor de volgende drie onderdelen van het Omgevingsloket: Vergunningcheck, Aanvragen en Maatregelen op maat. Voor het onderdeel Aanvragen, specifiek de indieningsvereisten, is het volgens het Omgevingsbesluit in ieder geval verplicht om toepasbare regels te maken. Voor de overige onderdelen is het niet verplicht, maar is bestuurlijk wel afgesproken dat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in ieder geval het huidige dienstverleningsniveau behouden blijft.

Een deel van de toepasbare regels en vragenbomen zijn al door het Rijk aangeleverd in de bruidsschat, maar gemeenten hebben hier vanaf 1 januari 2024 het beheer over. Een gemeente kan daarnaast ook zelf toepasbare regels naar een vragenboom vertalen. De gemeente bepaalt zelf welke juridische regels vertaald worden naar toepasbare regels. Deze toepasbare regels dienen te voldoen aan gestelde vorm- en structuureisen. Deze eisen zijn opgenomen in de Standaard toepasbare regels (STTR).

Een enkele medewerker van het team Omgeving & Ontwikkeling heeft deelgenomen aan educatie- en supportsessies met verschillende Overijsselse gemeenten, waarin geoefend werd met de toepasbare regels afkomstig uit de bruidsschat. Het huidige uitgangspunt is om minimaal aan de wettelijke vereisten te voldoen. Om daadwerkelijke stappen te kunnen zetten met toepasbare regels, moeten de regels in het Omgevingsplan gebruiksklaar zijn. Uiteindelijk zal dit om een investering vragen van meerdere medewerkers.

Het wel of niet inregelen van Toepasbare regels en Vragenbomen heeft hoe dan ook rechtstreeks effect op de dienstverlening en op de capaciteit van de gemeente Haaksbergen.

2.2.2.1 Dienstverlening

Eén van de belangrijkste uitgangspunten van de Omgevingswet is om inwoners en ondernemers sneller en beter van dienst te zijn. De Omgevingswet biedt de faciliteiten om dit mogelijk te maken, maar het is aan de gemeente om dit in te regelen. Toepasbare regels en Vragenbomen zijn daar goede voorbeelden van. Het opzetten van Toepasbare regels en Vragenbomen vraagt een forse investering van capaciteit uit de gemeentelijke organisatie. Om dit goed en volledig op te zetten moet elke regel voor de fysieke leefomgeving opnieuw geanalyseerd, en mogelijk herschreven worden om te bekijken of deze toepasbaar gemaakt kan worden.

De mate waarin de regels toepasbaar gemaakt wordt, is aan de gemeente om te bepalen. Het is mogelijk om een minimale investering in te leveren. Dit heeft echter als consequentie dat initiatiefnemers eerder contact opnemen met de gemeente om duidelijkheid te vragen.

Indien Toepasbare regels en Vragenbomen niet vooraf ingeregeld worden, dan worden alle vragen met betrekking tot ruimtelijke zaken of vergunningen gesteld bij onze Frontoffice. In verband met een herinrichting van de procedures, andere voorwaarden en andere vereisten zal naar verwachting, de hoeveelheid vragen vele malen groter zijn dan wat momenteel bij de Frontoffice binnenkomt. Vooral kort na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal dit een enorme investering van de medewerkers vragen. Niet alleen zal de Frontoffice zal daarop specifiek ingericht moeten worden, ook de behandelende ambtenaren zullen extra tijd moeten wijden aan het beantwoorden van vragen die afkomstig zijn vanuit burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De binnenkomende vragen moeten namelijk door de relevante ambtenaren uitgezocht en behandeld worden. Dit gaat ten koste van de tijd die aan daadwerkelijke procedures besteed wordt.

Ongeacht de mate waarin regels toepasbaar gemaakt worden en er vragenbomen opgesteld worden, moeten er veranderingen in de organisatie van de gemeente doorgevoerd worden. Er moeten organisatorische veranderingen worden doorgevoerd op het gebied van taken, structuur, technologie, processen en mensen. Het is daarom aan te raden om een werkgroep Toepasbare regels op te zetten. Vanuit de VNG wordt aangeraden om deze werkgroep in ieder geval te laten bestaan uit een jurist, een communicatiespecialist en een “praktisch denker”. De werkgroep zal onder andere de taak krijgen om de Omgevingsplanregels toepasbaar te maken.

Zoals gesteld vraagt dit een behoorlijke investering van capaciteit. Om de investering enigszins te beperken kan er in eerste instantie gewerkt worden aan het omzetten van de regels voor de topactiviteiten (zie paragraaf 4.2).

2.3.1 Het casco

Het casco is een voorbeeldstructuur voor de juridische regels in het Omgevingsplan. Deze structuur laat zien op welke wijze een Omgevingsplan kan worden opgebouwd. De structuur voor het Omgevingsplan kan door elke gemeente worden gevuld met de specifieke regels voor de opgaven van die gemeente. Dit casco is door de VNG opgesteld als hulpmiddel voor het opstellen van een Omgevingsplan.

2.3.2 Staalkaarten

Naast het casco heeft de VNG geïntegreerde staalkaarten opgesteld voor het Omgevingsplan. Deze staalkaarten bevatten (juridische) regels die als voorbeeld en inspiratie voor een gemeente kunnen dienen. De geïntegreerde staalkaarten laten zien hoe gebiedsgerichte regels en thematische regels samenvallen in het Omgevingsplan. Dit geeft inzicht in de nieuwe mogelijkheden die de systematiek van de Omgevingswet biedt. De geïntegreerde staalkaarten kunnen dus niet één-op-één overgenomen worden, maar ze laten wel mogelijkheden zien hoe dingen in het Omgevingsplan geregeld kunnen worden. Het is uiteindelijk aan de gemeenteraad om te bepalen wat de doelstellingen zijn van het Omgevingsplan en hoe het beleid vormgegeven wordt in het Omgevingsplan.

2.3.3 Raamwerk

Zoals gesteld heeft de gemeente tot 2032 de tijd om alle onderdelen van het tijdelijke Omgevingsplan te verwerken in één integraal Omgevingsplan. In deze periode moeten de normale werkzaamheden van de gemeente nog wel uitgevoerd kunnen worden. Om zoveel mogelijk te waarborgen dat ontwikkelingen volgens dezelfde structuur behandeld worden, is het raadzaam om een raamwerk op te stellen. Hiervoor moeten keuzes gemaakt worden over welke onderwerpen, activiteiten en thema’s op welke wijze en op welk detailniveau de regels opgenomen moeten worden in het Omgevingsplan.

Het op te stellen raamwerk wordt in paragraaf 3.1 verder toegelicht.

2.4.1 Wettelijke kaders

Bij het opstellen van het definitieve Omgevingsplan moet aan alle vereisten van de Omgevingswet worden voldaan. Er zal een goede balans moeten worden gevonden tussen behoud, bescherming, gebruik, beheer en ontwikkeling in de fysieke leefomgeving. Hiervoor is een goede afweging nodig van alle onderdelen die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving, het gebruik van de fysieke leefomgeving of de effecten van dit gebruik. De gemeentelijke vrijheid om hierin afwegingen te maken wordt vooral ingekaderd door instructieregels van het Rijk in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de instructieregels die de provincie in haar Omgevingsverordening stelt.

2.4.2 Gemeentelijke invulling

De wijze waarop de gemeente de hiervoor benoemde beleidsvrijheid invult, wordt mede bepaald in de Omgevingsvisie. De juridische uitwerking en nadere detaillering van de keuzes uit de Omgevingsvisie worden in het Omgevingsplan verwerkt. De keuzes uit de Omgevingsvisie vormen dus een aanvullend kader voor de uitwerking van het Omgevingsplan.

Dat kan zich uiten in het aantal regels die opgesteld worden, maar ook de manier waarop ze opgeschreven worden, of welke controlemogelijkheden er worden opgenomen voordat een activiteit in de fysieke leefomgeving is toegestaan.

De gemeente Haaksbergen stelt echter pas een Omgevingsvisie op in 2024. Dit betekent dat gestart wordt met de voorbereidingen voor een definitief Omgevingsplan vóórdat de visie bekend en vastgesteld is. Dit brengt enige risico’s met zich mee. De gemeente Haaksbergen stelt een raamwerk op als voorzorgsmaatregel om deze risico’s zoveel mogelijk te beperken. De Omgevingsvisie dient uiterlijk 2027 klaar te zijn. Vanaf dat moment kan er met meer zekerheid gewerkt worden aan de transitie naar een definitief Omgevingsplan. Tot die tijd (zonder vastgestelde Omgevingsvisie) wordt met het ‘Omgevingsplan op maat’ gewerkt. Dat zijn kleine wijzigingen van het Omgevingsplan voor een bepaalde locatie (vergelijk het postzegelbestemmingsplan) waarin aanpassingen gemaakt worden met beleidsneutrale regels. Als de Omgevingsvisie eenmaal is vastgesteld, zullen nieuwe regels opgesteld moeten worden die al dan niet onderdeel zullen gaan uitmaken van de locaties waar een Omgevingsplan op maat geldt. Dat betekent dat er een nieuwe wijziging van het Omgevingsplan moet worden vastgesteld.

2.5.1 Omgevingsvisie

Het Omgevingsplan bevat voor een groot deel de concrete vertaling van de Omgevingsvisie. Daarbij is het belangrijk dat er een goede afstemming is tussen enerzijds de ambities en doelen die in de Omgevingsvisie worden opgenomen en anderzijds de regelingen in het Omgevingsplan. Ook is het verstandig om in het Omgevingsplan zoveel mogelijk dezelfde begrippen, gebieds- en thematische indeling als in de Omgevingsvisie te hanteren, zodat het voor burgers en bedrijven helder te begrijpen is. Een goede samenwerking tussen de deelprojecten Omgevingsvisie en Omgevingsplan is dus essentieel.

2.5.2 DSO

Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is het stelsel van de landelijke digitale voorziening, gecombineerd en verbonden met alle lokale digitale systemen van provincies, waterschappen en gemeenten en ketenpartners. Met de bruidsschat heeft het Rijk al veel regels in het DSO beschikbaar gesteld. Nu dient de gemeente het DSO in te vullen met de informatie voor de fysieke leefomgeving. Dit gebeurt mede door het invoeren van de eerder benoemde toepasbare regels en vragenbomen. Zowel bij het opstellen van de toepasbare regels en vragenbomen, als bij het opstellen van het Omgevingsplan is het noodzakelijk om nauw samen te werken met het deelproject DSO. Het deelproject DSO heeft de programma’s Rx.Mission (zaaksysteem) en Rx.Base (Omgevingsplansysteem) inmiddels ingeregeld in de digitale systemen van de gemeente Haaksbergen.

2.5.3 Omgevingsvergunning

In het Omgevingsplan staan regels over activiteiten en onder welke voorwaarden deze op een locatie toegestaan zijn. Een regel kan bijvoorbeeld zijn dat een Omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit nodig is. Ook geldt een vergunningplicht als een activiteit volgens de regels van het Omgevingsplan niet is toegestaan. Dat heet een buitenplanse Omgevingsplanactiviteit. Om deze reden is een goede afstemming met het deelproject Omgevingsvergunning noodzakelijk. Voor de kleinere bouwplannen kan gelden dat als wordt voldaan aan de regels uit het Omgevingsplan, de werkzaamheden vergunningsvrij zijn.

2.5.3.1 Wet kwaliteitsborging

Tegelijkertijd met de Omgevingswet treedt ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. De bouwtechnische voorschriften van een deel van de bouwwerken (de zogeheten gevolgklasse 1) worden dan niet meer getoetst door de gemeente maar door een private kwaliteitsborger (vergelijkbaar met een APK-keurmeester). Voor de bouwtechnische toetsing is geen legesheffing meer mogelijk. Dit betekent onder andere een grote afname van legesinkomsten.

2.5.4 Participatie

Deze sub paragraaf betreft het belang van participatie bij het opstellen van het Omgevingsplan, niet hoe participatie voor ontwikkelingen binnen de Omgevingswet geregeld is. Voor dit laatste heeft de gemeente Haaksbergen een participatiebeleid vastgesteld. Sub paragraaf 4.1.1.2 gaat hier op in.

Het Omgevingsplan vertaalt de doelen en het beleid uit de gemeentelijke Omgevingsvisie en de Programma’s naar juridische regels. Hierbij kan gedacht worden aan het toewijzen van functies aan locaties, het toestaan of niet toestaan van bepaalde activiteiten in bepaalde gebieden, algemene regels en meldingsplichten bij activiteiten, vergunningplichten, beoordelingsregels en regels over omgevingswaarden. Bij het opstellen van een Omgevingsplan is participatie zeer belangrijk. Kennisgeving over participatie en motivering dat aan participatie is gedaan is dan ook wettelijk verplicht. Deze twee vormen van participatie zullen in de transitiefase een belangrijke rol gaan spelen.

3.1.1 Inhoudsopgave Omgevingsplan

Bij de inhoudsopgave is in eerste instantie rekening gehouden met het casco wat door de VNG is opgesteld. Vanwege nieuwe inzichten is het casco van de VNG niet meer als inspiratie gebruikt. Er is gekozen voor een structuur van het Omgevingsplan dat het beste aansluit bij de gemeente Haaksbergen. Om de overzichtelijkheid en bewerkbaarheid van het Omgevingsplan zo groot mogelijk te houden, houdt de gemeente Haaksbergen een thematische hoofdstukindeling aan met een geografische opbouw van de hoofdstukken. De geografische opbouw van de hoofdstukken is daarbij gerelateerd aan de verschillende deelgebieden met daarbij een algemeen onderdeel voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ieder hoofdstuk heeft dezelfde onderverdeling naar deelgebieden.

De deelgebieden zijn :

1Centrumgebied;

2Woongebieden van Haaksbergen, Sint Isidorushoeve en Buurse;

3Bedrijventerreinen;

4Recreatiegebieden;

5Natuurgebieden;

6Landelijk gebied.

Deze deelgebieden zijn geprioriteerd in de volgorde waarin ze staan. Voor elk deelgebied wordt een voorstel gemaakt voor in het Omgevingsplan. Het voorstel betreft een concept structuur met de geanalyseerde regels uit de moederplannen. Eerst is het projectteam Omgevingsplan begonnen met het uitwerken van een voorstel voor het centrumgebied, vervolgens de woongebieden et cetera. Het landelijk gebied wordt als laatst behandeld. Voor de uitwerking van deze deelgebieden zijn de moederplannen van de gemeente Haaksbergen geanalyseerd. In een later stadium zullen de partiële herzieningen worden geanalyseerd.

Voor elk deelgebied wordt naast een voorstel ook een uitgangspuntennotitie vastgesteld. De uitgangspuntennotitie beschrijft beknopt de uitgangspunten hoe het hoofdstuk van het deelgebied in het Omgevingsplan gevuld moet worden.

3.1.2 Bouwstenen

De inhoudsopgave betreft het kader voor wijzigingen aan het tijdelijke Omgevingsplan. Het is de bedoeling dat dit kader met verschillende “bouwstenen” gevuld wordt. Deze bouwstenen bestaan ten minste uit:

-De vier Amvb’s;

-De bruidsschat;

-De provinciale instructieregels;

-Een standaard begrippenlijst.

-Een verwerking van de verordeningen voor de fysieke leefomgeving

-De verwerking van de verschillende thema’s (afgestemd op de verschillende deelgebieden)

Verder worden de verschillende thema’s uitgewerkt en één-voor-één in het raamwerk ingevoegd. Dit wordt in paragraaf 4.2 verder toegelicht.

Daarnaast werkt de gemeente Haaksbergen samen met het stedenbouwkundig bureau BJZ.nu aan het zelf opstellen en het vullen van het raamwerk. De eerder genoemde deelgebieden gelden als leidraad bij het vullen van het raamwerk. In eerste instantie vond dit plaats onder begeleiding van de VNG in de vorm van een zogenaamde ‘Werkplaats’. Die vorm van begeleiding is geëindigd. Dit betekent niet dat de VNG de gemeente Haaksbergen niet meer ondersteunt bij het opstellen van het Omgevingsplan: de mogelijkheid tot stellen van vragen aan een vast contactpersoon blijft voorlopig mogelijk.

Ten aanzien van de milieuregels uit de bruidsschat is op te merken dat die betreffende bouwstenen in samenspraak met de Omgevingsdienst Twente worden opgesteld. Dit gebeurt middels een samenwerking/pilot waaraan de gemeente Haaksbergen deelneemt. Het gaat hierbij om milieuregels die vanuit het Rijk zijn gedecentraliseerd naar gemeenten. De Omgevingsdienst Twente helpt de gemeente Haaksbergen met het correct implementeren van die regels. Een deel van de regels uit de bruidsschat, die geen betrekking hebben op het milieu, zal de gemeente Haaksbergen zelf moeten opstellen.

4.1.1 Overgangsrecht

Het overgangsrecht zorgt ervoor dat herzieningen en wijzigingen van bestemmingsplannen nog kunnen worden afgerond op grond van de Wet ruimtelijke ordening. De voorwaarde hiervoor is dat er vóór 1 januari 2024 een ontwerp van het plan ter inzage moet zijn gelegd. Na afronding van de (planologische) procedure zijn deze plannen onderdeel van het tijdelijke Omgevingsplan. Het voordeel van het afronden van procedures volgens het ‘oude’ recht is dat nog gebruik wordt gemaakt van het oorspronkelijke kader. Jurisprudentie geldt hierin nog steeds en risico’s zijn door ervaring met deze procedure bekend. Het nadeel is het risico dat er omgeschakeld moet worden naar een andere procedure indien niet tijdig een ontwerpplan ter inzage kan worden gelegd. TAM-IMRO is een mogelijkheid om dit risico te kunnen ondervangen. De TAM-IMRO plannen zorgen voor minder drastische omschakeling, maar dit heeft wel extra nadelen (zie paragraaf 4.1.3).

Er kan overwogen worden om initiatiefnemers te stimuleren om plannen zoveel mogelijk in procedure te brengen, zodat deze volgens het ‘oude’ recht afgehandeld kunnen worden. Dit heeft echter tot gevolg dat er een grote toename aan verzoeken kan komen. De gemeente Haaksbergen heeft niet de capaciteit om deze toename op te vangen. Daarom worden initiatiefnemers van nieuwe ontwikkelingen niet actief gestimuleerd. Initiatiefnemers worden al wel over de Omgevingswet geïnformeerd.

Op een bepaald moment is het niet meer realistisch om nog plannen in behandeling te nemen met als doel deze onder het overgangsrecht af te handelen. Het gemiddelde uitgangspunt is dat ca. een half jaar voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal zijn. Meerdere gemeenten hebben aangegeven om vanaf een bepaalde datum geen plannen meer in behandeling te nemen of in te zetten op de procedures onder de Omgevingswet. Het standpunt van de gemeente Haaksbergen is om in te zetten op de procedures onder de Omgevingswet. Vanaf de 2e helft van 2023 zal dit richting initiatiefnemers en adviseurs gecommuniceerd worden. Daar waar mogelijk stimuleren we initiatiefnemers van lopende ontwikkelingen al om tijdig de noodzakelijke stukken aan te leveren zodat de procedure nog op grond van de oude wetgeving kan worden afgehandeld. Er bestaat echter een risico dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is om alle plannen te beoordelen en in procedure te brengen. Ook kan het zijn dat initiatiefnemers (en hun adviseurs) niet in staat blijken tijdig de benodigde stukken aan te leveren. De druk op alle partijen die in het omgevingsrecht werkzaam zijn, is momenteel zeer hoog. Met deze stimulering hopen we te voorkomen dat de in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen alsnog moeten worden omgebouwd naar TAM-IMRO of een Omgevingsplan op maat.

4.1.1.1 Jurisprudentie

Met de komst van de Omgevingswet wijzigt het omgevingsrecht behoorlijk. Daardoor kan er bij beroep niet automatisch teruggevallen worden op de jurisprudentie uit het verleden. Dit brengt een groot risico met zich mee. Vooral omdat de Omgevingswet de mogelijkheid biedt om de regels vrijer op te stellen. Afwegingen, onderbouwingen en maatwerk zullen binnen de Omgevingswet een grotere rol gaan spelen dan nu al het geval is. Gaandeweg zal er nieuwe jurisprudentie gevormd worden.

4.1.1.2 Participatie

Participatie is op zich niet nieuw in Haaksbergen, hoewel dit momenteel vooral vanuit de gemeente gecoördineerd wordt. Zo zijn de wijkraden en belangengemeenschappen nu al belangrijke partners voor de gemeente. Deze partijen denken en praten mee over de leefbaarheid in hun wijk/dorp. In 2004 is de gemeente met wijkgericht werken begonnen en heeft wijkraden helpen organiseren in wijken waar ze nog niet bestonden. Dat heeft ertoe geleid dat er nu drie belangengemeenschappen en zes wijkraden actief zijn. Naast de belangengemeenschappen van de kerkdorpen Buurse en Sint Isidorushoeve is er ook de belangengemeenschap van Honesch-Langelo, beter bekend als Hola.

Verder is er een functie van coördinator wijkgericht werken in de gemeentelijke organisatie vastgelegd. Met deze functie is de relatie gemeentelijke organisatie en inwoners geformaliseerd. Inwonerinitiatieven worden door deze functionaris ook ondersteund. De gemeente heeft ook al in meerdere projecten ervaring opgedaan met participatie.

Participatie is voor de gemeentelijke organisatie dus niet iets nieuws, maar ook voor initiatiefnemers buiten de gemeente wordt participatie belangrijker binnen de Omgevingswet. Ter voorbereiding op de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden initiatiefnemers nu al aangeraden om aandacht te besteden aan participatie bij de gewenste ontwikkelingen. De vorm van participatie is tot op heden niet in beleid vastgelegd. Hier wordt momenteel echter verandering in gebracht. Er is een ‘Beleidsnota Participatie’ opgesteld. In deze beleidsnota staat beschreven hoe de gemeente Haaksbergen om wenst te gaan met participatie. In de beleidsnota staat onder andere dat een participatieplan wordt opgesteld door de initiatiefnemer.

4.1.2 Omgevingsvergunning

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen geen nieuwe procedures op grond van de Wro meer worden opgestart. Voor wenselijke ontwikkelingen die strijdig zijn met het tijdelijke Omgevingsplan kan dan zoveel mogelijk gebruik gemaakt worden van de Omgevingsvergunning. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen deze vergunningen verleend worden door middel van een Buitenplanse Omgevingsplan Activiteit (BOPA, verglijkbaar met een buitenplanse afwijken). Daarmee kan – ondanks strijd met het Omgevingsplan – toch een vergunning verleend worden door het college. Kanttekening is dat enkele, veelvoorkomende initiatieven, niet met een omgevingsvergunning zijn te realiseren. Voor het denk het toepassen van Rood-voor-Rood-beleid of het Vrijkomende agrarische bebouwing beleid is het niet mogelijk een omgevingsvergunning te verlenen. Omdat er dan sprake is van een functiewijziging die enkel te ondervangen is met een wijziging van het Omgevingsplan.

De gemeenteraad kan gevallen van categorieën aanwijzen, waarin het college niet zomaar van het Omgevingsplan kan afwijken en een vergunning kan verlenen. In die gevallen wordt de raad om een bindend advies gevraagd. Ook kan de gemeenteraad het besluit nemen om participatie verplicht te stellen bij buitenplanse Omgevingsplanactiviteiten.

In essentie blijft de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college na de inwerkingtreding van de Omgevingswet onveranderd. De gemeenteraad stelt kaders vast, en het college geeft uitvoering aan deze kaders (en toetst of initiatieven passen binnen de door de gemeenteraad vastgestelde kaders). Daarnaast houdt de gemeenteraad gedurende het beleids- en besluitvormingsproces een vinger aan de pols en stuurt op de gewenste doelen. Dat is met de komst van de Omgevingswet niet anders.

Ook in de nieuwe situatie is het college van B&W het bevoegde gezag voor de Omgevingsvergunning. Het college krijgt wel meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid en de gemeenteraad is nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het monitoren van de resultaten.

De situatie onder de Omgevingswet is enigszins vergelijkbaar met de huidige ‘Verklaring van Geen Bedenkingen’ (VvGB). In de huidige situatie kan het college uitsluitend een vergunning voor strijdig gebruik verlenen met instemming van de gemeenteraad. Voor activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan kan de gemeenteraad in de huidige situatie beslissen dat er ‘geen bedenkingen’ zijn, een zogenaamde VvGB.

Onder de Omgevingswet is het college bevoegd om te besluiten op alle Omgevingsvergunningen, ook degenen die in afwijking zijn van het Omgevingsplan, de zogenaamde buitenplanse Omgevingsplanactiviteiten. Als de gemeenteraad hier toch een rol in wil, dan wijst de gemeenteraad gevallen aan waarin wel een bindend advies nodig is van de raad om af te wijken van het Omgevingsplan. Voor de niet-aangewezen gevallen vervalt het adviesrecht van de gemeenteraad.

Verleende vergunningen worden op een later moment (in ieder geval binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van de verleende vergunning) in het Omgevingsplan opgenomen, zodra dat definitief vorm heeft gekregen. Voordeel van deze procedure is dat hij relatief onafhankelijk van het Omgevingsplanproces kan worden doorlopen. Nadeel is dat het (bouw)plan voor de vergunningaanvraag gedetailleerder moet worden uitgewerkt dan voor een wijziging van het Omgevingsplan. De uiteindelijke mogelijkheden zijn ook beperkter. Dit risico zal een initiatiefnemer moeten accepteren als hij/zij niet wil wachten op het definitieve Omgevingsplan. Ook is er een groter risico op willekeur en ongelijke behandeling omdat de kaders niet definitief zijn. Juridische borging wordt lastig.

4.1.2.1 Kruimelregeling

De kruimelregeling is een lijst van gevallen, waarmee door middel van de reguliere vergunningprocedure van 8 weken, een vergunning kan worden verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. De kruimelgevallen zijn opgenomen in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Met de komst van de Omgevingswet zal de huidige kruimellijst uit artikel 4 bijlage II bij het Bor komen te vervallen. Het onderscheid tussen artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, sub 2° en 3° van de Wabo is er dan niet meer. De reden hiervoor is dat onder de Omgevingswet voor alle afwijkingen van het bestemmingsplan de reguliere procedure de standaard wordt. Dit geldt ook voor de grote buitenplanse afwijking, waar nu nog de uitgebreide vergunningprocedure van 6 maanden op van toepassing is.

Dat de huidige kruimellijst uit artikel 4 bijlage II bij het Bor zal vervallen, wil echter niet zeggen dat de regels uit de kruimellijst helemaal niet meer terug zullen komen in het Omgevingsplan.

Een gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen de regels uit de huidige kruimellijst geheel of gedeeltelijk als afwijkingsregels in het Omgevingsplan op te nemen. Het bestemmingsplan zal met de komst van de Omgevingswet worden vervangen door het Omgevingsplan. Dit is echter geheel ter beoordeling aan gemeenten. De gemeente Haaksbergen is in eerste instantie voornemens om de kruimellijst zoveel mogelijk over te nemen.

4.1.3 Tijdelijke Alternatieve Maatregel (TAM)

In de zomer van 2022 is bekend geworden dat het voor veel gemeenten nog niet mogelijk zal zijn om na 1 januari 2024 direct een wijziging van het Omgevingsplan (zie paragraaf 4.1.4) op te stellen. Om te voorkomen dat nieuwe ontwikkelingen worden vertraagd is door het Rijk een Tijdelijke Alternatieve Maatregel (TAM) uitgewerkt. De TAM is een tijdelijke noodmaatregel. Dankzij de TAM krijgen gemeenten de mogelijkheid om op basis van de IMRO-standaard (huidige standaard voor bestemmingsplannen) aanpassingen van het Omgevingsplan te publiceren via ruimtelijkeplannen.nl. Via een overbruggingsfunctie zijn deze TAM-IMRO plannen te raadplegen in het DSO voor de Omgevingswet.

TAM-IMRO biedt gemeenten die direct na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een plan in procedure willen brengen (en dus niet onder het overgangsrecht vallen), een tijdelijk alternatief omdat het DSO nog onvoldoende werkt. De TAM-IMRO moet in ieder geval de nieuwe onderdelen voor het Omgevingsplan (paragraaf 2.2) bevatten, maar kan voor de rest grotendeels hetzelfde format van een bestemmingsplan behouden. De verwerking van de TAM-IMRO plannen komt pas bij het opstellen van een definitief Omgevingsplan.

De TAM-IMRO heeft ook nadelen. Zo wordt elk nieuw opgesteld TAM-IMRO plan aan het Omgevingsplan toegevoegd, maar niet automatisch in het Omgevingsplan verwerkt. Ook maken deze plannen juridisch gezien deel uit van het (‘nieuwe’) Omgevingsplan, maar hebben technisch gezien het ‘oude’ formaat (namelijk IMRO). Later moeten deze plannen conform het nieuwe formaat overgezet worden naar het definitieve Omgevingsplan. Dit levert gemeenten extra werk op. Hoe meer TAM-IMRO plannen er worden opgesteld, des te meer er op een later moment verwerkt moeten worden.

Ook zitten er extra risico’s aan de toepassing van TAM-IMRO plannen. Zo moeten nieuwe vergunningsaanvragen na inwerkingtreding van de Omgevingswet getoetst worden aan het tijdelijke Omgevingsplan, de Bruidsschat en vervolgens aan eventueel relevante TAM-IMRO plannen. De kans dat er bij de toetsing van vergunningsaanvragen iets wordt gemist wordt steeds groter naar mate er meer TAM-IMRO plannen opgesteld worden. Dit brengt juridische risico’s met zich mee.

De TAM-IMRO is zoals gezegd een tijdelijke maatregel die op dit moment beperkt is tot het 1e jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet.

4.1.4 Omgevingsplan op maat

Indien een wenselijke en urgente ontwikkeling niet met een Omgevingsvergunning mogelijk gemaakt kan worden (zoals bijvoorbeeld Rood voor Rood ontwikkelingen), kan er een Omgevingsplan op maat worden gemaakt. Dit is enigszins vergelijkbaar met de huidige partiële herzieningen van bestemmingsplannen. Indien voor een bepaalde ontwikkellocatie een wijziging van het Omgevingsplan wordt opgesteld, dan moeten de regels voldoen aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving en de provinciale instructieregels. Ook moeten ze voldoen aan de vereisten van ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.

Het maken van een Omgevingsplan op maat kent een paar nadelen. Ten eerste is het een nieuwe procedure en dat brengt per definitie risico’s met zich mee. Werkprocessen zijn bijvoorbeeld nog maar in beperkte mate getest en jurisprudentie is nog niet beschikbaar. Hierbij kan gedacht worden aan rechtszekerheid met betrekking tot het opnemen van open normen en het integreren van milieuregels. Het belangrijkste is echter dat er op dit moment nog geen kwalitatief geschikt voorbeeld van een Omgevingsplan beschikbaar is. Dit komt onder andere omdat er standaard voor Omgevingsplannen is en iedere gemeente momenteel aan een eigen invulling werkt. Goede voorbeelden van Omgevingsplannen zijn op dit moment dus nog niet beschikbaar. Daarnaast is het alleen mogelijk om een Omgevingsplan op maat te op te stellen als het DSO voldoende werkt.

Het tweede nadeel is dat het definitieve Omgevingsplan nog lang niet gereed is. Door keuzes over één locatie naar voren te trekken, kan het lastig worden deze keuzes later in te bedden in de standaardregels voor het definitieve Omgevingsplan. Het op te stellen raamwerk beperkt in grote mate de risico’s voor het opstellen van een Omgevingsplan op maat. Risico’s worden echter niet volledig uitgesloten.

Het derde nadeel is dat de Omgevingsvisie van de gemeente Haaksbergen nog niet gereed is. De planning is dat de Omgevingsvisie in 2025 is vastgesteld. Dat betekent dat tot er een vastgestelde Omgevingsvisie is, geen nieuwe regels (die uiteindelijk uit de Omgevingsvisie voortvloeien) kunnen worden opgenomen voor de betreffende locatie waar het Omgevingsplan op maat geldt. Dat betekent dat als de Omgevingsvisie is vastgesteld en daaruit nieuwe Omgevingsplanregels voortkomen, het Omgevingsplan opnieuw moet worden gewijzigd om die regels in te passen. Het is daarbij van belang om het beginsel van rechtszekerheid niet uit het oog te verliezen. Als het Omgevingsplan op maat toekomstige ontwikkelingen toestaan, dat door nieuwe regels (voortkomend uit de Omgevingsvisie) wordt beperkt, leidt dat tot juridische risico’s.

4.2.1 gebiedsgerichte uitwerking

Er komt een moment dat er sprake is van een gebiedsontwikkeling waar een Omgevingsplan op maat gewenst is en er meer duidelijkheid is over de structuur van een volwaardig Omgevingsplan. Dat is een natuurlijk moment om in het groeiproces ook gebiedsgericht te werken. Voor een klein gebied wordt een formeel juridisch bindend compleet Omgevingsplan uitgewerkt en vastgesteld. Een ‘echt’ Omgevingsplan. Daarna kan het ‘echte’ Omgevingsplan langzaam – als een olievlek – worden uitgebouwd en aangepast. De uitbreiding vindt hoogstwaarschijnlijk plaats in de vorm van periodieke algemene herzieningen. Losse wijzigingen van Omgevingsplannen (Omgevingsplannen op maat), TAM-IMRO plannen en verleende BOPA’s worden bij deze herzieningen meegenomen. De continue beleidsontwikkelingen en nieuwe gebiedsontwikkelingen vragen hierom. De aanpassingen worden tijdens de transitiefase thematisch en/of gebiedsgericht toegevoegd aan het Omgevingsplan.