Aanhef
Leeswijzer
Met deze beleidsregels begroting wordt een nadere invulling gegeven aan twee artikelen van de financiële verordening van de gemeente Deventer, namelijk artikel 5 lid 4 (spelregels voor wijzigen van de begroting) en artikel 14 (budgettaire spelregels).
De spelregels voor het wijzigen van de begroting zijn voor het laatst door de raad vastgesteld in mei 2013.
De spelregels voor het al dan niet compenseren via de algemene middelen (de budgettaire spelregels) zijn nog niet formeel door de raad vastgesteld. Deze spelregels werden in de praktijk wel steeds in het besluitvormingsproces toegepast en worden in dit document vastgelegd.
Door de samenhang van de twee artikelen uit de financiële verordening is besloten om deze samen te voegen in één document “beleidsregels begroting”. Ten opzichte van de bestaande regels en de bestendige gedragslijn van de afgelopen jaren zijn er -op een uitzondering na- geen regels gewijzigd of toegevoegd.
Achtereenvolgens komen aan bod: de samenvatting, een inleiding waarin het doel van dit beleidskader is opgenomen, de kaders en uitgangspunten, de voorgestelde spelregels en procedures voor het wijzigen van de begroting en tenslotte de regels voor de (de)compensatie vanuit de algemene middelen (met toelichting en voorbeeldcasussen).
Samenvatting
Spelregels wijzigen begroting
Het vaststellen van de begroting is de kern van het budgetrecht van de raad. Het budgetrecht van de raad houdt in dat het college in principe alleen uitgaven kan doen en verplichtingen kan aangaan na toestemming ofwel autorisatie van de raad. Met het vaststellen van de gemeentelijke begroting geeft de raad het college deze toestemming. Nadat de primaire begroting is vastgesteld, vinden ook wijzigingen plaats. De bevoegdheid daartoe, de wijze waarop en de spelregels daarvoor worden in dit document nader bepaald.
Wanneer sprake is van a. een beleidswijziging (aanpassing prestatie/doelstelling), b. wijziging van het saldo op programmaniveau, c. een politiek gevoelige wijziging, d. een mutatie in de reserve, of e. een structurele verhoging van de loonsom dan ligt de bevoegdheid tot het wijzigen van de begroting bij de raad. In de overige gevallen is het college bevoegd. Het college kan dan de begroting wijzigen en de raad achteraf laten vaststellen via de kwartaalrapportages.
Budgettaire spelregels
Budgettaire regels gaan over de verhouding tussen het programmabudget en de algemene middelen.
Algemene budgetregels geven antwoord op de vraag welke voor- en nadelen van het programma via een begrotingswijziging verrekend worden met de algemene middelen.
Daarnaast zijn er specifieke budgetregels die uitzonderingen weergeven op de algemene budgetregels. Er zijn specifieke budgetregels specifiek voor enkele begrotingsprogramma’s en er zijn specifieke budgetregels vanuit eerder vastgestelde kaders zoals op activeren en afschrijven en reserves en voorzieningen.
3 Budgettaire regels
3.4 Artikelsgewijze toelichting en voorbeelden
Artikel 3.2.1. Financiële tegenvallers binnen het programma opvangen
Financiële tegenvallers (zowel niet-beïnvloedbare als beïnvloedbare) in de uitvoering van bestaand beleid moeten binnen het programma worden opgevangen. Dat wil zeggen, dat programma's de verantwoordelijkheid hebben primair te zoeken naar oplossingen binnen hun programma als zich tegenvallers voor (gaan) doen.
Als deze bijsturing binnen het programma voor het lopende begrotingsjaar leidt tot ongewenste aantasting van bestaande prestaties dan vindt eenmalig dekking plaats uit de algemene middelen. Ook kan het in sommige gevallen zo zijn dat aanpassing van de bestaande prestatie in het lopende jaar wegens contractuele verplichtingen met derden niet mogelijk is.
De structurele oplossing moet binnen het programma worden aangedragen met een heroverwegingsvoorstel. Bij de Voorjaarsnota of de Begroting vindt integrale afweging en besluitvorming plaats over de wijze waarop het aangedragen financiële knelpunt structureel wordt opgelost: 1. Een heroverwegingsvoorstel binnen het programma 2. Dekking vanuit algemene middelen. Bij de keuze voor optie 2. “Dekking algemene middelen dekking algemene middelen” zijn er twee denkbare wijzen van invulling: a. het inzetten van vrij beschikbare financiële ruimte en b. te realiseren financiële ruimte door een gemeentebrede financiële heroverwegingsronde binnen alle programma’s van de begroting.
Ook bij kredieten is deze regel van toepassing. Bij een (verwachte) financiële tegenvaller wordt eerst gekeken waar nog bespaard kan worden binnen de investering. Een mogelijk bijsturingsvoorstel is het soberder uitvoeren van een investering.
Voorbeeld 1: Het onderzoek sportaccommodatiebeleid valt duurder uit dan voorzien. Het programma stelt voor aan het college om de tegenvaller binnen het programma op te vangen, door in het begrotingsjaar minder in te zetten vanuit het innovatiebudget WMO.
Voorbeeld 2: Een vertraging in de planologische procedure van een investeringsproject leidt tot hogere kosten in de voorbereidingsfase dan voorzien. De hogere kosten kunnen binnen het krediet worden opgevangen door een voordeel in de aanbestedingsfase.
Artikel 3.2.2 Autonome financiële mee- en tegenvallers verrekenen met algemene middelen
Als gemeente worden we geconfronteerd met onvermijdbare ontwikkelingen van buitenaf waar we niet onderuit kunnen, maar die wel financiële gevolgen hebben. Dit noemen we autonome ontwikkelingen. De autonome financiële mee- en tegenvallers worden verrekend met algemene middelen.
We hanteren de volgende definitie voor “autonome ontwikkelingen”:
“Verhogingen en verlagingen in baten en lasten binnen het bestaande beleid, die veroorzaakt worden door onvermijdbare en externe factoren. Bij tegenvallers geldt als aanvullende voorwaarde dat uitstel van de uitgaven redelijkerwijs niet mogelijk is.”.
Onder meer stormschade, hoog water, eikenprocessierups, vervangingsinvestering (1 op 1 vervanging volgens vervangingsschema), verplichte uitgave GR en wettelijke maatregelen behoren tot de autonome ontwikkelingen.
Voorbeeld 1: Door onder meer de afname van neerslag en de temperatuurtoename is de grondwaterstand gezakt in de loop der jaren. Dit leidt tot meer sterfte van (voorheen gezonde) bomen. De daling van de grondwaterstand is een autonome ontwikkeling en dekking van de kosten die hiermee gepaard gaan (droogtebeheer) vindt plaats uit de algemene middelen.
Voorbeeld 2: Na ruim 40 jaar moet de sporthal Bathmen worden vervangen omdat de technische levensduur bereikt is. Het bereiken van het einde van de technische levensduur is aan te merken als een autonome ontwikkeling. Het budget voor de 1 op 1 vervanging wordt gedekt uit de algemene middelen. Budget voor aanvullende ambities is aan de raad voorgelegd als nieuw beleid.
Voorbeeld 3: De Hoge Raad heeft in 2020 geoordeeld dat btw op re-integratie compensabel is, waarop de gemeente de btw over afgelopen jaren heeft teruggevraagd. In 2021 is met de belastingdienst akkoord bereikt over de teruggaaf van een groot deel van de btw op re-integratie over de jaren 2016 tot en met 2019. Dit leidt tot een eenmalig voordeel van bijna €1,2 miljoen. Het voordeel valt vrij ten gunste van de algemene middelen omdat deze meevaller het gevolg is van een autonome ontwikkeling (uitspraak Hoge raad).
Voorbeeld 4: Het programma berekent in bepaalde gevallen niet alle kosten van intentieovereenkomsten WRO door aan initiatiefnemers. Het niet volledig doorbelasten van kosten is geen autonome ontwikkeling. Het nadeel moet binnen het programma worden opgevangen.
Voorbeeld 5: Op het BUIG budget ontstaat een tekort door een hoge instroom van cliënten. Deze onvermijdbare ontwikkeling is aan te merken als autonoom en het tekort komt ten laste van de algemene middelen.
Voorbeeld 6: Gemeenschappelijke regeling en meerkosten.
1De kosten voortvloeiend uit deelname aan een gemeenschappelijke regeling zijn voor de deelnemers verplichte uitgaven als bedoeld in artikel 193 Gemeentewet. Als de gemeenteraad deze kosten niet opvoert als uitgaven in de programmabegroting gebeurt dat door gedeputeerde staten. Deelname aan het openbaar lichaam is daarom geen vrijblijvende aangelegenheid.
Stel de gemeente Deventer besluit in haar zienswijze over de conceptbegroting van een gemeenschappelijk regeling (GR) niet in te stemmen met voorgesteld nieuw beleid en de daarbij behorende stijging van de verplichte uitgave aan de GR. Als het Algemeen Bestuur van die GR toch in meerderheid instemt met voorstel, dan moet de gemeente Deventer de gestegen verplichte bijdrage aan de GR opnemen in haar begroting en geldt dit besluit als een autonoom nadelig financieel effect voor de gemeentebegroting. Een dergelijke tegenvaller hoeft het programma dan niet zelf op te vangen.
Artikel 3.2.3. Financiële voordelen door het programma bewerkstelligd
Financiële voordelen die het programma zelf bewerkstelligd heeft mogen binnen het programma worden ingezet. Om te voorkomen dat geld uitgegeven wordt aan zaken waar de raad niet voor heeft gekozen, mogen deze meevallers alleen worden ingezet voor bestaande prestaties. Zoals toegelicht in de uitgangspunten van deze beleidsregels vallen intensiveringen en nieuw beleid niet onder de bestaande prestaties.
Voorbeeld 1: DOWR-I heeft door scherpe inkoop van hardware een meevaller weten te realiseren. Dit voordeel kan DOWR-I inzetten om bijvoorbeeld hogere lasten van licenties te dekken.
Voorbeeld 2: Vanwege gebrek aan personeel heeft een welzijnsinstelling niet alle afgesproken activiteiten uit kunnen voeren en bovendien minder kosten gemaakt. De gemeente vordert de niet bestede subsidie terug. Het voordeel vloeit terug naar de algemene middelen, omdat het voordeel is ontstaan buiten de invloedsfeer van het programma.
Voorbeeld 3: Door groei van het aantal hotels in Deventer is de opbrengst toeristenbelasting hoger dan begroot. Het voordeel vloeit terug naar de algemene middelen, omdat het voordeel is ontstaan buiten de invloedsfeer van het programma.
Voorbeeld 4: Mede door sterke sturing op preventie en eigen kracht vanuit de toegangen in het sociaal domein ontstaat een voordeel in de zorgkosten. Het programma kan dit voordeel inzetten voor een tijdelijke verandermanager, zodat de met de raad afgesproken doelstelling om integraal te werken (1 huishouden, 1 plan, 1 contactpersoon) beter kan worden gerealiseerd.
Artikel 3.2.4 Neutrale mutaties
Neutrale mutaties in de gemeentefondsuitkering (algemene uitkering, decentralisatie uitkering of integratie- uitkering) zijn:
•Taakaanpassingen met bijbehorend extra budget of korting op het bestaand budget in het gemeentefonds;
•Loon- prijs- of volumeontwikkelingen in decentralisatie- of integratie uitkeringen (zoals Beschermd Wonen, Sportcombinatiefunctionarissen, Bodembescherming etc.)
Voorbeeld: het rijksvaccinatieprogramma wordt uitgebreid. Via het gemeentefonds ontvangt de gemeente Deventer structureel € 50.000 extra. Dit budget wordt toegevoegd aan het programma.
Artikel 3.2.5 Specifieke uitkeringen: “Samen trap op, samen trap af”
Gemeente krijgen extra geld van het Rijk of provincie om bepaald beleid uit te voeren. Dit zijn specifieke uitkeringen. Soms wordt door het rijk voor intensivering van dat beleid aanvullend geld verstrekt en soms wordt op dat beleid bezuinigd.
Het aanvullende intensiveringsgeld wordt aan de programmadoelen van de gemeente toegevoegd. De financiële spankracht van de gemeente reikt niet zover dat bezuinigingen op specifieke uitkeringen kunnen worden gecompenseerd met eigen of vrij inzetbare algemene middelen. Daarom hanteert de gemeente bij deze bezuinigingen voor het model van ‘Samen de trap op, samen de trap af’. De bezuinigingen volgen naar rato de landelijke bezuinigingen en moeten worden opgevangen binnen het programma waar ze betrekking op hebben.
Voorbeeld: Indien het Rijk gaat bezuinigen op de specifieke uitkering gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, dan zal dit leiden tot een taakstelling in het programmabudget. Het programma zal vervolgens met een voorstel komen voor het opvangen van de bezuiniging. Dit kan bijvoorbeeld door het aantal uren per week te verlagen of door de voorwaarden voor toekenning aan te scherpen.
Artikel 3.2.6 Omzetting specifieke uitkering in uitkering gemeentefonds.
Soms wordt een specifieke uitkering omgezet in een gemeentefondsuitkering. Omdat het gemeentefonds andere verdeelmaatstaven kent als die van de specifieke uitkering ontstaan er voor- of nadelen die ten gunste of ten laste van de algemene middelen komen.
Voorbeeld: Indien de huidige specifieke uitkering voor btw-sport in de toekomst wordt omgezet naar een gemeentefondsuitkering kan dit nadelig zijn als in dat jaar een grote investering plaats vindt (bijvoorbeeld de bouw van een nieuwe sporthal). Het nadeel komt in dat geval ten laste van de algemene middelen.
Artikel 3.2.7 Legesinkomsten en direct samenhangende uitgaven
Een stijgende vraag naar legesproducten leidt tot hogere legesopbrengsten en (vaak ook) tot extra werkzaamheden voor de afhandeling van die aanvragen. De kosten voor de extra werkzaamheden mag het programma dekken uit de hogere legesopbrengsten. Maar de extra legesopbrengsten mogen niet worden ingezet voor andere prestaties binnen het programma.
Voorbeeld 1: De leges Burgerzaken nemen fors toe doordat het aantal aanvragen voor paspoorten flink is gestegen. De extra inkomsten mogen wel voor (tijdelijke) personele capaciteitsuitbreiding worden gebruikt om deze aanvragen in behandeling te kunnen nemen maar mogen niet worden ingezet voor nieuw beleid doelen, zoals verruiming van openingstijden of verdergaande digitalisering van de dienstverlening.
Voorbeeld 2: Het programma wil extra controles uitvoeren op bouwvergunningen en deze kosten dekken uit hogere bouwleges. Deze dekking is niet mogelijk omdat de extra controles niet direct samenhangen met hogere bouwleges.
Artikel 3.2.8 Kostendekkende begrotingsonderdelen
De kostendekkende begrotingsonderdelen met een egaliserende reserve voor de exploitatie van deze onderdelen binnen de gemeentebegroting hebben geen budgettaire relatie met de algemene middelen. Een stijging van de kosten op een kostendekkend onderdeel wordt gedekt binnen de exploitatie van het kostendekkende onderdeel door verlaging van het budget van andere kosten of uit de gerelateerde inkomsten of een egaliserende reserve. Deze onderdelen betreffen (limitatief) de gemeentelijke dienstverlening voor:
•Afvalinzameling met dekking uit afvalstoffenheffing;
•Aansluiting op en exploitatie van de riolering met dekking uit rioolrecht;
•Vastgoedbeheer onroerende zaken met dekking uit verhuuropbrengsten;
•Parkeerexploitatie Betaald parkeren
Artikel 3.2.9 Openeinderegelingen
Een openeinderegeling is een regeling waarop gebruikers - als zij voldoen aan bepaalde criteria - niet gelimiteerd een beroep kunnen doen: de regeling heeft een open einde. Voorbeelden hiervan zijn leerlingenvervoer en minimabeleid.
Beheersing van openeinderegelingen is meestal alleen mogelijk door het aanpassen van de voorwaarden voor het in aanmerking komen voor zo'n regeling. In het jaar zelf zal aanpassing van de regeling niet direct mogelijk zijn en is het nadeel tot aan het moment van invoering van een aangepaste regeling voor de algemene middelen.
Voorbeeld: Het aantal cliënten dat gebruik maakt van de gemeentepolis neemt in enig jaar sterk toe. Hierdoor ontstaat een tekort op het minimabudget. Omdat tussentijdse aanpassing van de regeling niet mogelijk is, komt de overschrijding ten laste van de algemene middelen.
Het programma zal een voorstel aan de raad doen om de voorwaarden van de regeling zodanig aan te passen dat de uitgaven weer binnen het beschikbare budget passen.
Artikel 3.2.10 Loonindex door wijzigingen Cao-loon en/ of sociale lasten
De mutaties als gevolg van CAO of sociale lasten worden uitgedrukt in een percentage van de loonsom eigen personeel. Dit percentage (de loonsomindex) is de basis voor de aanpassing van de loonsombudgetten in de begroting.
Artikel 3.2.11 Bestendige gedragslijn loonsomcompensatie
De systematiek voor loonsomcompensatie ligt vast in de begrotingsrichtlijnen. Deze worden jaarlijks door het college vastgesteld.
Artikel 3.2.12 Loonindex gemeenschappelijke regelingen
Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling stelt in haar kaderbrief de begrotingsuitgangspunten, waaronder een loonindex, voor de jaarlijkse aanpassing van de bijdrage van de gemeenschappelijke regeling vast. Omdat meerdere gemeenten deelnemen in een gemeenschappelijke regeling kan de index van de gemeenschappelijke regeling afwijken van de gemeentelijke loonindex.
De jaarlijkse aanpassing van deze bijdrage wordt met de algemene middelen verrekend.
Artikel 3.2.13 Prijsindex materiële budgetten
Tot de materiële budgetten rekenen we de budgetten voor goederen en diensten onder aftrek van bijbehorende inkomsten. De systematiek voor prijscompensatie ligt vast in de begrotingsrichtlijnen. Deze worden jaarlijks door het college vastgesteld.
Artikel 3.2.14 Prijsindex bestendige gedragslijn
De systematiek voor prijscompensatie (op basis van indexcijfers van het CBS) ligt vast in de begrotingsrichtlijnen. Deze worden jaarlijks door het college vastgesteld.
Artikel 3.2.15 Prijsindex subsidies
Geen nadere toelichting
Artikel 3.2.16 Begrotingsonderdelen met een afwijkende prijsindex
Afwijkende prijsindex bij een gemeenschappelijke regeling
Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling stelt in haar kaderbrief de begrotingsuitgangspunten, waaronder een prijsindex, voor de jaarlijkse aanpassing van de bijdrage van de gemeenschappelijke regeling vast. Omdat meerdere gemeenten deelnemen in een gemeenschappelijke regeling kiest het bestuur van gemeenschappelijke regelingen er veelal voor om of de prijsindexsystematiek van één van de deelnemende gemeente te volgen of om een eigen prijsindexsystematiek te bepalen. Daarmee kan de index van de gemeenschappelijke regeling afwijken van de gemeentelijke prijsindex van de gemeente Deventer. Het betreft een (wettelijk) verplichte gemeentelijke bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling. De gemeente heeft daarmee geen mogelijkheid tot zelfstandige gemeentelijke budgettaire bijsturing. Reden om de jaarlijkse prijsindex aanpassing van deze verplichte bijdrage met de algemene middelen te verrekenen.
Afwijkende prijsindex op basis van wet- en regelgeving
Een andere uitzondering van de regulier prijsindex geldt voor de tarieven van zorgaanbieders WMO en Jeugdwet, omdat daar de AMvB reële prijs geldt.
Voorbeeld: De Nederlandse Zorgautoriteit heeft in het najaar 2021 de zorgindexering voor 2022 verhoogd naar 3,87% De regel is dat gedurende het jaar de prijsindexen niet worden aangepast. Echter, omdat gemeenten op grond van de de AMvB Reële prijs WMO/Jeugdwet verplicht zijn reële tarieven te betalen aan zorgaanbieder, is de verhoging aan te merken als een autonome ontwikkeling.
Geen afwijkende prijsindex bij quasi-inbesteden bij andere verbonden partijen
Per definitie zal bij inkoop van goederen en diensten bij (markt)partijen de jaarlijkse prijsindex van die inkoop afwijken van de jaarlijkse prijsindex van de gemeente. Dat geldt voor zowel het aanbesteden van goederen en diensten bij marktpartijen als het quasi-inbesteden van goederen en diensten bij verbonden partijen van de gemeente. Op eventuele budgettaire effecten die door deze afwijkingen ontstaan zijn de hoofdregels van deze begrotingsregels van toepassing (zie 3.2.1. en 3.2.3.).
De inkoop van goederen en diensten bij marktpartijen kan in concurrentie worden aanbesteed. Bij quasi-inbesteden van diensten bij verbonden partijen (zoals Het Groenbedrijf en Circulus en deels bij KonnecteD) koopt de gemeente diensten in bij een overheidsbedrijf waarin de gemeente een deelneming heeft. Er is dus geen mogelijkheid voor onze gemeente om die betreffende diensten in concurrentie elders in te kopen. Toch is er anders dan bij de gemeentelijke de relatie met een gemeenschappelijke regeling geen sprake van een (wettelijk) verplichte uitgave.
Daarbij tevens te betrekken dat de betreffende verbonden partijen (zoals Het Groenbedrijf, Circulus en deels bij KonnecteD) overheidsbedrijven zijn die van en voor de deelnemende gemeenten diensten verrichten tegen een zo laag mogelijke prijs. Deze overheidsbedrijven hebben geen winstdoelstelling en middels zowel de (gezamenlijke) opdrachtgeversrol en de aandeelhoudersrol van de deelnemende gemeenten is er invloed uit te oefenen op de (kwaliteit, kwantiteit en prijsvorming van) dienstverlening. Dit is de reden om geen afwijkende prijsindex op te nemen voor diensten die de gemeente met quasi- inbesteden afneemt bij verbonden partijen.