Aanhef
Inleiding
Aanleiding
De gemeente Haaksbergen is druk bezig met het realiseren van maatschappelijke effecten voor onze gemeente. Dit gebeurt in een omgeving die niet altijd voorspelbaar is. Hierdoor ontstaan onzekerheden, risico’s en kansen. De gemeente probeert zo goed mogelijk met deze onzekerheden om te gaan. Een belangrijk hulpmiddel daarbij is risicomanagement. Risicomanagement is gericht op het vergroten van het risicobewustzijn van organisatie en bestuur en moet zorgen voor een goede balans tussen risico’s nemen en risico’s beheersen.
In het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is bepaald dat gemeenten hun risico’s inzichtelijk moeten hebben en duidelijk moet zijn in welke mate zij deze risico’s financieel kunnen opvangen.
Ook moeten gemeenten als uitwerking van de begrotingsvoorschriften van het Rijk (commissie BBV) financiële buffers vormen om nadelig financieel effect behorende bij de risico’s op te kunnen vangen. Het weerstandsvermogen als afgeleide van risicomanagement is, evenals beheersbare schuldenpositie en structureel begrotingsevenwicht, belangrijk voor een stabiele financiële basis van de gemeente. Hoe risico’s in beeld moeten worden gebracht, gekwantificeerd en beheerst staat niet in het BBV.
In de financiële verordening van Haaksbergen is vastgelegd dat de raad een nota risicomanagement en weerstandsvermogen vaststelt. De vorige nota dateert van 2012 en is toe aan herziening. In deze Nota risicomanagement en weerstandvermogen 2023, is deze actualisatie verwerkt.
Tweemaal per jaar zal er, in de paragraaf risicomanagement en weerstandsvermogen van de begroting en jaarrekening, over de uitvoering van deze kaders verslaglegging worden gedaan. Hier vindt de financiële vertaling van de kaders uit deze nota plaats.
Leeswijzer
In hoofdstuk 1 wordt in gegaan op het begrip risicomanagement. Hier wordt het wettelijk kader toegelicht en de kaders behorende bij het risicomanagementproces beschreven inclusief kwalificering van de risico’s.
In hoofdstuk 2 zijn de kaders rondom weerstandsvermogen en weerstandscapaciteit uitgewerkt en wordt tevens ingegaan op de overige aanvullende financiële kengetallen.
1. Risicomanagement
1.4 Het risicomanagementproces
1.4.1 Identificeren en classificeren
Het identificeren en classificeren van de kenmerken van alle risico’s is de eerste stap in actief risicomanagement. Dit betekent dus niet alleen financiële risico’s maar ook de niet financiële risico’s (juridisch, organisatorisch, maatschappelijk, imago). De niet financiële risico’s moeten vooral ook naar boven komen in het besluitvormingsproces. Als ze ‘zwaarwegend’ en doorlopend zijn, dan worden ze opgenomen in de jaarrekening en begroting. Om dit te kunnen doen is een continu proces van centrale vastlegging een vereiste.
Als we vanuit de brede identificatie verder gaan met het weerstandsvermogen dan is belangrijk, dat met het oog op het weerstandsvermogen alleen financiële risico’s relevant zijn. De definitie hiervoor is: een kans op optreden van een gebeurtenis met een direct negatief materieel financieel gevolg, die niet is afgedekt in de begroting. Deze risico’s kunnen, als ze zich voordoen, vanuit het weerstandsvermogen gedekt worden.
Het identificeren van de risico’s vindt in de huidige situatie plaats in de begroting en de jaarrekening.
Doel is een centrale vastlegging, die gedurende het hele jaar wordt geactualiseerd en dient ter input voor de organisatie brede risico-inventarisatie ten behoeve van begroting en jaarrekening. Naast de omschrijving van een risico wordt ook de oorzaak, het gevolg en onder welk begrotingsprogramma een risico valt vastgelegd.
Voor alle geïnventariseerde risico’s wordt een ambtelijk verantwoordelijke benoemd die verantwoordelijk is voor het beheersen van het risico en de actualisatie hiervan.
Met deze nota leggen we voor de gemeente Haaksbergen een ondergrens vast voor de vastlegging van de risico’s. Deze ondergrens is bepaald op 0,25% van de algemene uitkering. Dit percentage wordt ook door veel andere gemeenten gehanteerd. De ondergrens komt hiermee bij het opstellen van deze nota uit op afgerond € 100.000. Een onverwacht nadeel tot € 100.000 wordt in beginsel binnen het programma of de post onvoorzien opgelost.
1.4.2 Kwantificeren
Na vaststellen van de risico’s, kunnen deze gekwantificeerd worden.
Dit doen we om het benodigde weerstandscapaciteit te kunnen bepalen, maar ook om ordening aan te brengen zodat er effectief op gestuurd en beheerst kan gaan worden. Het kwantificeren gebeurt in 3 stappen. Deze stappen zijn hieronder toegelicht.
1Kans bepaling
Van de geïdentificeerde risico’s wordt een inschatting gemaakt van de verwachte kans van optreden. Deze inschatting wordt gemaakt op basis van professionele oordeelsvorming van de betrokken medewerkers. De gemeente Haaksbergen hanteert onderstaande inschaling.
Voor risico’s die een kans inschatting hebben boven de 90% moet er voorzichtigheidshalve in principe een voorziening worden getroffen.
Klasse
Kans van optreden
Risico
1
Kleiner dan eenmaal per 10 jaar
10%
2
Tussen de eenmaal per 5 jaar en eenmaal per 10 jaar
30%
3
Tussen de eenmaal per 2 jaar en eenmaal per 5 jaar
50%
4
Tussen de eenmaal per 1 jaar en eenmaal per 2 jaar
70%
5
Groter dan eenmaal per jaar
90%
De hierboven genoemde percentages worden binnen de literatuur als standaard beschouwd. Voor afzonderlijke grote risico’s kan van deze vuistregels worden afgeweken op basis van bijvoorbeeld historische informatie.
2Bepalen van de financiële omvang
Hierbij gaan we ervan uit dat het risico zich werkelijk voordoet. Per risico maken we vervolgens een inschatting van het meest waarschijnlijke financiële effect als het risico zich voordoet. De risico bedragen worden volgens de onderstaande indeling verdeeld in 5 klassen:
Klasse
Financiële gevolgen
1
Kleiner dan €100.000 (wordt niet meegenomen)
2
Tussen de €100.000 en €200.000
3
Tussen de €200.000 en €350.000
4
Tussen de €350.000 en €500.000
5
Groter dan €500.000
Het gaat hierbij om het restrisico. Er worden namelijk per risico mogelijk ook beheersmaatregelen genomen. De beheersmaatregel kan ervoor zorgen dat uiteindelijk optredend risico lager is dan het initiële risico. Een voorbeeld van een beheersmaatregel die het risico verlaagt, is het afsluiten van een verzekering. Daarbij moet wel sprake zijn van een balans tussen verzekeringspremie, het verzekerde bedrag en de kans op optreden.
3Risico score
Vervolgens wordt met behulp van een risicoscore, de risico’s gerangschikt en wordt inzichtelijk welke risico’s het meest belangrijk zijn om te worden beheerst.
Deze risicoscore wordt bepaald door de klassen van kans en gevolg te vermenigvuldigen volgens onderstaande formule, waarbij de maximale score 25 is (5 x 5).
Risicoscore = inschaling kans x inschaling financieel gevolg
Risico’s ontwikkelen zich vaak in de tijd. Daarom wordt er periodiek via de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en jaarrekening in beeld gebracht hoe de risico’s zich ontwikkelen en vooral welke maatregelen worden genomen.
2. Weerstandsvermogen
2.1 Weerstandscapaciteit
2.1.1 Beschikbare weerstandscapaciteit
De beschikbare weerstandscapaciteit is de optelsom van middelen en mogelijkheden die door de gemeente daadwerkelijk ingezet kunnen worden om niet-voorziene financiële tegenvallers op te vangen. Het betreft buffers in het eigen vermogen of in de exploitatie, die zonder gevolgen voor uitvoering van het beleid, ingezet kunnen worden om onverwachte kosten te dekken.
De weerstandscapaciteit kan worden verdeeld in incidenteel en structureel.
Het uitgangspunt daarbij is dat structurele risico’s opgevangen moeten worden door structurele weerstandscapaciteit (opgenomen in de exploitatiebegroting) en incidentele risico’s opgevangen worden door incidentele weerstandscapaciteit (het weerstandsvermogen). Dit is ook van belang met het oog op structureel begrotingsevenwicht en de provinciale toetsing hierop.
In het BBV is niet voorgeschreven welke bestanddelen behoren tot de weerstandscapaciteit.
De gemeente Haaksbergen hanteert onderstaande tabel voor het bepalen van de weerstandscapaciteit.
Bestanddeel
Incidentele weerstandscapaciteit
Structurele weerstandscapaciteit
Algemene reserve
√
Bestemmingsreserve
X
Stille reserves
X
Onvoorzien
√
Structurele Begrotingsruimte
√
Onbenutte belastingcapaciteit
√
Kostenreductie (bezuinigingen)
*
√ = toepassen
X = niet toepassen
* = voorlopig niet toepassen
De bestemmingsreserves rekenen wij niet tot de beschikbare weerstandscapaciteit.
Bestemmingsreserves worden niet meegenomen omdat hier al een bestemming aan is toegekend. De raad kan besluiten de bestemmingsreserves bestedingsvrij te maken en in te zetten voor andere doeleinden dan wel toe te voegen aan de algemene reserve.
Stille reserves (ontstaan wanneer de boekwaarde van de activa lager is dan de verkoopwaarde) worden meegenomen in de weerstandscapaciteit als deze binnen een jaar te gelde gemaakt kunnen worden. Het gebruiken van stille reserves heeft consequenties en moet als laatste redmiddel worden gezien. Binnen de gemeente Haaksbergen is momenteel geen activa die aan deze criteria voldoet en er wordt nu dus geen stille reserve toegevoegd aan de weerstandscapaciteit. Wel zullen wij voor het inzicht stille reserves van relevante omvang die niet binnen een jaar te gelde gemaakt kunnen worden, opnemen in de begroting en jaarrekening.
Structurele weerstandscapaciteit zijn de middelen die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten kosten gaat van de uitvoering van bestaande taken. Het gaat hierbij om de begrotingsruimte en onbenutte belastingcapaciteit van de gemeente.
De beschikbare structurele weerstandscapaciteit van gemeente Haaksbergen bestaat uit onderstaande componenten.
1Post Onvoorzien:
Jaarlijks neemt de gemeente Haaksbergen een post Onvoorzien op in de begroting (Verplichting gemeentewet en BBV), die indien nodig kan worden aangewend om tegenvallers of onverwachte nieuwe uitgaven op te vangen. Ook deze post behoort daarom tot de beschikbare weerstandscapaciteit.
2Onbenutte belastingcapaciteit:
Extra structurele middelen die gegenereerd kunnen worden door de tarieven van de gemeentelijke heffingen te verhogen tot het wettelijke toegestane maximum. De ruimte die de gemeente heeft om belastingen en andere heffingen te verhogen wordt beperkt door wettelijke restricties. Het gaat dan bijvoorbeeld over vastgestelde maximum (verhoging van) belastingtarieven, of dat leges maximaal het niveau van kostendekkend mogen bedragen. De onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte tussen de huidige woonlasten en de lasten bij 20% boven het landelijke gemiddelde.
3Structurele begrotingsruimte:
Als de structurele begroting en de meerjarenraming sluiten met een positief saldo, is er sprake van structurele begrotingsruimte, die kan worden ingezet voor structurele financiële tegenvallers die zich voordoen.
4Kostenreductie:
Een mogelijke bezuiniging mag niet te kosten gaan van het voorzieningenniveau om als weerstandscapaciteit aangemerkt te kunnen worden.
Door het uitvoeren van het Financieel herstelplan 2020 is niet reëel dat er binnen afzienbare tijd nog bezuinigingen zijn uit te voeren om de weerstandscapaciteit aan te vullen.
2.1.2 Benodigde weerstandscapaciteit
De benodigde weerstandscapaciteit is de uitkomst van het identificeren en kwantificeren van de financiële risico’s.
De volgende categorieën maken geen deel uit van het weerstandsvermogen en worden niet in de bepaling ervan meegenomen:
–Rampen. Omvangrijke gebeurtenissen met zeer grote financiële, materiële en personele gevolgen. Hiervoor wordt aangenomen dat middelen van uit Rijk beschikbaar worden gesteld in de vorm van een rampenfonds. Een uitzondering hierop kan een potentiële ramp zijn waarop de kans van optreden specifiek in Haaksbergen hoger is dan in andere gemeenten. Op dit moment is hier geen sprake van.
–Kortingen. Een voorziene afname van de opbrengsten. Dit is onderdeel van de financiële begroting.
–Kosten. Gebeurtenissen waarvan zeker is dat ze zich voor gaan doen en waarvan de omvang ook reeds bekend is. Deze gebeurtenissen worden als voorzieningen meegenomen conform de algemeen aanvaarde boekhoudprincipes.
–Kleine risico’s. Gebeurtenissen met kleine impact (<€100.000) of waarvan de kans van optreden en/of de totale omvang nog niet is vast te stellen. Deze moeten gedekt worden met de post onvoorzien uit de begroting.