Herziene Nota Grondbeleid 2026 Gemeente Goirle

2.3.1 Regie en strategie

Om grondbeleid te kunnen voeren, dient er per toekomstige ontwikkelingslocatie een vroegtijdig inzicht te zijn in de wenselijke regierol. De regierol is weer afhankelijk van de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. In situaties waarin de gemeente belang heeft bij grondtransacties of grondonderhandelingen om de gestelde beleidsdoelstellingen te halen, is zij als regisseur actiever dan wanneer er nagenoeg geen beleidsdoelstellingen in het geding zijn. Dit vroegtijdige inzicht is eveneens gewenst voor het afdwingen van locatie-eisen en verhalen van kosten.

Met een strategie kan de gewenste regierol worden geëffectueerd, kunnen de locatie-eisen worden gerealiseerd en daarmee de beleidsdoelstellingen worden gehaald. De strategie wordt voorafgegaan door analyses van de potentiële ontwikkelingslocaties. Per locatie worden de kwalitatieve en kwantitatieve eisen gesteld en wordt bepaald welke grondstrategie wenselijk is om de beleidsdoelstellingen en locatie-eisen te halen. Aan de hand hiervan wordt de daarbij passende regierol voor de gemeente gekozen.

Per potentiële locatie of project zal, waar dit wenselijk is, een korte vertrouwelijke analyse worden gemaakt. De inzichten en analyses zullen indien nodig jaarlijks worden uitgebreid en geactualiseerd. De analyses sluiten goed aan op de door de gemeente gewenste integrale gebiedsontwikkeling en ontwikkelingsplanologie zoals voorgestaan door het Rijk met haar beleid en nieuwe wetgeving. Op basis van de analyses kunnen projecten geprioriteerd worden én de gewenste inzet van personeel, (grondbeleid)instrumenten en middelen bepaald worden. De analyses bieden per locatie tevens inzicht in de te nemen bestuurlijke besluitvorming.

De analyses van de ontwikkellocatie kunnen de volgende aandachtspunten bevatten, welke hieronder kort worden toegelicht.

Grondstrategie

•Wie heeft welke eigendommen? Wordt er actief geworven door derden of neemt de gemeente deze rol op zich?

•Inzet van grondbeleidsinstrumenten (denk o.a.):

-strategische verwerving of grondruil;

-Stedelijke kavelruil: vorm van gebiedsinrichting waarbij minimaal drie partijen onroerende zaken ruilen. Onder de oude wetgeving kon dit enkel bij overeenkomst in landelijk gebied;

-o.a. het vestigen van voorkeursrechten;

-eventueel maken van een verwervingsplan (o.a. inventarisatie van eigenaren, ligging, huidige grondprijsniveau, publiekrechtelijke beperkingen, concurrentie en aankoopstrategie);

-indien minnelijke verwerving geen uitkomst biedt, kan de gemeente over gaan tot een onteigeningsprocedure;

•Per ontwikkeling wordt gekeken of deze in lijn ligt met de visie en de bijbehorende programma’s. Waarbij deze beschouwd worden als richtinggevende uitgangspunten.

Grondexploitatie gemeente

•Indicatieve exploitatieberekeningen/financiële haalbaarheidstoets (incl. risico’s);

•Subsidiemogelijkheden van de Rijksoverheid en/of provincie Noord-Brabant;

1Bijvoorbeeld de realisatiestimulans: een nieuwe bijdrage van het Rijk aan gemeenten om

•Doorrekenen van varianten;

•Is er financiële ruimte voor inhuur van expertise en capaciteit?;

•Potentiële opbrengsten versus de risico’s:

1Verwervingsrisico’s, o.a. (financiële) risico van grondverwerving door derden/zelfrealisatie;

2Realisatierisico’s;

3Afzetrisico’s.

Gewenste gemeentelijke regie & kostenverhaal

•(vorm van) Samenwerking met derden; afhankelijk van gewenste rol gemeente als regisseur, initiator of participant of combinatie daarvan;

•Inzichtelijk maken van de benodigde capaciteit en de benodigde expertise;

•Per project moeten de mogelijkheden van het kostenverhaal worden beoordeeld. Ingeschat/onderzocht moet worden of het mogelijk is om met het privaatrechtelijk spoor de gewenste regie te behalen;

•Is het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten niet mogelijk dan dienen de eventuele te nemen (procedurele) stappen voor de vaststelling van een omgevingsplan te worden ondernomen. Dit gebeurt in nauwe samenwerking met betrokken teams;

•Inzetten van eventuele instrumenten

2De afdwingbare en vrijwillige financiële bijdrage worden in §2.3.6. nader toegelicht.

:

-Bovenwijkse voorzieningen: een bovenwijkse voorziening is een voorziening van openbaar nut, waarvan naast het exploitatiegebied ook andere gebieden (binnen een gemeente) nut hebben. Voorbeelden van bovenwijkse voorzieningen zijn een ringweg in een gemeente, een rotonde die meerdere gebieden verbindt of een groot stadspark.

3mr. P.A. Eysbach, Module ruimtelijke ordening: bovenwijkse voorziening, Inview.nl.

-Afdwingbare financiële bijdrage

-Vrijwillige financiële bijdrage

Planning

•(start) besluitvorming programma’s van eisen, stedenbouwkundige randvoorwaarden;

•(start) besluitvorming/ ruimtelijke procedures;

•start van de bouw.

2.3.2 Bevoegdheden

De Nota Grondbeleid is voor de gemeenteraad het toetsingskader voor de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid. Een adequate uitvoering van het grondbeleid is gebaat bij een heldere splitsing en uitwerking van controlerende en uitvoerende taken en bevoegdheden. In de weergegeven figuur 3 zijn de bestuurlijke besluitvorming en de beslissingsbevoegdheid van gemeenteraad en het college binnen het gemeentelijk grondbeleid weergegeven. Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen (Gemeentewet artikel 169 lid 4).

De verantwoording van het college aan de raad gebeurt in de begroting en jaarrekening, en in geval van tussentijdse aanmerkelijke afwijkingen in de tussentijdse bestuursrapportages. De gemeenteraad kan uiteraard ook buiten deze momenten van de zogenaamde budgetcyclus het college verzoeken om verantwoording af te leggen.

Figuur 3: bevoegdheden gemeenteraad en college

2.3.3 Onteigeningsprocedure

Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is de onteigeningsprocedure in Nederland aanzienlijk gewijzigd. De veranderingen zijn bedoeld om de procedure transparanter, efficiënter en beter afgestemd op het omgevingsrecht te maken. De gewijzigde onteigeningsprocedure onder de Omgevingswet kent drie belangrijke uitgangspunten:

1Het verscherpen van de scheiding tussen de besluitvorming van onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling;

2Het moderniseren van de besluitvorming onteigening;

3Het behoud van de burgerlijke rechter als schadeloosstellingsrechter.

Onder de onteigeningswet begon de onteigeningsprocedure met een verzoek door de gemeenteraad aan de Kroon, die uiteindelijk het onteigeningsbesluit nam. Indien dit verzoek tot onteigening voldeed aan de onteigeningsgronden, kon de gemeente met het koninklijk besluit de gerechtelijke onteigeningsprocedure starten. Dit koninklijk besluit werd vervolgens getoetst door de civiele rechter waarbij de gemeente verzocht om een onteigeningsvonnis én een schadeloosstellingsvonnis.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de bevoegdheid om een onteigeningsbeschikking te nemen overgegaan naar de gemeenteraad. De gemeenteraad hoeft dus niet meer een verzoek in te dienen bij de Kroon, maar geeft de onteigeningsbeschikking zelf af. Onder de Omgevingswet is de onteigeningsprocedure opgesplitst in twee aparte trajecten:

1De onteigeningsbeschikking wordt niet meer bekrachtigd door de civiele rechter. Het toetsen aan de onteigeningsgronden wordt nu gedaan door de bestuursrechter. De civiele rechter is dus niet meer betrokken bij de inhoudelijke beoordeling van de onteigeningsbeschikking.

2De civiele rechter neemt wél een schadeloosstellingsvonnis. In dit vonnis wordt de waarde van de onroerende zaak en de bijkomende schade die voortvloeit uit de onteigening vastgesteld.

2.3.4 Gemeentelijk voorkeursrecht

Overheden kunnen in het kader van gebiedsontwikkelingen ook het voorkeursrecht inzetten. Het vestigen van een voorkeursrecht resulteert in de verplichting om bij voorgenomen vervreemding eerst aan de overheid aan te bieden. Dit uitgangspunt is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet ongewijzigd gebleven. De Wet Voorkeursrecht is komen te vervallen en is opgenomen in hoofdstuk 9, 15 en 16 van de Omgevingswet met toevoeging van enkele wijzigingen.

Onder de Wet Voorkeursrecht kon een gemeentelijk voorkeursrecht worden gevestigd op grond van de structuurvisie, het bestemmingsplan of een zelfstandig besluit van de gemeenteraad. Dit is gewijzigd onder de Omgevingswet, waarbij vestiging mogelijk is op grond van de omgevingsvisie, programma’s, het omgevingsplan of een zelfstandig besluit van de gemeenteraad. Het aantal grondslagen is daarmee uitgebreid onder de nieuwe wetgeving.

Een andere belangrijke wijziging onder de Omgevingswet heeft betrekking op de regels over de bekendmaking van een voorkeursrecht. Onder de oude wetgeving treedt het besluit tot vestiging van een voorkeursrecht in werking de dag na dagtekening van het gemeenteblad waarin het bekend is gemaakt. Ook werd door het college mededeling, per aangetekende verzending gedaan, aan eenieder van de in het besluit vermelde eigenaren en beperkt gerechtigden.

4Beperkt gerechtigden zijn personen of rechtspersonen die een zakelijk recht hebben op een onroerende zaak maar geen eigenaar zijn.

Onder de Omgevingswet treedt het besluit inwerking op het moment van inschrijving in de openbare registers, in het Kadaster, en vindt de bekendmaking via toezending of uitreiking aan belanghebbende plaats conform de Algemene wet bestuursrecht (artikel 3:41 Algemene wet bestuursrecht). Daarmee komt de publicatieplicht van de Wet Voorkeursrecht te vervallen, maar een verplichting tot ter inzagelegging blijft bestaan. Daaruit vloeit ook de verplichting tot kennisgeving van de terinzagelegging voort.

Ook de geldigheidsduur van het gevestigde voorkeursrecht is gewijzigd. In figuur 4 wordt een overzicht gegeven van de geldigheidsduur per grondslag.

Figuur 4: Geldigheidsduur voorkeursrecht

2.3.5 Verwerving

De gemeente kan zelf gronden verwerven met als doel de door haar beoogde regierol en ruimtelijke ontwikkeling te realiseren. De gemeente kan, al dan niet met behulp van specifieke wetgeving, gronden en opstallen verwerven. Het betreft, met uitzondering van de toepassing van onteigening zoals is bedoeld in hoofdstuk 11 van de Omgevingswet, zogenaamde minnelijke verwerving.

5Minnelijke verwerving houdt in dat de eigenaar van het vastgoed ongedwongen de vastgoedtransactie aangaat met de gemeente.

De verwerving kan plaatsvinden ten behoeve van een specifiek ruimtelijk project of ten behoeve van strategisch grondbezit. Verwerving kan plaatsvinden ten behoeve van ruilgronden of om later in te brengen in een ruimtelijk project. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de strategische grondverwerving. De wijze waarop en wanneer welke instrumenten en mogelijkheden ten aanzien van verwerving worden benut wordt in de gemeente Goirle per locatie bepaald. De uitgangspunten voor verwerving worden hieronder weergegeven.

Figuur 5: Uitgangspunten verwerving

2.3.5 Strategische grondverwerving

Strategische grondverwerving is een duidelijk voorbeeld van actief grondbeleid waarmee een grondpositie, ruilgrond, exploitatie-inkomsten en de regie kunnen worden veiliggesteld. Steeds vaker wordt door derden geanticipeerd op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen en dus ook op de grond- en vastgoedmarkt in de gemeente Goirle. Het kan daarom van belang zijn om in een vroeg stadium als gemeente strategische posities te verwerven. Afhankelijk van de grondstrategie per locatie kan dit instrument worden ingezet.

Dergelijke gronden waarvan op voorhand vaststaat dat deze als bouwgrond zullen gaan fungeren, maar waarvoor nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld, worden in de regel als ‘warme grond’ geduid. Deze gronden worden op de balans opgenomen onder de materiele vaste activa tegen verwervingskosten. Ingeval de gronden nog geen bestemming hebben gekregen als bouwgrond, bestaat de kans dat (tijdelijke) afwaardering moet plaatsvinden naar de waarde volgens de geldende bestemming. Dit kan verstrekkende negatieve gevolgen hebben voor de financiële positie van een gemeente en daarmee de voortgang van de woningbouwprojecten stagneren.

Strategische grondverwerving betekent dat de gemeente meer (financiële) risico’s loopt. Deze risico’s zijn:

-de gewenste bestemming (planologische of bestuurlijke wijziging van inzicht) kan niet worden gerealiseerd;

-de ontwikkeling duurt langer dan aangenomen;

-geen kostendekkende exploitatie of verevening mogelijk (te hoge verwervingskosten);

-de onmogelijkheid om rentekosten en overige toegerekende kosten toe te rekenen aan een ‘nog-niet-in-exploitatie-genomen-gronden-project’ (Niegg-project). Als dit niet meer mogelijk is dan worden deze kosten gedekt door aanwending van de algemene reserve grondexploitatie.

Om in de toekomst aankopen te kunnen realiseren, zonder nadrukkelijk hiermee in de openbaarheid te komen, is het wenselijk dat de onderhandeling en de verwerving snel en in vertrouwen kunnen gebeuren. Snel kunnen inspelen op de kansen in de markt vereist een beschikbaar budget en vrijheid in handelen, die achteraf door de gemeenteraad kan worden getoetst. In de praktijk betekent dit dat het college voldoende handelingsruimte dienen te hebben om adequaat te kunnen verwerven, tegen een zo gunstig mogelijke prijs. Kanttekening hierbij is dat de gemeente Goirle momenteel niet beschikt over het specialisme en het aantal fte om op strategisch niveau gronden te verwerven. Hiervoor zal per ontwikkeling of project de nodige expertise voor moeten ingehuurd, waar logischerwijs extra kosten aan zijn verbonden.

Om de raad de mogelijkheid te geven het handelen van het college te kunnen toetsen en controleren, is het van belang dat de strategische verwerving plaatsvindt op basis van transparante uitgangspunten. Deze uitgangspunten worden hieronder in figuur 6 weergegeven.

Figuur 6: Uitgangspunten strategische verwerving

2.3.6 Kostenverhaal

Gemeente Goirle streeft naar een rechtvaardige en optimale verdeling van de kosten van de voorzieningen van openbaar nut en de maatschappelijk gewenste ruimtelijke inrichting.

De te verhalen kosten hebben betrekking op de kosten die zijn gemaakt ten behoeve van:

-het kostenverhaalsgebied;

-de kosten die proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kostensoorten heeft (bovenwijkse voorzieningen).

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan het kostenverhaal nog steeds via twee sporen plaatsvinden: het privaatrechtelijke spoor en het publiekrechtelijke spoor.

De Omgevingswet heeft het kostenverhaal echter wel uitgebreid tot twee varianten:

1Het kostenverhaal met tijdvak: dit is vergelijkbaar met het kostenverhaal onder de Wet ruimtelijke ordening. Het kostenverhaal met tijdvak is toepasbaar in het omgevingsplan én de omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Er is een duidelijke einddatum voor de realisatie en er wordt uitgegaan van een eindbeeld. Ook is sprake van een (gedetailleerde) raming van kosten, opbrengsten en uitwerking van macroaftopping. Het kostenverhaal met tijdvak bevat alle verhaalbare kosten bij integrale ontwikkeling van het kostenverhaalsgebied.

2Het kostenverhaal zonder tijdvak: dit is een nieuwe variant. Het kostenverhaal zonder tijdvak is enkel toepasbaar in een omgevingsplan. Van een duidelijke einddatum of een duidelijk eindbeeld is geen sprake. Uitgegaan wordt van een representatief eindbeeld of scenario en organische gebiedsontwikkeling. Het kostenverhaal zonder tijdvak bevat een globale raming van kosten, aangezien sprake is van een onduidelijke einddatum en een onduidelijk eindbeeld. Hierdoor kan weinig tot geen maatwerk worden toegepast en kunnen enkel kosten worden verhaald die in artikel 8.15 sub a jo. Bijlage IV Tabel A van het Omgevingsbesluit zijn opgenomen. Ook bestaat bij het kostenverhaal zonder tijdvak het risico dat de ontwikkeling niet doorgaat, dan kan de gemeente de al gemaakte kosten ten aanzien van voorbereidingen op de locatie niet verhalen op de ontwikkelaar.

Anterieure overeenkomst

Voorafgaande aan de vaststelling van het omgevingsplan of projectbesluit kan de gemeente met de initiatiefnemers van locatieontwikkelingen een overeenkomst sluiten, de zogenaamde anterieure overeenkomst. Op deze overeenkomst is het privaatrecht van toepassing en geldt een ruime mate van contractsvrijheid.

6Op het privaatrecht zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur overigens wel van toepassing, de contractsvrijheid voor overheden is daarom altijd binnen perken van deze beginselen.

Als er geen anterieure overeenkomst tot stand komt en de gemeente wil toch de kostenverhaalsregels vastleggen, dan moeten deze kostenverhaalsregels met de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan, de Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA) of het projectbesluit worden vastgesteld conform afdeling 13.6 van de Omgevingswet.

Ook als er wel een anterieure overeenkomst tot stand is gekomen, kunnen er redenen zijn om toch tot vaststelling van een omgevingsplan over te gaan, bijvoorbeeld als er onvoldoende zekerheid bestaat over de uiteindelijke betaling van het kostenverhaal of de nakoming van de locatie-eisen (bijvoorbeeld als de markpartij failliet gaat en de contractpositie wordt verkocht).

Posterieure overeenkomst

Ook na vaststelling van het omgevingsplan kan een initiatiefnemer er voor kiezen alsnog een overeenkomst te sluiten met de gemeente, de zogenaamde posterieure overeenkomst. Deze overeenkomst moet inhoudelijk overeenstemmen met het omgevingsplan. Als er geen overeenkomst gesloten wordt, dan moet aan de omgevingsvergunning een financiële voorwaarde verbonden worden. Om de betaling van de bijdrage af te dwingen heeft de gemeente allerlei publiekrechtelijke instrumenten ter beschikking, waaronder het opleggen van een bouwstop of het intrekken van de omgevingsvergunning.

Verhaalbare kosten

De gemeente is bevoegd en verplicht de kosten die zij maakt te verhalen. Deze kosten zijn limitatief omschreven op de zogenaamde kostensoortlijst (artikel 8.15 Omgevingsbesluit juncto artikel 13.11 Omgevingswet). Op deze lijst staan onder andere kosten voor onderzoeken, het opstellen van ruimtelijke plannen, voorbereiding, toezicht en uitvoering, en de aanleg van voorzieningen. Deze voorzieningen kunnen zowel binnen als buiten het kostenverhaalsgebied gelegen zijn. Voorzieningen waarvan de kosten verhaald kunnen worden, zijn omschreven in artikel 8.15 van de Omgevingswet en bijlage IV van het Omgevingsbesluit. Het gaat dan om voorzieningen zoals riolering, infrastructuur, groenvoorzieningen, verlichting, brandkranen, straatmeubilair, speeltoestellen, enzovoort. Een voorziening wordt bovenwijks genoemd als deze niet alleen profijt oplevert voor het exploitatiegebied, maar ook voor andere ontwikkelingen. Om kosten van voorzieningen te mogen verhalen, dient voldaan te zijn aan de drie criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria).

Ten slotte is het van belang dat de locatieontwikkeling de kosten kan dragen. Als kosten verhaald worden op basis van kostenverhaalsregels in het omgevingsplan, geldt dat er niet meer kosten verhaald mogen worden dan er opbrengsten zijn (macro-aftopping: artikel 13.22 Omgevingswet). Bij kostenverhaal op basis van een anterieure overeenkomst geldt dit niet.

Bovenplanse kosten

Artikel 13.23 van de Omgevingswet biedt een mogelijkheid om bovenplanse kosten via bovenplanse verevening te verdelen over meerdere locaties, mits deze kosten zijn opgenomen in het omgevingsplan en zijn onderbouwd via een omgevingsvisie of programma. De omgevingsvisie of het programma dienen vastgestelde aanwijzingen te geven over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen. De criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid zijn van toepassing als deze kosten via de kostenverhaalsregels in het omgevingsplan worden verhaald.

Voor bovenplanse verevening kan in een anterieure overeenkomst een bijdrage worden overeengekomen. Dit is vergelijkbaar met de eerdergenoemde bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen. De Omgevingswet biedt hiermee meer flexibiliteit en mogelijkheden voor maatwerk in het kostenverhaal.

Bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen

De omgevingswet biedt twee mogelijkheden voor overheden om afspraken te maken met ontwikkelaars over financiële bijdragen, de zogenaamde afdwingbare of vrijwillige financiële bijdrage.

Afdwingbare financiële bijdrage

Dit is en publiekrechtelijk instrument waarmee de gemeente kan afdwingen dat de ontwikkelaar bijdraagt aan de door de gemeente gemaakte kosten die gerelateerd zijn aan een limitatief aantal activiteiten die betrekking hebben op ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

7artikel 8.21 Omgevingsbesluit: verkeer, recreatie, herstructurering, sociale woningbouw.

Het gaat hierbij om kosten die niet kunnen worden verhaald via het kostenverhaal, waarbij moet worden aangetoond dat sprake is van een functionele samenhang tussen de activiteiten en de ontwikkelingslocatie. Dit moet worden vastgelegd in het omgevingsplan. Kanttekening hierbij is dat bestudeerd moet worden of het daadwerkelijk gaat om kosten die niet via het kostenverhaal kunnen worden verhaald, aangezien de kosten dan als bovenwijkse voorzieningen kunnen worden toegerekend. De keuze voor bovenwijkse voorzieningen geniet de voorkeur gelet op de volgende beperkingen:

I. De afdwingbare financiële bijdrage kan niet worden ingezet als is gekozen voor de privaatrechtelijke weg van de anterieure overeenkomst, dan is de ontwikkelaar gevrijwaard van deze bijdrage.

II. De afdwingbare financiële bijdrage mag niet hoger zijn dan de opbrengst van de grond, minus de inbrengwaarde en het kostenverhaal.

III. Het moet gaan om kosten die niet kunnen worden verhaald via de kostenverhaalsregels.

IV. De afdwingbare financiële bijdrage moet worden opgenomen in het omgevingsplan, waardoor de ontwikkelaar hiertegen kan procederen bij de bestuursrechter.

Vrijwillige financiële bijdrage

Dit is een privaatrechtelijk instrument welke wordt vastgelegd in een anterieure overeenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer. Dit instrument is niet juridisch afdwingbaar via het bestuursrecht, maar via civielrechtelijke weg (contractuele naleving). In de praktijk wordt dit instrument ingezet voor bijdragen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, zoals groen, infrastructuur of sociale voorzieningen. De volgende beperkingen gelden voor de vrijwillige financiële bijdrage:

I. De vrijwillige financiële bijdrage is logischerwijs enkel mogelijk als de initiatiefnemer vrijwillig instemt.

II. De ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt gevraagd moet zijn opgenomen in een omgevingsvisie of programma.

III. Er moet een samenhang zijn tussen de bouwactiviteit en de gebiedsontwikkeling

Afdrachtregimes

De gemeente Goirle kent twee afdrachtregimes die kosten verhalen ten behoeve van de goede ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente: de reserve verfraaiing gemeente en de reserve bovenwijkse voorzieningen. De nota Grondbeleid is te allen tijde in lijn met de richtlijnen zoals vastgesteld in de beleidsnota Reserves en voorzieningen.

Reserve bovenwijkse voorzieningen

Een belangrijk onderdeel van het kostenverhaal vormen de vaak hoge kosten voor de aanleg van bovenwijkse voorzieningen en verwerving van de ondergrond. Het betreft openbare voorzieningen zoals (compensatie)groen, water en (aan te passen) infrastructuur die op basis van profijt deels is toe te rekenen aan een exploitatiegebied. De exploitatiegebieden die profiteren van de voorzieningen moeten naar verhouding een financiële bijdrage leveren aan de kosten van deze bovenwijkse voorzieningen.

Doel: de profijt hebbende exploitatiegebieden naar rato een financiële bijdrage laten leveren aan de bovenwijkse voorzieningen in de gemeente Goirle.

Voeding: de bijdrage aan de reserve bovenwijkse voorzieningen kan een omslag zijn per uitgeefbare m² of een vast omslagbedrag afhankelijk van de locatie en profijt. Jaarlijks vinden vanuit de grondexploitaties de afdrachten plaats aan de reserve bovenwijkse voorzieningen. Op basis van de Notitie reserves en voorzieningen kan door voortschrijdend inzicht de hoogte van de afdracht, en de wijze van voeding van de reserve bepaald worden. Per 1 januari 2025 bedraagt de bijdrage € 9,23 per m² uitgeefbare grond en deze wordt jaarlijks geïndexeerd conform CPI-index.

8In onze Nota reserves en bovenwijkse voorzieningen is dit nader vastgesteld.

Storting vanuit een gemeentelijke exploitatie vindt uitsluitend plaats als het exploitatieresultaat positief is.

Aanwending: gebouwde en ongebouwde (semi-)openbare voorzieningen zoals (compensatie)groen, water, (aan te passen) infrastructuur of sociaal maatschappelijke functies waarvan de kosten op basis van profijt deels toe te rekenen zijn aan een exploitatiegebied.

Op basis van de kostensoortenlijst kunnen ook bovenwijkse voorzieningen nog steeds worden toegerekend aan de grondexploitatie. Voor de omvang van de toerekening van deze kosten worden de PPT-criteria toegepast welke als volgt luiden:

a.er is profijt of nut van de kosten voor de locatie;

b.er bestaat een causaal verband tussen kosten en de grondexploitatie, waardoor ze hieraan toerekenbaar zijn;

c.als meerdere locaties profijt hebben van bepaalde kosten, worden deze kosten naar rato (proportioneel) verdeeld over de betrokken locaties.

Overigens gelden deze criteria uiteraard ook voor de overige (binnenplanse) kosten uit de kostensoortenlijst. Hier zal dit echter altijd leiden tot een volledige toerekening van deze kosten aan de grondexploitatie. Voor meer hierover zie paragraaf 3.3.

Het BBV stelt het volgende:

Het deel van de kosten van bovenwijkse voorzieningen dat aan een in de toekomst te openen grondexploitatie wordt toegerekend, moet tot het moment dat de betreffende grond feitelijk in exploitatie wordt genomen, worden geactiveerd onder de betreffende categorie materiële vaste activa. Naar de aard van de bovenwijkse voorzieningen zal de betreffende activacategorie veelal de activa met maatschappelijk nut zijn (bijv. ontsluitingswegen, bruggen, etc.).

In de periode van activering als maatschappelijk nut tot en met het eventueel openen van de betreffende grondexploitatie, moet conform artikel 64 lid 3 BBV, vanaf de ingebruikname worden afgeschreven op het actief op basis van de verwachte gebruiksduur.

Zodra de betreffende grondexploitatie waartoe de voorziening kan worden gerekend operationeel wordt, kan de resterende boekwaarde worden ingebracht als kosten in de grondexploitatie. De gemeente kan er ook voor kiezen om de kosten niet toe te rekenen aan de grondexploitatie, maar deze als materieel vast actief laten staan. In dit verband doet de commissie BBV de volgende aanbeveling:

Het inzicht in de toekomstige bovenwijkse voorzieningen in de gemeente Goirle wordt verkregen door een voortschrijdende inventarisatie van:

➢ de benodigde bovenwijkse voorzieningen voor de komende 10 jaar;

➢ de kosten voor de verwerving van de ondergrond en de aanleg;

➢ de vast te stellen bijdrage van derden per exploitatiegebied of bijdrage uit de gemeentelijke grondexploitatie bij gemeentelijke uitgifte;

➢ de planning van aanleg van de bovenwijkse voorzieningen;

➢ overzicht van de verwachte ‘cash flow’ van de reserve bovenwijkse voorzieningen.

2.3.7 Grondprijsbeleid

Een belangrijk instrument bij actief grondbeleid is het uitgeven van (bouwrijpe) grond. Grondprijsbepaling en grondprijsniveaus zijn onderhevig aan economische (conjuncturele) ontwikkelingen. Tevens worden ze beïnvloed door wet- en regelgeving. Om deze redenen dienen periodiek grondprijzen te worden aangepast. De prijs van grond kan op diverse wijzen tot stand komen en kan per grondfunctie of uitgiftecategorie verschillen.

Vanaf 2026 herintroduceert de gemeente een jaarlijkse grondprijzenbrief, waarin per type ontwikkeling en type grond richtprijzen voor de gemeentelijke gronduitgifte worden vastgesteld. Deze brief wordt jaarlijks geactualiseerd op basis van marktontwikkelingen, beleidsdoelen en economische omstandigheden. De grondprijzenbrief is een belangrijk instrument voor transparantie rechtsgelijkheid en begrotingszekerheid en biedt zowel voor de gemeente als externe partijen houvast bij planvorming en onderhandelingen. Tegelijkertijd geldt dat de gemeente niet strikt gebonden is aan de in de brief opgenomen prijzen. Per ontwikkellocatie en type grond kan worden gekozen om af te wijken van de richtprijs. Dit kan bijvoorbeeld op basis van een onafhankelijke taxatie of specifieke gebiedskenmerken. Zo blijft er ruimte voor maatwerk en marktconforme afspraken binnen het gemeentelijk grondbeleid. De bevoegdheid voor het vaststellen en het actualiseren van de grondprijzenbrief ligt bij het college.

2.3.8 Uitgifte en beheer

De gemeente kan ervoor kiezen om gemeentelijke gronden of opstallen zoals gebouwen uit te geven aan derden. De uitgifte kan plaatsvinden via verkoop, het vestigen van zakelijke rechten zoals een recht van opstal of een recht van erfpacht, pacht, verhuur of bruikleen. Bij uitgifte wordt zoveel mogelijk gewerkt met standaard overeenkomsten.

Didam-arrest

Bij de uitgifte van gemeentegronden en andere onroerende zaken handelt de gemeente conform de uitgangspunten van het Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021. Dit arrest bepaalt dat overheden bij privaatrechtelijke transacties, zoals de verkoop van grond en onroerende zaken, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten nemen, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel. Dit houdt in dat de gemeente in beginsel een passende mate van openbaarheid moet bieden over de beschikbaarheid van de grond, de selectieprocedure, het tijdschema en de selectiecriteria. De gevolgen van het Didam-arrest zien op alle wijze van uitgifte van gronden.

Alleen wanneer op objectieve, toetsbare en redelijke gronden bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt, mag de gemeente afzien van een openbare verkoopprocedure. In dat geval motiveert de gemeente haar keuze en maakt zij het voornemen tot één-op-één uitgifte op transparante wijze kenbaar. Per projectontwikkeling wordt zorgvuldig beoordeeld of een openbare verkoopprocedure wordt gevolgd of dat een gemotiveerde één-op-één uitgifte gerechtvaardigd is. Een voornemen tot aankoop wordt altijd gepubliceerd in het Gemeenteblad en in het Goirles Belang. Indien een andere partij zich als serieuze gegadigde aanmerkt, kan zij dit binnen een termijn van 20 werkdagen kenbaar maken bij de afdeling Grondzaken. De termijn van 20 werkdagen geldt als een vervaltermijn. Als binnen de opgegeven termijn geen gemotiveerd bericht is ontvangen, dan zal de gemeente uitvoering geven aan haar voornemen en de anterieure koopovereenkomst aangaan.

Bij gebreke van een tijdig en gemotiveerd bericht vervalt het recht tegen al het voornoemde in rechte op te komen en/of daarop enige vordering tot schadevergoeding of welke andere aanspraak dan ook te baseren, althans dan zijn de rechten daarop verwerkt. De gemeente en kopende partij zouden immers onredelijk worden benadeeld indien pas na deze (duidelijk kenbaar gemaakte) termijn alsnog tegen het voornemen respectievelijk het aangaan van de overeenkomst zou worden opgekomen.

Verkoop gronden

De wijze waarop de objecten worden uitgegeven is afhankelijk van de functie die het object heeft voor de gemeente. Grond en of opstallen worden verkocht omdat zij:

-voor de gemeente geen functioneel bezit (meer) zijn;

-projectmatig worden uitgegeven voor de ontwikkeling van vastgoed door derden.

Uitgifte in de vorm van verkoop vindt niet plaats indien het gaat om gronden of opstallen die:

-door de gemeente tijdelijk dan wel permanent worden benut voor (potentiële) ontwikkelingen;

-van strategisch belang zijn; of

-door de gemeente functioneel worden gebruikt, bijvoorbeeld:

•grond waarin nutsvoorzieningen zijn aangebracht, zoals kabels, leidingen of riolering;

•bermen, taluds of groenstroken die nodig zijn voor de veiligheid of werking van infrastructuur;

•grond die vereist is voor de toegankelijkheid of instandhouding van openbare voorzieningen, zoals transformatorhuisjes, pompen of watergangen.

9Functioneel bezit verwijst naar gronden die feitelijk in gebruik zijn voor een publieke taak of functie, ook al is er geen formele eigendomsoverdracht of erfpachtconstructie. Deze gronden worden door de gemeente beschouwd als behorend tot haar publieke domein, omdat ze een maatschappelijke of infrastructurele functie vervullen.

Verkoop snippergroen en reststroken

De gemeente ontvangt met regelmaat verzoeken tot aankoop van gemeentegrond. Het gaat daarbij doorgaans om (snipper)groen en reststroken grenzend aan de woning of voortuin van de inwoner en nadrukkelijk niet om bedrijfs- en projectmatige aankopen. Hiermee kunnen inwoners van Goirle bijvoorbeeld hun tuin vergroten of aanbouwen. Van snippergroen of reststroken kan worden gesproken indien het door verzoeker gewenste aan te kopen perceel niet groter is dan circa 150 m². Voor de prijzen van snippergroen en reststroken wordt verwezen naar de grondprijzenbrief welke jaarlijks wordt herzien. Indien sprake is van een perceel dat de bovengrens van 150 m² overschrijdt, zal waardering van de grond plaatsvinden op basis van een onafhankelijke taxatie. De kosten van deze taxatie komen voor rekening van de kopende partij en zullen niet worden gedragen door de gemeente.

10Per geval kan door het college worden beoordeeld of vooralsnog sprake is van een reststrook of snippergroen desondanks de overschrijding van de bovengrens van 150 m². Dit geldt voor zowel verkoop als verhuur van snippergroen en reststroken.

De keuze van de gemeente om een verzoek tot aankoop van snippergroen of reststroken af of toe te wijzen, hangt af van verschillende factoren en belangen. Het college, al dan niet gemandateerd bij monde van de juridisch adviseur fysiek, maakt een afweging tussen enerzijds de belangen van de verzoekende partij en anderzijds het algemene belang van de gemeente bestaande uit het thans vigerende gemeentelijke beleid zoals het Programma Groen, het kapbeleid en de toekomstige energietransitie.

Vanuit de belangen die gepaard gaan met het omgevingsplan, de groene hoofdstructuur en klimaatadaptie, de toekomstige energietransitie en verschillende civieltechnische redenen (bijv.: ondergrondse infrastructuur, toekomstige reconstructies of herinrichting, waterhuishouding en afwatering, constructieve elementen, toegankelijkheid voor beheer en onderhoud, verkeersveiligheid en bescherming van openbare voorzieningen) is de gemeente momenteel meer terughoudend dan voorheen met de verkoop van snippergroen en reststroken.

Verhuur (snipper)groen en reststroken

Als de grond niet verkocht kan worden, zal indien mogelijk gekozen worden voor verhuur. Of gronden in aanmerking komen voor verhuur wordt een gewogen besluit genomen door het college, al dan niet gemandateerd bij monde van de juridisch adviseur fysiek, waarbij de belangen van de gebruiker en het algemene belang van de gemeente bestaande uit het thans vigerende gemeentelijke beleid in acht zijn genomen.

Bij verhuur is er sprake van een geldelijke tegenprestatie. Momenteel worden diverse bedragen aan huurvergoeding gevraagd. De huidige huurprijs voor snippergroen en reststroken (per peildatum: 1-1-2025) bedraagt € 3,80 per m² per jaar. Indien sprake is van een perceel dat de bovengrens van 150 m² overschrijdt, zal waardering van de huurprijs plaatsvinden op basis van een onafhankelijke taxatie. De kosten van deze taxatie komen voor rekening van de hurende partij en zullen niet worden gedragen door de gemeente. In huurovereenkomsten wordt de bepaling opgenomen dat de huurprijs jaarlijks wordt geïndexeerd op basis van de Consumentenprijsindex (CPI).

In het verleden zijn er overeenkomsten met symbolische vergoedingen van bijvoorbeeld € 4,54 per jaar voor percelen van 8 m² tot 250 m² aangegaan. Zodra deze overeenkomsten aflopen, worden deze niet onder dezelfde voorwaarden verlengd en wordt opnieuw besloten of een nieuwe huurovereenkomst wordt aangegaan. De gemeente hanteert als uitgangspunt dat gronden niet langer ‘om niet’ of voor symbolische bedragen in gebruik worden gegeven aan inwoners.

Hoewel de gemeente Goirle momenteel terughoudend is met de uitgifte van gemeentegrond, bestaat er tegelijkertijd de ambitie om in de toekomst richtlijnen op te stellen voor het gebruik van voorgeveltuintjes en groenadoptie. De insteek is om kaders te bieden voor tijdelijk en zorgvuldig gebruik in het kader van voorgeveltuintjes en groenadoptie, waarbij het eigendom van de gronden bij de gemeente blijft en het gebruik plaatsvindt onder duidelijke voorwaarden en toezicht. Hiermee wordt recht gedaan aan zowel het belang van ruimtelijke ordening als aan maatschappelijke betrokkenheid van inwoners.

Oneigenlijk gebruik van gemeentegrond

Binnen de gemeente Goirle wordt momenteel veelvuldig oneigenlijk gebruik gemaakt van gemeentegrond door inwoners. Dit zonder kwade bedoelingen of opzet. Geconstateerd is dat gemeentegrond bijvoorbeeld is ingericht als voor- en/of achtertuin, en dat op gemeentegrond eventuele opstallen zijn aangebracht door inwoners. Op grond van artikel 160 lid 3 van de Gemeentewet is het college verantwoordelijk voor het beheer van de eigendommen van de gemeente en is zij verplicht om het verlies van eigendom door bijvoorbeeld verjaring te voorkomen. De gemeente is dan ook wettelijk verplicht op te treden tegen oneigenlijk gebruik van haar gronden door derden. Zij kan hiertegen optreden door middel van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving.

In 2019 is de gemeente begonnen met de actualisatie van de inventarisatie uit 2012 en 2013. In 2025 heeft de gemeente opnieuw geïnventariseerd op welke plekken sprake is van oneigenlijk grondgebruik. Alle gebruikers zullen worden aangeschreven door de gemeente om hen op de hoogte te stellen van de constatering. Vervolgens zal per geval worden beoordeeld of de grond wordt teruggevorderd of dat de gebruiker de mogelijkheid krijgt om de grond vooralsnog aan te kopen of te huren. Een besluit tot verkoop of verhuur van de oneigenlijk in gebruik genomen gemeentegronden wordt door het college genomen waarbij een afweging wordt gemaakt tussen enerzijds de belangen van de verzoekende partij en anderzijds het algemene belang van de gemeente bestaande uit het thans vigerende gemeentelijke beleid en eventuele toekomstige plannen voor de in gebruik genomen grond.

Let wel, het feit dat oneigenlijk gebruik genomen gemeentegrond in aanmerking komt voor verkoop of verhuur resulteert nadrukkelijk niet in legalisering van eventuele illegale bouwwerken die gebruiker heeft opgericht. Op grond van artikel 18.1 van de Omgevingswet heeft de gemeente immers de verplichting om handhavend op te treden tegen overtredingen van regels die voortvloeien uit de Omgevingswet. Indien een inwoner gemeentegrond oneigenlijk in beheer heeft genomen, kunnen de daarmee samenhangende kosten voor onderhoud en beheer niet op de gemeente worden verhaald. Hierbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld het onderhoud aan groenplantsoenstroken, bomen, hagen en tegels.

In het verleden werd een burger die oneigenlijk grond in bezit had genomen, verzocht om een stuitingsverklaring te tekenen waarin het eigendomsrecht van de gemeente werd erkend. Na ondertekening mocht de burger de grond vervolgens om niet gebruiken. Onder andere vanuit een oogpunt van het tegengaan van rechtsongelijkheid is de gemeente afgestapt van het werken met stuitingsverklaringen die resulteren in het ‘om niet’ gebruiken van gemeentegrond.

De gedoogplicht van artikel 4 Wegenwet

Het komt in Nederland voor dat de gemeente gronden heeft ingericht als openbare weg, maar dat deze gronden juridisch in eigendom zijn van particulieren. Hiervoor hanteert de gemeente Goirle het uitgangspunt dat voor deze gronden een gedoogplicht geldt in de zin van artikel 4 van de Wegenwet.

Dit betekent dat deze gronden hun openbare functie behouden en niet door de particulier mogen worden ingericht of gebruikt voor privédoeleinden. In lijn met dit uitgangspunt ziet de gemeente af van het aankopen van dergelijke gronden, aangezien de openbare functie reeds is gewaarborgd via de wettelijke gedoogplicht.

Beheer gemeentelijk vastgoed

De gemeente is eigenaar van verschillende opstallen binnen de gemeente. De gemeente Goirle geeft (maatschappelijk) vastgoed niet meer ‘om niet’ uit aan externe partijen.

11Dit is in lijn met het bestuursakkoord 2025-2026 ‘Samenwerken aan opbouw’, waarin is opgenomen dat in deze bestuursperiode aan de raad een reële huurstelling wordt voorgelegd voor onze sociaal culturele instellingen en de (sport)verenigingen.

Uitzonderingen op dit beleid zijn slechts mogelijk indien het college besluit hiervan af te wijken op grond van zwaarwegende belangen. In dergelijke gevallen dient het besluit gemotiveerd te worden, waarbij duidelijk moet worden aangetoond waarom het betreffende gebruik in het algemeen belang is en waarom een afwijking van het beleid gerechtvaardigd is. De opstallen worden aan verschillende partijen uitgegeven. Het beheer en onderhoud van deze opstallen is conform het thans vigerende gebouwenbeheerplan.

Figuur 7: Uitgangspunten uitgifte en beheer gemeentelijke gronden en vastgoed