Nota VTH beleid gemeentelijke taken omgevingsdienst milieutoezicht

1.3.1 Probleemanalyse

De participerende gemeenten stellen voor de Omgevingsdienst Haaglanden, mede op basis van het verslag van de voorgaande periode, een probleemanalyse op voor vergunningverleningen toezicht en handhaving. In de probleemanalyse zijn de doelen van de participerende gemeenten verwerkt. De probleemanalyse wordt minimaal 1 keer per 4 jaar opgesteld in gezamenlijk overleg met de Omgevingsdienst Haaglanden, bestuurlijk vastgesteld en, indien noodzakelijk, tussentijds geactualiseerd. Een probleemanalyse omvat een inventarisatie van problemen, tekortkomingen, risico's, naleefgedrag en maatschappelijke gevoelens. De analyse verschaft per thema inzicht in specifieke problemen en de mogelijk optredende negatieve effecten, kansen dat dergelijke negatieve effecten daadwerkelijk optreden en geeft een beeld van het naleefgedrag.

Product: probleemanalyse (met risicomethodiek) met daarin prioriteiten, doelen en activiteiten voor vergunningverleningen toezicht en handhaving.

1.3.2 Uitvoeringskader

De participerende gemeenten handelen voor de Omgevingsdienst Haaglanden op basis van een uitvoeringskader voor toetsing en vergunningverlening gecombineerd met toezicht en handhaving . Het kader vormt in dit model de verbindende schakel tussen beleidsdoelen, strategie en uitvoering. Het uitvoeringskader bevat de verbinding met de gestelde prioriteiten en doelstellingen, een weergave van de concrete activiteiten en een uitwerking in een werkplanning.

Product: Uitvoeringskader

1.3.3 Monitoring en evaluatie

De participerende gemeenten van de Omgevingsdienst Haaglanden stellen (meetbare) in- en output­ indicatoren voor alle doelstellingen, inclusief de systematische wijze van monitoring van die indicatoren, vast. De monitoring omvat niet aIleen het aantal producten binnen een periode, onderverdeeld in categorieen, maar ook een kwalitatieve inschatting en beleidsevaluatie van de mate waarin het beleid en de besluiten, aan de hand van indicatoren, een bijdrage hebben geleverd aan de realisatie van de eigen beleidsdoelen (outcome).

Product: Jaarverslag vergunningverlening, toezicht en handhaving

3.2.1 Doel actualisatie en jurisprudentie

Aanleiding om te actualiseren zijn gewijzigde beleidsinzichten en wet- en regelgeving. Daarnaast kunnen incidenten, politiek bestuurlijke ontwikkelingen, planologische ontwikkelingen en de bevindingen van toezichthouders aanleiding geven voor het actualiseren van een vergunning. Voor vergunningen met een eenmalig karakter of een beperkte tijdsduur is actualisatie of revisie niet aan de orde. Hoewel het weinig voorkomt, kunnen ook als gevolg van jurisprudentie bepaalde onderdelen van een vergunning niet meer actueel zijn .

De doelen van actualisatie die kunnen worden benoemd zijn:

•vergunningen periodiek aan te passen aan het actuele beleid van het bevoegd gezag, zoals op het gebied van gezondheid, veiligheid, natuurwaarden en duurzaamheid;

•vergunningen te laten voldoen aan de actuele wet- en regelgeving met daarin de laatste inzichten over normstelling voor een optimale bescherming van het milieu en de burger. Het bevoegd gezag past daarom regelmatig een actualisatietoets toe op elke oudere vergunning . Bij de frequentie van toetsing wordt rekening gehouden met de omvang van emissies, aard van de risico's enzovoort.

•Voor inrichtingen met een grote (potentiele) impact op de leefomgeving past het bevoegd gezag een kortere termijn van beoordeling op actualiteit toe dan inrichtingen waarbij deze impact kleiner is;

•implementeren van de best beschikbare technieken in de bedrijfsvoering van de bedrijven zodat milieubelasting verder wordt teruggedrongen, hinder wordt voorkomen en een hoger niveau van veiligheid wordt bereikt;

•doorvoeren van wijzigingen op basis van ervaringen in achterliggende jaren met als doeI de naleving of het toezicht en de handhaving te verbeteren of te vereenvoudigen.

3.2.2. Uitgangspunten actualisatie

Voor actualisatie gelden de volgende uitgangspunten:

•vergunningen worden naar aanleiding van nieuwe wet- en regelgeving getoetst op actualiteit;

•vergunningen worden minimaal elke tien jaar beoordeeld op inhoud en overzichtelijkheid;

•jaarlijks wordt een actualiseringsprogramma opgesteld met daarin de volgorde en prioritering van de te actualiseren vergunningen. Deze is afhankelijk van de risico's voor veiligheid en de leefomgeving en de wettelijke termijnen voor implementatie van nieuwe wet- en regelgeving.

3.4.1 Technisch -inhoudelijke complexiteit

Elke vergunning bestaat uit een mix van standaard - en specifieke voorschriften. Als de technisch­ inhoudelijke complexiteit van de specifieke situatie (de inrichting of activiteit in kwestie en/of het gebied waar de inrichting is gelegen of de activiteit plaatsvindt ) klein is, ligt het accent vooral op standaardvoorschriften en minder op specifieke voorschrift en. Omgekeerd ligt het accent vooral op specifieke voorschriften en minder op standaardvoorschriften als de technisch-inhoudelijke complexiteit van de situatie (inrichting, activiteit en/ of omgeving) groot is.

3.4.2 Sociaal-maatschappelijke complexiteit

De omgeving wordt ingedeeld naar objectieve en subjectieve kwetsbaarheid. De typologie van de omgeving houdt de bepaling in of sprake is van kwetsbare objecten. Dit is belangrijker naarmate de potentiele impact van een bedrijf groter is. Het gaat hier om de objectieve typering van de omgeving bijvoorbeeld in het Omgevingsplan. Daarnaast moet worden geinventariseerd of sprake is van weerstand in de omgeving. Het kan zijn dat er veel klachten zijn of dat er een actiegroep actief is. Hier betreft het de subjectieve typering van de omgeving. Belangrijk is dat voor gelijke situaties een gelijke aanpak wordt gekozen, inclusief een proactieve insteek en goede communicatie met uitleg over de toepassing van maatwerk voor de omgeving in de fase van casemanagement en in het vooroverleg, waarmee het verwijt van willekeur (verschillende voorschriften voor vergelijkbare situaties) kan warden voorkomen. lndien de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving gering is, kan het proces van tot stand brengen van een vergunning rechttoe rechtaan zijn. Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving daarentegen groot is, ligt het totstandbrengingsproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de betrokken inrichting of initiatiefnemer en diens voorgeschiedenis of economisch belang en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren. In dit geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud; afstemming, overleg en/ of samenwerking zullen noodzakelijk zijn tussen de gemeenten bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk) en de omgevingsdienst Haaglanden, de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.

De beoordeling op sociaal-maatschappelijke complexiteit kan bijvoorbeeld worden bepaald via (niet uitputtend bedoeld):

•internet en andere open bronnen (bedrijf/naam aanvrager);

•klachtenregistratie;

•de accounthouder;

•personen met gebied specifieke kennis/branche kennis;

•andere afdeling of overheid.

3.4.3 Vier typen vergunningen

In combinatie leiden beide assen tot vier typen vergunningen. Zie figuur 3.

Figuur 3: Vier typen vergunningen, afhankelijk van de technisch-inhoudelijke en sociaal-maatschappelijke complexiteit van het project, de inrichting of activiteit en/ o f het gebied waarin de inrichting is gevestigd of de activiteit plaatsvindt.

Toelichting op de vier typen vergunningen:

3.4.4 Stappenplan reguleringsstrategie

In onderstaand figuur (figuur 4) zijn samenvattend en op hoofdlijn de reguliere stappen in het proces van vergunningverlening weergegeven. Voor veel processtappen is er een nadere uitwerking in protocollen en werkinstructies bij de Omgevingsdienst Haaglanden.

Figuur 4: Processtappen vergunningverlening

3.5.1 Maatwerkvoorschriften

Het Activiteitenbesluit milieubeheer bevat algemene regels voor milieubelastende activiteiten. Soms is het niet mogelijk om algemene regels op te stellen die in alle gevallen redelijk zijn. Daarom bevat het Activiteitenbesluit de mogelijkheid om in bepaalde gevallen (afhankelijk van de activiteit en het milieuonderwerp) van de algemene regels af te wijken met maatwerkvoorschriften. Maatwerkvoorschriften kunnen op initiatief van het bevoegd gezag, door de Omgevingsdienst Haaglanden (ambtshalve) worden opgesteld of op verzoek van de inrichtinghouder. In sommige gevallen ontstaan maatwerkvoorschriften ook doordat op basis van het overgangsrecht bij het Activiteitenbesluit vergunningvoorschriften automatisch worden omgezet in maatwerkvoorschriften.

Bij de beslissing tot het vaststellen van een maatwerkvoorschrift worden in ieder geval betrokken:

•de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting daarvoor gevolgen kan veroorzaken;

•de gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken, mede in hun onderlinge samenhang bezien;

•de met betrekking tot de inrichting en zijn omgeving redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;

•de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichtingen kan veroorzaken, te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;

•de voor onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende milieukwaliteitseisen, vastgesteld krachtens of overeenkomstig Wet milieubeheer artikel 5.1of bij bijlage 2 van de Wet milieubeheer;

•de redelijkerwijs te verwachten financiele en economische gevolgen van het maatwerkvoorschrift.

•bestuurlijke en/of maatschappelijke inbreng in de beoogde omgevingskwaliteit.

3.5.2 Vier typen meldingen

Meldingen zijn net zoals vergunningen in te delen in vier typen.

Figuur 5: Vier typen meldingen

Toelichting op de vier meldingen:

4.3.1 Afwegingskader

De juiste mix van instrumenten moet worden bepaald door te kijken naar de (gedrags)motieven van degene van wie een bepaald naleefgedrag wordt verwacht. Waarom vindt wet of niet spontane naleving plaats? Gaat het om een gebrek aan kennis? Speelt er een kosten-batenafweging, is er acceptatie van de norm? Is er een norm van de omgeving en bestaat er maatschappelijke controle?

Het is aannemelijk dat preventieve instrumenten meer domineren bij welwillend gedrag en dat repressieve instrumenten bij calculerend en bewust overtredend gedrag. Dat laat onverlet dat preventieve instrumenten ook bij calculerend gedrag, kunnen helpen om de balans te doen omstaan naar een beter naleefgedrag. De afweging moet zijn of preventieve instrumenten de kans op spontane naleving (structureel) vergroten, omdat ze iets veranderen in de gedragsmotieven. Wat de juiste mix en volgorde is, zat per situatie dan wet domein moeten worden bepaald.

In de volgende situaties kan de inzet van preventieve instrumenten effectief zijn :

1bij gemeente of Omgevingsdienst Haagtanden bekendgemaakte veranderingen bij een bedrijf of activiteit, zoals een nieuwe eigenaar of manager;

2veranderingen in beleidsmatige ambities, zoals nieuwe wet- en regelgeving of nieuwe (omgevings)plannen vanuit provincie of gemeenten;

3ontbreken van een juridische basis of realistische mogelijkheden om tot gedragsverbetering te komen via toezicht en handhaving;

4terugkerende of structurele situaties waar slecht naleefgedrag is terug te voeren op onvoldoende kennis of binnen grenzen van technische en financiële mogelijkheden.

De juiste mix van instrumenten wordt bepaald door te kijken naar de drijfveren van degene van wie een bepaald naleefgedrag wordt verwacht. De inzet van preventieve instrumenten moet bij voorkeur aansluiten op natuurlijke momenten in bijvoorbeeld de investeringscyclus of de seizoensgebonden activiteiten.

Op het moment dat een (omgevings)vergunning wordt aangevraagd of een melding word ingediend, zijn vaak de strategische beslissingen al genomen. Het is essentieel om zo vroeg mogelijk in de bedrijfscyclus te beoordelen of een preventieve interventie kan bijdragen aan het voorkomen van overtredingen, maar, ook in de vergunningsfase en bij toezichtsmomenten zijn er mogelijkheden om kennis en inzichten over te dragen.

4.3.2 Communicatie

Van de eerder opgesomde preventieve instrumenten is communicatie een zeer belangrijk hulpmiddel om naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. Daarom is er in 2019 door de Omgevingsdienst Haagtanden een communicatieprotocol ontwikkeld. Van een goede voor lichting aan en dialoog met burgers, bedrijven en instellingen over de geldende wet- en regelgeving en het handhavingsbeleid gaat een preventieve werking uit. Door de bekendheid met wet- en regelgeving te vergroten, vermindert het aantal onbewuste overtredingen. Het gaat met name om de bewustwording van de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven en burgers.

Transparantie en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de nalevingstaken leiden uiteindelijk tot een verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen, dus een beter naleefgedrag . Zolang gezamenlijk actief met de burgers en bedrijven wordt gecommuniceerd over de visie en het uit te voeren beleid, zat dit duidelijkheid scheppen bij deze doelgroepen en zal dit voorkomen dat overtreders zeggen: "lk wist het niet." Met een goede communicatie wordt tevens bereikt dat er een situatie ontstaat waarin voor een ieder duidelijk is wat de achterliggende doelen van de naleving van wet - en regelgeving zijn . Als over deze doelen actief wordt gecommuniceerd draagt dit bij aan het begrip van bedrijven en burgers. Er wordt als zodanig draagvlak gecreeerd voor het belang van de naleving van wet- en regelgeving.

Communicatie versterkt naast de daadwerkelijke nalevingsinstrumenten bovendien de uitwerking van toezicht- en controleacties. Als de uitwerking zichtbaar wordt gemaakt, heeft een uitgevoerde controle niet alleen een positieve invloed op het naleefgedrag van de gecontroleerde, maar ook op die van de niet­ gecontroleerden. Gebeurt dit niet dan gaat de effectversterkende werking snel ver\oren. Jaarlijks zat in de uitvoeringsprogramma's voor toezicht en handhaving worden aangegeven op welke wijze en op welke onderdelen actief wordt gecommuniceerd en bijvoorbeeld ook in welke gevallen niet.

Tabef 2: communicatiemogefijkheden

1Deze lijst is niet limitatief