Beleidsregels uitvoeringsniveau omgevingstaken

2.1 Vergunningverlening en toezicht Bouw- en Woningtoezicht

Het bevoegd gezag is verplicht om aanvragen om omgevingsvergunning te beoordelen aan de hand van diverse wet- en regelgeving en volgens bepaalde toets- en toezichtsprotocollen.

Tot 1 oktober 2015 werden omgevingsvergunningen en toezicht voor bouwactiviteiten getoetst op basis van ervaring en ‘gezond verstand’. De diepgang wordt vaak situationeel bepaald door de werkdruk van het moment, de ervaring van de toetser en de kwaliteit van de aannemer. De keuze met welke diepgang een bouwplan wordt beoordeeld, is niet transparant en niet bestuurlijk vastgelegd.

2.3 Handhaving

Op 15 september 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders het nieuwe beleid 'Nota handhaven bouwen en strijdig gebruik van gronden en/of bouwwerken' vastgesteld. Voorheen was het handhavingsbeleid voor bouwen en de ruimtelijke ordening opgenomen in de integrale Nota Handhaven in de gemeente Giessenlanden 2012-2014. Voor de werkvelden milieu, Drank- en Horecawet, APV en Wet Kinderopvang is inmiddels separaat beleid vastgesteld.

2.4 BrandveiligheidBeleidsplan

Expertise en Advies (2013)

Tot de oprichting van de Veiligheidsregio stelde iedere gemeente zelf beleid vast voor brandveilig gebruik. De brandweer, als eigen afdeling van de gemeentelijke organisatie, voerde de taken uit. De brandweer Giessenlanden/Leerdam en Zederik (GLZ) werkte met een programma op basis van prioriteiten afhankelijk van de risico’s. In 2013 heeft het algemeen bestuur van de Veiligheidsregio een nieuw beleidsplan vastgesteld. Daarin is toezicht geprioriteerd op basis van risico's.

2.5 Milieu (Regionaal UitvoeringsNiveau)

De Wabo-milieutaken worden uitgevoerd conform het 'Regionaal UitvoeringsNiveau' (RUN).

In 2012 hebben de portefeuillehouders uit de regio zich gebogen over het uitvoeringsbeleid dat voor de Wabo-milieutaak gehanteerd zou moeten worden. Naast de inhoudelijke afwegingen is ook als collectief van opdrachtgevers en eigenaren gesproken over het garanderen van voldoende budget om het uitvoeringsbeleid vertaald in het regionaal uitvoeringsniveau uit te kunnen (blijven) voeren.

Op 13 januari 2015 heeft het college ingestemd met dit uitvoeringsniveau.

Het RUN is ook gebaseerd op een risico benadering. Aan de hand van een risicoafwegingsmodel is per branche de maximaal realistische calamiteit bepaald voor het belang ‘veiligheid’ en ‘gezondheid’, waarna de risicoscore is berekend. Op basis van expert-judgement van eigen en landelijke ervaringen over decennia is de grens gedefinieerd waarbij intensief toezicht nodig blijft en regulering adequaat moet plaatsvinden. Dit resulteert in het volgende schema:

Wettelijke taak /

Risicoklasse

Vergunningverlening en meldingen

Toezicht

Hoog risico (>4)

Adequaat, maatwerk

Periodiek integraal en/of specifiek toezicht

Middel risico (2 tot 4)

Vereenvoudiging (meldingen) of op basis van maatwerk

Generiek programmatisch en/of thematisch toezicht

Laag risico (<2)

Marginale afdoening

Piepsysteem

De kern is dat:

· inrichtingen boven de risicoscore 4 individueel benaderd blijven worden, op een regionaal vastgelegd minimaal niveau. Deze blijven dus onderworpen aan periodiek milieutoezicht en hebben actuele vergunningen. Nieuwe aanvragen worden op alle aspecten getoetst;

· inrichtingen met een risicoscore tussen 2 - 4 generiek benaderd worden. Hier wordt regiobreed, uniform en generiek programmatisch toezicht uitgevoerd. Inhoudelijke onderlegger hierbij zal een uit te voeren speerpuntanalyse vormen. Er wordt regionaal op branche of thema geprogrammeerd, waarbij geen toerekening meer plaatsvindt naar de gemeente. Met de gemeenten in ZHZ zal gezamenlijk - dus regionaal - periodiek de invulling van het thematisch toezicht worden vastgesteld. Meldingen van inrichtingen met een risicoscore < 4 worden vereenvoudigd afgehandeld. Indien vergunningen aan de orde zijn, is sprake van maatwerk;

. inrichtingen met een risicoscore beneden 2: toezicht vindt alleen in geval van klachten en meldingen (piepsysteem) plaats. Behandeling van meldingen vindt plaats op marginaal niveau (inrichtingen zullen eigenlijk nooit vergunningplicht voor milieu hebben).

RUN = regionaal uniform + regionaal minimum

Gekoppeld aan de belangen/thema’s is de benadering vanuit het RUN als volgt. De grijs gearceerde vlakken vormen tezamen in hoofdzaak de inhoudelijke invulling van het RUN. Kern is dat primair wordt ingezet op het borgen van veiligheid en gezondheid. Duurzaamheid en leefbaarheid worden meegenomen bij de meest risicovolle inrichtingen (risicoscore > 4). Duurzaamheid maakt tevens onderdeel uit van het programmatisch/thematisch toezicht voor inrichtingen met een middel risico.

3.1. Prioriteren met het risico-model

Om de publieke middelen zo effectief mogelijk in te zetten worden de verschillende Wabo-taken geprioriteerd op basis van een risicobenadering. Hiervoor wordt het zogenaamde DBC-risicomodel gebruikt. Dit model is ontwikkeld in opdracht van het Ministerie van Justitie en gemeente Moerdijk in het kader van het actieprogramma Handhaven op Niveau (2000). Het model wordt door een groot aantal gemeenten, provincies en milieudiensten toegepast. Het programma mag vrij gebruikt worden en kan worden aangepast aan de specifieke eisen en wensen van een organisatie.

In het DBC-risicomodel vormen de activiteiten zoals die door burgers en ondernemers worden uitgevoerd de basis van de prioriteitstelling.

Als hoofdindeling van de prioriteitstelling wordt uitgegaan van de verschillende ‘fasen’ van een gebouw of inrichting (bedrijf): oprichten, gebruiken en beëindigen. Voorbeeld van activiteiten zijn ‘oprichten van een praktijkruimte’, ‘gebruiken van een woongebouw’, 'opslag van gevaarlijke stoffen' of ‘beëindigen/slopen van benzinestation’.

Van de activiteiten wordt in een matrix afgezet wat de maximale karakteristieke calamiteit is en welke wettelijke taak de gemeente heeft om activiteiten in de verschillende fasen te beïnvloeden.

Voor het vaststellen van de meest karakteristieke calamiteit is uitgegaan van de vraag: “Wat gaat er mis als de betreffende taak niet of onvoldoende wordt uitgevoerd?”. Het antwoord op deze vraag bepaalt de score in het risicomodel.

De risico’s van de activiteiten worden beoordeeld op een zestal beoordelingscriteria:

Gezondheid: In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot een afname van een gezond leefklimaat voor de mens.

Veiligheid:

In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot letsel?

Leefbaarheid:

In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot afbreuk van het sociale leefmilieu (verloedering, gevoel van onveiligheid, etc.)?

Duurzaamheid:

In hoeverre tast een mogelijke calamiteit het milieu aan?

De beoordelingscriteria worden gerankt van 1 (klein effect) tot 5 (groot effect). De scores per criterium worden bepaald door middel van het bepalen van de frequentie, impact en omvang van een mogelijke calamiteit of verstoring.

Bij de beoordeling wordt een zwaarder gewicht toegekend aan gezondheid en veiligheid. De risicoprioritering is opgenomen als bijlage 1( het betreft hier de oprichtingsfase vergunningverlening en toezicht).

3.2 Toepassing protocollen

Voor de uitvoering van haar taken zijn voor het bevoegd gezag twee landelijk erkende protocollen beschikbaar: het toetsprotocol BRIStoets voor de beoordeling van aanvragen voor de activiteit bouwen en het integraal toezichtsprotocol (ITP2012) voor toezicht tijdens de bouw en gedurende de gebruiksfase.

Beide protocollen zijn naar buiten gebracht door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht. De toenmalige VROM-inspectie heeft het daarin geadviseerde collectieve niveau van diepgang als adequaat beoordeeld. Het collectieve niveau is dat niveau waar je als overheid ten minste aan moet kunnen voldoen. Hiermee wordt niet alleen een eis gesteld aan de te hanteren systematiek maar ook de diepgang daarbinnen. Om recht te doen aan het uitgangspunt dat het bevoegd gezag zelf een gedegen risicoafweging moet kunnen maken op basis van lokale omstandigheden bestaat de mogelijkheid om, gemotiveerd, af te wijken van het hierboven genoemde collectieve niveau.

3.2.1 Vergunningverlening: BRIStoets

BRIStoets is ontstaan uit de Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen (CKB). Het CKB is opgezet door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. De Vereniging BWTN is een samenwerkingsverband van honderden gemeenten. De druk op de bouw- en woningtoezichten om meer inzicht te geven in de kwaliteit van een verleende vergunning was hiervoor de aanleiding. In 2009/2010 is het CKB ondergebracht bij BRIS (=Bouw Regelgeving Informatie Systemen). BRIS is opgericht in 1992 door TNO en SBR (Stichting Bouwresearch). BRIS verzamelt, digitaliseert en ordent bouwregelgeving gerelateerde documenten.

De BRIS-matrix gaat uit van 4 toetsingsniveaus, te weten:

Niveau 1:

Uitgangspunten toets. Zijn de uitgangspunten in de stukken in voldoende mate en in samenhang weergegeven.

Niveau 2:

Visuele toets. Zijn van alle te toetsen aspecten de uitgangspunten juist en zijn de uitkomsten plausibel.

Niveau 3:

Representatieve toets: Zijn van alle te toetsen aspecten de uitgangspunten juist en kloppen de uitkomsten van de belangrijkste berekeningen door controle of narekening.

Niveau 4:

Integrale toets: Zijn van alle te toetsen aspecten de uitgangspunten juist en kloppen de uitkomsten van alle berekeningen door controle of narekening.

3.2.2. Toezicht: integraal toezichtsprotocol

De Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland (Vereniging BWTN) heeft het toezichtprotocol ontwikkeld. In 2004 startte de Vereniging BWTN met de ontwikkeling van het toezichtprotocol. Het protocol is zo opgezet dat het college op basis van prioriteiten keuzes kan maken. Het protocol garandeert dat het toezicht volgens de prioriteiten wordt uitgevoerd. Het ministerie van VROM heeft het toezichtprotocol erkend. Het toezichtprotocol is daarmee een breed erkende en toegepaste methode om het Wabo-toezicht te structureren.

Het toezichtprotocol bestaat uit een matrix. In de matrix staat per categorie van bouwwerken welke voorschriften per bouwfase worden gecontroleerd. Per categorie verschilt de diepgang van de controle. Er zijn vier controle niveaus:

Niveau 1:

Visuele controle (quick scan)

Niveau 2:

Beoordeling van de hoofdlijnen en hoofdaspecten

Niveau 3:

Beoordeling van de hoofdlijnen en kenmerkende details

Niveau 4:

Integrale controle van alle onderdelen

De beide protocollen kennen veel voordelen:

-Eenduidig toetsen aan regelgeving;

-Maatwerk mogelijk: operationeel beleid wordt vastgelegd op basis van eigen matrix;

-Toetsings- en toezichtsproces zijn transparant;

-Uitgebreide rapportagemogelijkheden;

3.3. Beleidskeuzes

De hiervoor geschetste instrumenten, DBC-risicomodel en de toetsprotocollen, worden ingezet om de lokale bestuurlijke keuzes voor het operationeel beleid te motiveren en transparant te maken. Zoals reeds eerder gesteld noodzaken de beschikbare middelen ook in Giessenlanden tot keuzes wat te toetsen en te controleren en met welke diepgang. Indien voor alle activiteiten de wettelijke taken vergunningverlening en toezicht conform de landelijke protocollen uitgevoerd zouden worden is grofweg een twee keer zo hoog budget nodig als beschikbaar.

In dit hoofdstuk worden de beleidskeuzes rond de oprichtingsfase gepresenteerd die binnen de beschikbare middelen recht doen aan de beleidskaders: veiligheid en gezondheid krijgen een hoge prioriteit en de verantwoordelijkheid voor naleving van regels ligt primair bij bedrijven en burgers. Deze beleidskeuze gelden naast het RUN (gebruiksfase milieu).

3.3.1 Vergunningverlening (activiteit bouw)

Bij bouwactiviteiten met een laag risico (score ≤ 2,6, uitgezonderd grondgebonden woningen) wordt geen toets op het Bouwbesluit uitgevoerd. Aanvragen worden wel getoetst op regels uit het bestemmingsplan.

Bouwactiviteiten met een risicoscore ≤ 2,6 (zie ook bijlage 1):

-zijn grondgebonden woningen (eengezinswoningen);

-bouwwerken die rondom, aan en op de woning gebouwd kunnen worden en aansluiten bij het vergunningsvrije stelsel, maar niet vergunningsvrij zijn;

-bouwwerken geen gebouwen zijnde, bijvoorbeeld, schuttingen, hekwerken, vlaggenmasten, reclame-uitingen die aan de gevel worden gemonteerd en kleine reclamezuilen;

Vanaf het niveau van kleine bouwwerken (rondom de woning) wordt geen Bouwbesluittoets meer uitgevoerd. We hebben het dan om aanvragen om omgevingsvergunning die betrekking hebben op bouwactiviteiten in en rond de woning en bouwwerken geen gebouw zijnde. Voorbeelden hiervan zijn dakkapellen, serres, aanbouwen (ook kleine aanbouwen aan bedrijfsgebouwen), garages, blokhutten, bergingen in het achtererfgebied, reclame uitingen aan de gevel, hekwerken; schuttingen, steigers e.d. Als uitzondering stellen we voor dakopbouwen wel te toetsen in verband met veiligheids- en gezondheidsrisico’s (constructie en vluchten).

Hoewel woningen een risicoscore hebben van 2,6, wordt hiervoor wel getoetst of aannemelijk is dat aan het Bouwbesluit voldaan kan worden. Door bij de aanvraag deze toets uit te voeren is het te verdedigen tijdens de bouw geen toezicht uit te voeren (zie de beleidsregel over toezicht tijdens de bouwfase)

De beoordeling van de aanvraag beperkt zich tot de toets aan de voorschriften van het bestemmingsplan en indien van toepassing de Bouwverordening.

Motivatie:

De Wabo en het Besluit omgevingsrecht (Bor) kennen diverse activiteiten/bouwwerkzaamheden in en rond de woning die vergunningsvrij zijn.

Voor omgevingsvergunningsvrije activiteiten is geen vergunning nodig en wordt er niet preventief getoetst door het bevoegd gezag. De initiatiefnemer is in deze gevallen zelf verantwoordelijk voor een toets aan het bestemmingsplan. En er wordt niet getoetst aan redelijke eisen van welstand. Daarnaast moet de initiatiefnemer er zelf voor zorgen dat zijn plan voldoet aan het Bouwbesluit en de daaraan gekoppelde bouwkundige kwaliteit op het gebied van brandveiligheid en constructieve veiligheid. De wetgever vindt de risico’s die dit met zich meebrengt acceptabel.

Voor woningen wordt bij vergunningverlening een uitzondering gemaakt op de risicoprioritering door hier wel te toetsen op de voorschriften uit het Bouwbesluit. Tijdens de bouw (zie de beleidsregel bij toezicht) wordt geen toezicht gehouden. Bij de aanvraag wordt daarom wel getoetst of het aannemelijk is dat aan de voorschriften uit het Bouwbesluit voldaan kan worden.

Door aan te sluiten bij vergunningsvrije activiteiten is niet alle risico van de baan. Juridisch is er een belangrijk onderscheid te maken. Bij echt vergunningvrij is geen overheidsbesluit aan de orde terwijl dat in bovengenoemde gevallen wel aan de orde is. De rijksoverheid stelt zich op het standpunt dat alle aanvragen getoetst moeten worden. De risico’s worden echter gering ingeschat.

Van belang is dat richting de aanvrager duidelijk wordt aangegeven wat wel en niet is getoetst en welke verantwoordelijkheid bij de aanvrager zelf ligt. De voorliggende transparante en bestuurlijke keuze biedt een goede mogelijkheid om daar helder en eenduidig in te zijn.

Het toetsniveau waarop bouwactiviteiten conform het landelijke niveau aan het Bouwbesluit getoetst zouden moeten worden, wordt voor voorschriften met een laag risico één niveau verlaagd.

Landelijk zijn toetsingsniveaus (BRIStoets) vastgesteld voor toetsing aan de voorschriften van het Bouwbesluit. In de beleidskeuze zijn deze toetsingsniveaus op basis van een risico-afweging verlaagd: de aspecten gezondheid en veiligheid (van derden) hebben een hoge prioriteit. Daarom wordt het toetsniveau voor het onderdeel brandveiligheid niet verlaagd. De verlaging leidt minimaal tot toetsingsniveau 1. Niveau 0 komt, met uitzondering van bouwactiviteiten met een laag risico <2,6, niet voor! De concessies die gedaan worden zijn zeer gering.

Kanttekening:

De risico’s van deze aanpak zijn gering. Alle onderwerpen in het bouwbesluit worden, zij het minimaal, beoordeeld. Indien uit deze "verlaagde" beoordeling blijkt dat de aanvraag niet voldoet dan wordt er opgeschaald naar een hoger toetsniveau om te onderzoeken of er sprake is van een weigeringsgrond.

3.3.2 Toezicht (activiteit bouw)

Op bouwactiviteiten met een hoog risico (>2,6) vindt tijdens de oprichtingsfase op basis van het landelijk toezichtsprotocol toezicht plaats. Bouwactiviteiten met een lager risico worden niet gecontroleerd op voorschriften uit het Bouwbesluit maar enkel op administratieve aspecten.

Dit houdt in dat bij woongebouwen, woonzorggebouwen, industriecomplexen en dergelijke toezicht wordt gehouden conform het landelijk toezichtsprotocol. Bouwwerken die vergelijkbaar zijn met het vergunningsvrije-stelsel zoals hiervoor nader omschreven én alle grondgebonden woningen worden tijdens de bouw niet langer gecontroleerd.

De veiligheids- en gezondheidsrisico's (voor derden) van dergelijke bouwwerken zijn zeer klein. De bouwer en (toekomstig) eigenaar zijn op grond van de Woningwet primair zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de regels uit het Bouwbesluit. Bij de grondgebonden woningen zijn de stukken bij de aanvraag om omgevingsvergunning reeds beoordeeld op de aannemelijkheid dat aan het Bouwbesluit voldaan kan worden (zie ook de eerste beleidsregel).

Om de Basis Administratie Gebouwen (BAG) op orde te houden worden alle voor de BAG relevante bouwwerken gecontroleerd op de voorgeschreven kenmerken. Voor de BAG zijn vooral de bouwwerken die een verblijfsobject zijn relevant, schuttingen, reclamezuilen e.d. vallen hier buiten.

Er zijn voor nieuwbouwwoningen tegen schappelijke prijzen (< € 500) opleveringskeuringen te verkrijgen bij verzekeringsmaatschappijen, diverse (particuliere) keuringsinstanties of Vereniging Eigen Huis. Daarnaast heeft bouwwereld zelf garantie-keurmerken ingevoerd (SWK of BouwGarant) en een arbitrageregeling. Vaak is het bouwen met dergelijke keurmerken of garanties verplicht vanuit de hypotheekverstrekker (in ieder geval voor de Nationale Hypotheek Garantie (NHG)). Ook heeft de koper een wettelijke bescherming op grond van het Burgelijk Wetboek.

Kanttekening:

Een (toekomstige) eigenaar weet niet dat gemeente geen toezicht meer houdt op de bouw van zijn woning. Via informatie en voorlichting kan de gemeente de bestuurlijke keuzes motiveren en de (toekomstige) eigenaar wijzen op de mogelijkheden om zijn verantwoordelijkheid hierin zelf te nemen door te bouwen met een garantieregeling of opleveringskeuring(en) te laten uitvoeren.

Op alle sloopmeldingen die betrekking hebben op bouwkundige sloop en op 50% van de sloopmeldingen en 5% van de mutatiewoningen

2Een mutatiewoning is een woning in het bezit van een woningbouwvereniging waarvan de een bestaande huurder wordt opgevolgd door een nieuw huurder. In het tijdsbestek tussen de wissel wordt de woning onderzocht op asbest en indien nodig gesaneerd

met betrekking tot asbest zal toezicht gehouden worden.

Bij sloopmeldingen die betrekking hebben op sloop van het gehele pand of een deel van het pand zal toezicht worden gehouden vanwege de veiligheidsrisico's voor naastgelegen percelen. Bij het uitvoeren van de werkzaamheden zal daarom naast de bouwkundige zaken ook gecontroleerd worden op: veiligheid op sloopterrein en omgeving, uitvoering sloopveiligheidsplan, geluid-, trillings- en stofhinder.

Landelijk blijft asbest een prioritair thema (met name het ketentoezicht): 50% van de sloopmeldingen met betrekking tot asbest zal gecontroleerd worden.

Op sloopactiviteiten geïnitieerd door de woningbouwcorporatie(s) zal steekproefsgewijs toezicht worden gehouden. Het betreft vaak asbestverwijdering bij mutatie-onderhoud dat binnen korte termijnen wordt uitgevoerd. Woningbouwcorporaties kunnen als deskundige opdrachtgevers worden beschouwd. Ook zijn de sociale verhuurders aangesloten bij het landelijk asbestvolgsysteem. Dit systeem is ook door derden in te zien.

De asbestverwijderingsbranche wordt door diverse overheidsinstanties gecontroleerd. Verder heeft de branche een systeem van zelfregulering (certificaten en toezichthouders).

De opvolging van klachten en meldingen over bouwactiviteiten wordt geprioriteerd op basis van gevolgen voor veiligheid en gezondheid.

De beleidsmatige keuze om de thema’s veiligheid en gezondheid prioriteit te geven impliceert dat klachten en meldingen over activiteiten met een laag risico niet onmiddellijk zullen worden opgevolgd.

De klager/melder heeft een eigen verantwoordelijkheid om bij de bouwer/eigenaar te gaan informeren naar diens plannen en zijn gevoelens hierover te uiten. Klager/melder kan een civiele rechtsgang overwegen indien hij hiertoe aanleiding ziet of een verzoek om handhaving indienen.

In principe worden alleen schriftelijk ingediende klachten en meldingen in behandeling genomen en worden deze klachten en meldingen geregistreerd. De ingekomen klachten en meldingen worden geprioriteerd op basis van de beleidskeuzes.

Overtredingen van verleende vergunningen, wettelijke eisen, regels voor vergunningsvrije bouwwerken enzovoorts verjaren niet. Via voorlichting en communicatie kunnen burgers en bedrijven er op gewezen worden dat naleving van regels allereerst een eigen verantwoordelijkheid is. Ook al vindt (op onderdelen) geen toezicht plaats, dit ontslaat burgers en bedrijven niet van de plicht te voldoen aan geldende regels. Bovendien kan de gemeente te allen tijde besluiten tot handhavend optreden.