Nota maatschappelijk ondernemend grondbeleid

We onderscheiden drie vormen van grondbeleid: actief, faciliterend en participatief (of samenwerkend).

Actief grondbeleid

Als de gemeente actief grondbeleid voert dan vinden de meeste werkzaamheden in eigen beheer plaats. De gemeente maakt een plan, verwerft de grond, maakt deze bouwrijp, geeft zelf de gronden uit en zorgt voor het woonrijpmaken van de locatie. De invloed en sturing van de gemeente bij deze vorm van grondbeleid is maximaal. De gemeente bepaalt alles zelf. De eventuele inkomsten komen volledig ten goede van de gemeente. Hier tegenover staat dat de gemeente ook alle risico’s zelf loopt en zelf opdraait voor de mogelijke tegenvallers of het tekort.

Faciliterend grondbeleid

Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de initiatieven over aan de markt. Private ontwikkelingen worden getoetst aan het gemeentelijk beleid. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkter (de gemeente is immers afhankelijk van de van de grondeigenaar), maar de gemeente draagt ook beperkt financiële risico’s. Ter vergoeding van de door de gemeente gemaakte kosten, betaalt de initiatiefnemer een exploitatiebijdrage. Deze exploitatiebijdrage kan via twee sporen tot stand komen:

1Privaatrechtelijk spoor: in deze situaties wordt met de initiatiefnemer een overeenkomst gesloten. Daarin wordt geregeld wat een initiatiefnemer op een bepaalde locatie mag en welke kosten de gemeente voor deze ontwikkeling verhaalt. Nadat een anterieure overeenkomst gesloten is wordt het bestemmingsplan aangepast. De gemeente en de ontwikkelaar hebben contractsvrijheid bij een anterieure overeenkomst. Ze kunnen zelf bepalen waar ze afspraken over maken en waar niet.

2Publiekrechtelijk spoor: in deze situaties wordt tegelijk met het bestemmingsplan een exploitatieplan opgesteld. De initiatiefnemer betaalt dan bij de omgevingsvergunning een bijdrage voor de kosten die de gemeente heeft moeten maken. De planrealisatie vindt plaats voor rekening en risico van de private partij. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkt, maar de gemeente draagt ook beperkt financiële risico’s. De risico’s in de grondexploitatie zijn in principe voor de marktpartij. De gemeente kan haar eigen kosten verhalen, voor zover daar financiële ruimte in het plan voor bestaat. De gemeente en de ontwikkelaar hebben geen contractsvrijheid zoals bij een anterieure overeenkomst. Beide zijn gebonden aan de uitgangspunten van het exploitatieplan.

Participerend grondbeleid of samenwerking(PPS)

Voor de planrealisatie wordt een vorm van samenwerking

6door onder andere privaatrechtelijke overeenkomsten of het oprichten van een aparte entiteit

tussen de gemeente en de particuliere initiatiefnemer gezocht. De invloed op de planrealisatie, de ontwikkelkennis, de winstmogelijkheid en de risico’s worden, afhankelijk van het type samenwerking, al dan gezamenlijk ingezet en gedragen. De grondexploitatie wordt al dan niet gezamenlijk, in de vorm van een publiek-private samenwerking, gevoerd door gemeente en marktpartij(en). Voorbeelden hiervan zijn:

1het concessiemodel; de gemeente verkoopt al haar gronden aan de marktpartij en de marktpartij realiseert het vastgoed en de openbare ruimte. De marktpartij draagt het risico van de grond- en de opstalexploitatie. De gemeente geeft de regie/sturing in dit model grotendeels uit handen. Zij heeft nog beperkt invloed op het plan.

2het jointventuremodel; de gemeente en marktpartij voeren gezamenlijk de grondexploitatie. Zij dragen gezamenlijk de risico’s die hierbij horen en delen de regie.

3het bouwclaimmodel; de marktpartij draagt haar gronden over aan de gemeente in ruil voor een bouwrecht. De gemeente is verantwoordelijk voor de planontwikkeling en heeft de regie. De gemeente draagt ook de risico’s voor de grondexploitatie.

In hoofdstuk 3 is het grondbeleidsinstrumentarium beschreven. De verwervingsinstrumenten en de uitgifte instrumenten die in dit hoofdstuk staan beschreven worden in deze bijlage toegelicht.

Ad 1: Verwervingsinstrumenten

Minnelijke verwerving

Bij minnelijke verwerving wordt er met de eigenaar van een perceel onderhandeld over de mogelijkheid om tot een aankoop te komen. Beide partijen zijn gelijkwaardig aan elkaar. Van beide partijen is wilsovereenstemming vereist.

Gemeentelijk voorkeursrecht

De Wet voorkeursrecht gemeenten biedt de gemeente de mogelijkheid om af te dwingen dat een eigenaar, bij een voorgenomen verkoop, de grond eerst aan de gemeente moet aanbieden. Vervolgens moeten de eigenaar en de gemeente het eens worden over de prijs. De Wet voorkeursrecht gemeenten is een passief middel. Zolang de eigenaar de grond niet te koop aanbiedt gebeurt er niets.

Nieuwe ontwikkelingen

Met de invoering van de Aanvullingswet grondeigendom en het Aanvullingsbesluit grondeigendom zal de Wet voorkeursrecht gemeenten komen te vervallen en zullen de regels omtrent het voorkeursrecht worden toegevoegd aan het stelsel van de Omgevingswet.

Onteigening

Onteigening is het meest ingrijpende instrument dat een gemeente kan inzetten in de uitvoering van haar grondbeleid. De gemeente gebruikt hier haar publieke middelen ter verkrijging van een persoonlijk eigendom, waarvan de eigenaar in het voortraject reeds heeft aangegeven dat hij/ zij dit niet minnelijk wenst te verkopen. Onteigening is alleen mogelijk indien wordt aangetoond dat het publieke belang zwaarder moet wegen dan het persoonlijke belang. Bovendien moet duidelijk zijn dat er getracht is om het perceel eerst minnelijk te verwerven. Onteigening is alleen mogelijk op basis van een vastgesteld ruimtelijk plan. Indien na het vaststellen van dit plan de verwerving nog niet heeft plaatsgevonden, kan onteigening worden ingezet.

Nieuwe ontwikkelingen

Met de invoering van de Omgevingswet zullen de regels van de Onteigeningswet overgaan naar de Omgevingswet. Daarmee:

•komt er één procedure voor alle onteigeningen, ongeacht het doel van de onteigening en ongeacht het bevoegd gezag;

•neemt de gemeenteraad de onteigeningsbeschikking;

•is er een scherpere scheiding tussen de onteigenings- en schadeloosstellingsprocedure, en;

•gaat het eigendom over door inschrijving in de openbare registers.

Kavelruil

Kavelruil is formeel geen verwerving maar is het ruilen van grond tussen (minimaal 3) eigenaren. De huidige grondslag is de Wet inrichting landelijk gebied. Bij de klassieke ruilverkaveling neemt de overheid het voortouw en stelt een verkavelings-/inrichtingsplan voor een gebied op. Er is in het gehele proces een grote mate van sturing door de overheid. Medewerking van ingezetenen dwingt de overheid door tussenkomst van de civiele rechter af. Een meer moderne variant die later in opkomst is gekomen, is agrarische ruilverkaveling bij overeenkomst. Een aantal eigenaren verbindt zich en verkavelt zelf de onroerende zaken. Deze vrijwillige vorm is de inspiratie geweest voor de ontwikkeling van het instrument stedelijke kavelruil.

Nieuwe ontwikkelingen

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt kavelruil niet alleen mogelijk binnen het landelijk gebied maar ook binnen het stedelijk gebied. In beide gevallen is kavelruil op basis van vrijwilligheid. In het landelijk gebied kan kavelruil een instrument zijn om beleidsdoelen voor natuur, landschap, waterbeheer en recreatie te realiseren. Ook onder Omgevingswet heeft de Provincie nog steeds de mogelijkheid om in het landelijk gebied het instrument van verplichte herverkaveling in te zetten.

In het stedelijk gebied is kavelruil een nuttig wanneer een gebiedsontwikkeling niet tot uitvoering komt door een te sterke versnippering van grondeigendommen.

Ad 2:Uitgifte instrumenten

Verkoop

In de praktijk is verkoop van grond de meeste gebruikte wijze van uitgifte van grond door gemeenten. Door verkoop van grond ontvangt de gemeente bij de eigendomsoverdracht direct de koopsom. Hierdoor loopt de gemeente geen renterisico (meer). Maar door het eigendom over te dragen heeft de gemeente, buiten het opnemen van beperkende bepalingen in de koopovereenkomst en de haar ter hand zijnde publiekrechtelijk instrumenten, ook geen invloed meer op de wijze waarop de grond gebruikt wordt.

Erfpacht

Erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft grond in eigendom van een ander te houden en te gebruiken. Door middel van de erfpachtvoorwaarden kan de gemeente invloed uitoefenen over de wijze van gebruik van de grond. Wanneer de gemeente de canon aanpast aan een grondwaarde-index, kan de gemeente profiteren van de stijging van de grondwaarde gedurende de looptijd van de erfpachtovereenkomst. (Een grondwaardedaling komt natuurlijk ook voor rekening van de gemeente.) Daarentegen komt de waarde van de grond in termijnen binnen, via de canonbetalingen, in tegenstelling tot de koopsom in 1 keer bij een verkoop.

Opstalrechten

Het recht van opstal is een zakelijk recht om in, op of boven een onroerende zaak van een andere persoon gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben. Bij het vestigen van een opstalrecht wordt de eigendom van ondergrond en opstal gesplitst. Normaal gesproken is de eigenaar van de ondergrond door natrekking ook eigenaar van hetgeen onlosmakelijk met die ondergrond verbonden is. Door het vestigen van een opstalrecht wordt dit doorbroken.

Als vergoeding voor het gebruik van de grond kan de grondeigenaar een retributie (dit is een betaling die de overheid krachtens algemene regels vordert voor een concrete door haar geleverde dienst) in rekening brengen.

Pacht

Bij pacht wordt een onroerende zaak of een gedeelte daarvan in gebruik verstrekt ter uitoefening van de landbouw. Een aantal voorbeelden van onroerende zaken die onderwerp van pacht kunnen zijn, zijn grond, een fokkerij, een stal, een boerderij of een kas.

Huur

Huur is de overeenkomst waarbij de ene partij, de verhuurder, zich verbindt aan de andere partij, de huurder, een zaak of een gedeelte daarvan in gebruik te verstrekken en de huurder zich verbindt tot een tegenprestatie. Een tegenprestatie betekent in de meeste gevallen het betalen van geld.

De wet maakt hierbij uitdrukkelijk een uitzondering voor de pacht. De pachtovereenkomst voldoet volledig aan de definitie van de huurovereenkomst, maar omdat de wetgever voor pacht een aparte regeling nodig vond, valt die niet onder de huurovereenkomst.

Bruikleen

Bij bruikleen geeft de ene partij (de eigenaar) een zaak aan de andere partij in gebruik zonder dat daar een tegenprestatie voor wordt gegeven. De partij die de zaak heeft mogen gebruiken, moet deze wel weer teruggeven aan de eigenaar.

Grondslag voor medewerking

Bij ruimtelijke ontwikkelingen van private partijen (particulier, commercieel of institutioneel) op eigen grond waarvoor de vaststelling van een planologisch besluit (bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan) noodzakelijk is, beoordeelt de gemeente Ede of zij in ruimtelijke en beleidsmatige zin medewerking verleent of kan verlenen. Een initiatiefnemer dient inzichtelijk te maken op welke manier zijn ontwikkeling bijdraagt of een meerwaarde geeft aan de maatschappelijke opgaven van de Omgevingsvisie. Als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de ambities en de gestelde (beleids)kaders en het kostenverhaal vooraf verzekerd is, is het mogelijk om medewerking te verlenen aan de vaststelling van het planologisch besluit.

Grondslag voor kostenverhaal

De gemeente Ede is wettelijk verplicht om de kosten die zij maakt om een bouwinitiatief mogelijk te maken, op de grondeigenaar te verhalen, wanneer deze grondeigenaar een zogenaamd aangewezen bouwplan (artikel 6.2.1 Besluit ruimtelijke ordening) wil realiseren en wanneer voor de goedkeuring van dit bouwplan de vaststelling van een planologisch besluit nodig is. Naar verwachting treedt op 1 juli 2022 de Omgevingswet in werking. Kostenverhaal blijft ook onder de Omgevingswet verplicht als sprake is van een planologisch besluit waardoor aangewezen activiteiten mogelijk worden gemaakt. Deze wet zal specifieker ingaan op het onderdeel gebiedsoverstijgende kosten en de mogelijkheid bieden voor organische gebiedsontwikkeling. Bij een organische gebiedsontwikkeling zijn er nog onzekerheden over het eindbeeld en de termijn waarbinnen de (bouw)activiteiten gerealiseerd worden.

Verhaalbare kosten

De verhaalbare kosten bestaan uit de volgende onderdelen:

1Gebiedseigen kosten. Dit zijn kosten die alleen voor het exploitatiegebied worden gemaakt. Het betreft de kosten die staan weergegeven op de zogenaamde kostensoortenlijst (artikel 6.2.3 tot en met 6.2.6 Bro). Feitelijk zijn dit de kosten voor het bouw- en woonrijp maken, de gemeentelijke plankosten (inclusief de kosten voor de planologische procedure) en eventueel de kosten voor de tegemoetkoming van planschade.

2Gebiedsoverstijgende kosten. Het gaat hierbij om kosten die van dienst zijn en/of betekenis hebben voor meerdere exploitatiegebieden en mogelijk ook dienstbaar zijn aan de bestaande stad.

Het hangt af van de situatie welke verhaalbare kosten verhaald dienen te worden.

Kostenverhaal via overeenkomst of publiekrechtelijk afdwingbaar?

De gemeente kan ofwel de kosten verhalen via een (exploitatie)overeenkomst of kostenverhaal plegen via de bestuursrechtelijke betalingsverplichting in de bouwvergunning. Laatstgenoemde verplichting is dan gebaseerd op een door de gemeente vastgesteld exploitatieplan. Het exploitatieplan is een plan waarin de financiële en de feitelijke planvorming voor een bepaald ruimtelijk plan is beschreven.

De gemeente Ede regelt het kostenverhaal bij voorkeur via de anterieure (exploitatie)overeenkomst en alleen bij hoge uitzondering via een exploitatieplan. De gemeente heeft daarbij overigens niet altijd een keuze. De gemeenteraad heeft namelijk de verplichting om een exploitatieplan vast te stellen indien het kostenverhaal niet anderszins is verzekerd, maar ook indien de raad van oordeel is dat er een noodzaak is publiekrechtelijke regels voor locatie-eisen te stellen. Denk aan woningbouwprogrammering, kwaliteit openbare ruimte, duurzaamheidseisen, fasering, etc.

Onder de Omgevingswet komt de zelfstandige rechtsfiguur van het exploitatieplan te vervallen. Publiekrechtelijk kostenverhaal wordt opgenomen in aangewezen kerninstrumenten, zoals het omgevingsplan. Het publiekrechtelijke kostenverhaal onder de Omgevingswet is niet meer verbonden aan de omgevingsvergunning maar aan een zelfstandige beschikking bestuurlijke geldschuld.

Proces tot kostenverhaal

In de gemeente Ede wordt gewerkt volgens de principes van het projectmatig werken. Dit zowel voor de actieve gemeentelijke grondexploitaties als bij projecten waar kostenverhaal wordt toegepast. De planuitwerking vindt plaats in fases. Elke fase wordt afgesloten met een (bestuurlijk) beslismoment, een zogenaamd GO-/NO GO-moment. Daarin wordt getoetst of het project aan alle relevante eisen voldoet om het door te laten gaan en of er geen belemmerende bezwaren zijn. Het kostenverhaal is hierop gebaseerd en wordt gefaseerd in rekening gebracht. Is er sprake van een GO, dan vangt de volgende fase van het project aan. Indien sprake is van een NO GO wordt het project afgesloten. Reeds betaalde plankosten over de voorafgaande fases worden dan niet terugbetaald.

Anterieur contract

Nadat door of namens de gemeente is besloten om medewerking te verlenen aan het initiatief, bijvoorbeeld door het nemen van een principebesluit, sluiten de gemeente en de initiatiefnemer een anterieur contract.

Anterieur contract 1

Bij complexe projecten knipt de gemeente de contractering in tweeën. Allereerst sluiten de gemeente en de private partij een zogenaamd ‘Anterieur contract 1’. In verband met de uniformiteit en de snelheid in het proces is de gemeente hierbij penvoerder. Deze overeenkomst ziet op de periode tot ter visie legging van het ontwerp besluit ten behoeve van het bouwplan, vaak het ontwerp bestemmingsplan. Deze overeenkomst regelt de diverse producten die gedurende de looptijd van deze overeenkomst worden opgesteld (te denken valt aan een startnotitie, stedenbouwkundig plan, Anterieur contract 2 en ontwerp bestemmingsplan), de volgtijdelijkheid van deze producten, de bijbehorende bestuurlijke beslismomenten en de rollen van partijen. Daarop is ook het kostenverhaal gebaseerd. De voorbereiding van de planologische procedure start pas na ondertekening van deze overeenkomst.

De gemeente Ede berekent de plankosten in de anterieure fase aan de hand van de Edese plankostenscan. Dit is een rekenmethodiek voor de plankosten bij anterieure overeenkomsten, die de hoogte van de plankosten bij ruimtelijke ontwikkelingen raamt op product- en activiteitniveau, waarbij rekening wordt gehouden met de complexiteit van de opgave en de lokale situatie en politiek maatschappelijke invloedsfactoren. Voor kleinere projecten wordt gewerkt met vaste bedragen. Onder de Omgevingswet wordt deze werkwijze voortgezet.

Anterieur contract 2

Na vaststelling van de startnotitie stellen de gemeente en de particuliere partij een zogenaamd Anterieur contract 2 op. De gemeente is ook hierbij penvoerder. De overeenkomst wordt gesloten met degene die de gronden waarop het bouwplan wordt voorzien in ontwikkeling brengt.

In dit Anterieur contract 2 zullen in ieder geval de hierna genoemde onderwerpen worden

geregeld. De tekst en onderwerpen van deze opsomming zijn richtinggevend en niet bindend:

-bepalingen in verband met het doorlopen van planologische en andere procedures;

-afspraken over kostenverhaal: Bij het verhaal van kosten geldt dat alle gemeentelijke kosten als gevolg van de ruimtelijke ontwikkeling van de private partij op de private partij worden verhaald. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de plankosten voor de voorbereidings-, realisatie- en overdrachtsfase of kosten van aanleg van infrastructuur die noodzakelijk is als gevolg van de ontwikkeling en deze infrastructuur niet door de private partij wordt aangelegd.

-bijdragen voor planschade: De kosten die planologisch besluit voor de ruimtelijke ontwikkeling, te weten de te betalen tegemoetkoming(en) in planschade en de kosten van het vervaardigen van de planschade analyse, komen volledig voor rekening van de private partij, een en ander met inachtneming van de gemeentelijke procedureverordening m.b.t. de afwikkeling van planschadeclaims.

-bepalingen over zekerheid betaling

-locatie-eisen, zoals woningbouwprogrammering, kwaliteit openbare ruimte, duurzaamheidseisen, fasering, etc

Betalingsmoment en zekerheidsstelling

Zekerheidsstelling is een essentieel onderdeel van de anterieure overeenkomst. Er moet voldoende garantie bestaan dat de overeengekomen bijdragen ook daadwerkelijk worden betaald. De private partij die met de gemeente een anterieure overeenkomst sluit zal die zekerheid dienen te verstrekken.

De zekerheid dient te worden gesteld voor de volgende kosten:

-de overeengekomen bedragen i.h.k.v. het kostenverhaal (waaronder de plankosten);

-het begrote bedrag aan planschadeclaims. De begroting dient plaats te vinden op basis van een door de gemeente geaccordeerde planschaderisicoanalyse;

-de begrote kosten van aanleg van de openbare voorzieningen. De begroting van deze kosten vindt plaats op basis van een door de private partij overgelegde kostenopgaaf die door de gemeente dient te worden goedgekeurd.

Zekerheid kan worden gesteld door de daadwerkelijke betaling van bovengenoemde kosten uiterlijk één maand vóór de datum waarop de besluitvorming m.b.t. het planologisch besluit staat geagendeerd. Een alternatief voor daadwerkelijke betaling is dat binnen genoemde termijn een onvoorwaardelijke bankgarantie wordt gesteld. De tekst van de bankgarantie dient te worden goedgekeurd door de gemeente. Een concerngarantie biedt onvoldoende zekerheid. In plaats van een bankgarantie kan ook een eerste recht van hypotheek worden gevestigd op gronden met voldoende uitwinningsmogelijkheden, dit ter beoordeling van de gemeente.

Vrijstelling op basis van de Legesverordening

In de Legesverordening zijn bedragen opgenomen voor kosten die (voor een deel) ook in de plankosten zijn begrepen, zoals het doorlopen van de ruimtelijke procedure. Het betalen van dubbele kosten wordt echter ondervangen doordat in de Legesverordening is bepaald dat leges niet geheven worden voor diensten, waarvan de kosten krachtens artikel 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening zijn of worden verhaald. Naast een vergoeding voor de kosten van de planbegeleiding blijft een aanvrager overigens wel leges verschuldigd voor andersoortige producten zoals een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Deze vrijstelling zal ook van toepassing zijn onder de Omgevingswet.

Grondbeleid is een gemeentelijk instrument om de ambities en doelstellingen, zoals omschreven in onder andere de Omgevingsvisie en (ruimtelijke) beleidsdocumenten, te verwezenlijken. Grondbeleid kan worden gedefinieerd als: “het beleid dat zich richt op een efficiënt en rechtvaardig verloop van activiteiten op de grondmarkt, met het oog op:

•het realiseren van publieke doelstellingen als bevordering van het maatschappelijk gewenst ruimtegebruik;

•het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten bij locatieontwikkeling;

•het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik;

•de zeggenschap voor de burger;

•de marktwerking op de grondmarkt.”

De gemeente heeft een bijzondere positie bij de voorbereiding en realisatie van ruimtelijke plannen. Zij geldt in eerste instantie als ruimtelijk bevoegd gezag, waarbij zij voorschriften kan geven omtrent de te hanteren ruimtelijke voorwaarden. De vaststelling van ruimtelijke plannen maakt echter nog niet dat de plannen daadwerkelijk overeenkomstig de door de gemeente gestelde wensen en eisen worden gerealiseerd. De wijze waarop de gemeente invloed uitoefent op deze realisatie kan kortweg worden gezien als de essentie van gemeentelijk grondbeleid.

Gebiedsontwikkeling: richt zich op de (her)ontwikkeling van een locatie tot een nieuw gebied. In dit nieuwe gebied krijgen een combinatie van verschillende functies, zoals wonen, bedrijven, detailhandel, groen, recreatie en infrastructuur een plek. De Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft hanteert de specifieke definitie: ‘de kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her)ontwikkeling van een gebied'.

Veel gebruikte afkortingen

BBV Voor de opzet en inhoud van de begroting en jaarrekening gelden wettelijke eisen die zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten

MPG Meerjarenperspectief Grondexploitaties

Nimby (Not in my back yard, Niet in mijn achtertuin), is een begrip uit de ruimtelijke ordening om aan te duiden dat veel mensen wel gebruik willen maken van voorzieningen, maar er geen hinder in hun directe leefomgeving van willen ondervinden

PPS Publiek Private Samenwerking