Beleidsplan wegbeheer 2020-2024

2.1.1 Coalitieakkoord

In het coalitieakkoord ’De Takomst Temjitte’ wordt aangegeven de bestaande kwaliteit van de openbare ruimte te behouden en waar mogelijk versterken. Het onderhoudsniveau moet gemiddeld gehandhaafd worden op een B-kwaliteitsniveau (zie ook § 2.3 CROW). Differentiatie in kwaliteitsniveaus voor binnen en buiten de kom gewenst.

De verkeersveiligheid op de wegen is een aandachtspunt. De wegbelijning moet goed zijn. Daarnaast is, ook in het kader van het toeristische karakter, de roep om veilige fietsroutes groot. De aanleg van veilige en brede fietspaden dient gekoppeld te worden aan regulier (wegen)onderhoud en subsidies bepalen prioriteit.

2.1.2 Integrale afstemming

Het beheer en onderhoud aan wegen en verhardingen staat niet op zichzelf. Verschillende facetten binnen de gemeente raken de wegen. In de verdere uitvoering van het wegbeheer, bijvoorbeeld tijdens het kiezen, prioriteren en plannen van onderhoudsmaatregelen, wordt hier rekening mee gehouden.

Mogelijkheden om integraal af te stemmen met groen, kunstwerken, openbare verlichting en riolering worden te allen tijde onderzocht. Ten aanzien van de verkeersveiligheid en toegankelijkheid van wegen (bijvoorbeeld tijdens grootschalig onderhoud) is er afstemming met het gemeentelijk verkeers- en vervoersplan en andere overheden.

2.3.1 Berekeningsmethodiek

Bij de inspectie en het beheer van de wegen wordt de landelijke CROW-richtlijn voor veilig en duurzaam wegbeheer als uitgangspunt gebruikt (publicatie 147). Dit houdt in dat de onderhoudstoestand, en eventueel daaraan gekoppeld een onderhoudsmaatregel, bepaald wordt aan de hand van de CROW richtlijn.

De CROW-richtlijn is een technische methode die bepaalde vakkennis vereist en geschikt als basis voor kostencalculaties. Om het beleid inzichtelijk en bespreekbaar te maken voor niet-technici is de BOR-methodiek ingezet, waarbij inspectiecijfers en ambities vertaald worden naar een overeenkomstig rapportcijfer.

Binnen de CROW-richtlijn wordt onderscheid gemaakt tussen:

•de korte termijn (1 - 5 jaar, de kwalitatieve methodiek);

•de middellange en lange termijn (> 5 jaar, de cyclische methodiek).

Bij de cyclische methodiek worden onderhoudsmaatregelen voor de totale levensduur van de wegen theoretisch cyclisch gepland en begroot. Uiteraard geldt: hoe verder weg in de tijd, hoe lastiger het is een nauwkeurige inschatting te maken.

In dit plan is, om meerdere redenen, gebruik gemaakt van de kwalitatieve methode. Op basis van de huidige staat van de wegen berekenen we de kosten voor het onderhoud voor de komende jaren.

2.3.2 Kwaliteit gestuurde aanpak

De kwaliteitsscenario’s worden opgesteld aan de hand van kwaliteitsniveaus. In de standaard kwaliteitscatalogus is voor verschillende onderdelen van de openbare ruimte de kwaliteit vastgelegd in een 5-schaal: de CROW kwaliteitsmeetlat.

Om voor een bepaalde kwaliteit in de openbare ruimte te zorgen zijn er verschillende ambitieniveaus mogelijk. De keuzes voor de gewenste kwaliteitsniveaus van de openbare ruimte zijn als volgt te typeren:

Zeer hoog (A+): uitstekend onderhouden, als nieuw.

Hoog (A): goed onderhouden, bijna niets op aan te merken.

Basis (B): voldoende onderhouden, wel wat op aan te merken.

Laag (C): sober tot voldoende, enige achterstanden bij het onderhoud.

Zeer laag (D): onvoldoende onderhouden, flinke achterstanden, kapot.

(cijfer > 9,5)

(cijfer 7,5 - 9,4)

(cijfer 5,5 - 7,4)

(cijfer 3,5 - 5,4)

(cijfer < 3,4)

Tabel 2 Ambitieniveau kwaliteit openbare ruimte CROW

Elk kwaliteitsniveau heeft omschrijvingen en criteria met meetbare en toetsbare normen voor de technische en verzorgende staat. Daarmee zijn de kwaliteitsniveaus meetbaar, zodat de kwaliteitskeuzes in het beleid ook op de werkvloer gerealiseerd, bijgestuurd en getoetst kunnen worden.

Om een indruk te krijgen is met de afbeelding hieronder per kwaliteitsniveau een impressie gegeven van asfaltverharding.

Figuur 3 Kwaliteitsmeetlat asfaltverharding (CROW)

Differentiatie: kwaliteit hoeft niet overal gelijk te zijn

Om een zo optimaal mogelijke kwaliteit na te streven, afgestemd op de gebruiker, is het doelmatig om niet overal dezelfde kwaliteit te kiezen. Deze methode wordt ook in het coalitieakkoord aangehaald. Daarom zijn er verschillende gebieden (structuurelementen) benoemd. Maar er kan ook naar functie (fietspaden en rijbanen) gedifferentieerd worden.

Bij het toekennen van gebieden met dezelfde functie wordt daarom vaak onderscheid gemaakt in wonen, werken, winkelen en/of recreatie. In dit rapport wordt gewerkt met de structuurelementen die de gemeente als standaard hanteert:

•Bedrijventerrein;

•Industriegebied;

•Buitengebied;

•Centra;

•Groengebied/park;

•Hoofdweg;

•Woongebied.

3.2.1 Areaal

De gemeente is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van circa 5 miljoen m² verharding. Dit areaal is onderverdeeld in asfalt, elementen (klinkerverharding) en beton.

Figuur 4 Verdeling verhardingstypen

De procentuele verdeling tussen de verschillende verhardingssoorten is vergelijkbaar met andere gemeenten.

De ondergrond speelt een belangrijke rol bij de levensduur, constructieve veiligheid van de weg en de maatregelen die plaats moeten vinden om het geheel in kwalitatief goede staat te onderhouden. Nu het veranderen van het klimaat steeds extremere effecten laat zien, komt de impact van de ondergrond op schade van wegen extra naar voren. 40% van de wegen ligt op veenondergrond. 53% van de wegen heeft een zandondergrond. Een te verwaarlozen deel (10.000 m²) ligt op een kleiondergrond. Een weg op zand heeft minder intensief onderhoud nodig en heeft een langere levensduur dan een weg op veen- (of klei) ondergrond.

Figuur 5 Verdeling ondergrond

3.2.2 Onderhoudsniveau in de praktijk

Klimaatverandering is merkbaar en voor het weg- en bermonderhoud heeft dat consequenties als het gaat om extreme neerslag (afvoer) en lange perioden van droogte. De droogteschade heeft te maken met de veenondergrond. 40% van de wegen is aangelegd op veen. Deze wegen kennen een snellere achteruitgang van de kwaliteit en zijn eerder toe aan vervanging (rehabilitatie). Omdat ook de aanliggende bermen verzakken heeft dit ook impact op het berm- en bomenbeheer. Bermen moeten vaker aangevuld worden, zeker daar waar bomen in de berm staan. Doordat de bomen anders gaan wortelen, op zoek naar water in de omliggende gronden, ontstaat er meer wortelopdruk in de verhardingen.

Tevens zijn er op de veengronden extra kosten bij rehabilitatie van wegen. Dit omdat er een duurdere funderingstechnieken toegepast moet worden om de juiste stabiliteit te waarborgen en daarmee verzakkingen in de toekomst te minimaliseren.

Figuur 6 Schade, hoogstwaarschijnlijk veroorzaakt door droogte

Huidig kwaliteitsniveau

Medio 2019 is het wegenareaal door een onafhankelijk bureau geïnspecteerd op basis van de CROW-systematiek. In de onderstaande tabel is de huidige kwaliteit weergegeven. Hierbij zijn eveneens het aantal m² per structuurelement, per verhardingssoort aangegeven. Hoe meer m² in een gebied of onderdeel, des te groter is de impact van het kwaliteitsniveau op de kosten.

Figuur 7 Kwaliteitsniveau 2019

Kwaliteitsontwikkeling

Op basis van de inspectieresultaten van 2017 en 2019 zijn rapportcijfers berekend en verwerkt in de kwaliteitsontwikkeling. In onderstaande figuur is de totale gemiddelde kwaliteit van het gehele geïnspecteerde areaal gepresenteerd (circa 5 miljoen m²).

Figuur 8 Ontwikkeling 2017 naar 2019

In 2017 lag de gemiddelde kwaliteit van de verhardingen (asfalt, beton en elementen) nog net boven de ondergrens van een basisniveau. In 2019 is er een lichte kwaliteitsdaling zichtbaar en daalt de kwaliteit naar een 5,3. Dit is net geen basisniveau meer. De oorzaak van de daling is vooral te danken aan een daling in de kwaliteit van asfaltverharding. Aantoonbaar is dat droogteschade in combinatie met de veenondergrond een van de oorzaken is. Dat is terug te zien in de onderstaande figuur. Hier is de kwaliteitsontwikkeling uitgesplitst naar de verhardingstypes asfalt en elementen.

Figuur 9 Kwaliteitsontwikkeling uitgesplitst naar asfalt en elementen

De kwaliteit van asfaltverharding daalt in 2019 naar een 5,1. Dit betreft een gemiddeld laag niveau. De effecten van de bezuiniging op slijtlagen is zichtbaar. De elementenverharding daalt marginaal, van een 5,5 naar een 5,4. Hiermee bevinden beide onderdelen zich op een laag kwaliteitsniveau.

Conclusie:

Op basis van de huidige inspectie kunnen we vaststellen dat het kwaliteitsniveau onder de ondergrens van een kwaliteitsniveau B zakt.

3.2.3 Financiering

De diverse vormen van onderhoud worden op verschillende manieren gefinancierd:

•Dagelijks/klein onderhoud vanuit de buitendienst op basis van vastgestelde budgetten.

•Groot onderhoud wordt bekostigd met een onttrekking uit de voorziening. De jaarlijkse storting in de voorziening wordt met een meerjarenprognose in het beleidsplan bepaald.

•Vervanging en rehabilitatie wordt per geval aangevraagd middels de kadernota, dit betreft investeringen.

Rehabilitaties / investeringen

In de afgelopen jaren zijn er een flink aantal wegen en fietspaden vervangen omdat ze aan het einde van hun technische levensduur waren. Onderhoud is dan niet meer realistisch in verband met kapitaalsvernietiging. Gemiddeld is het bedrag van €1.500.000 voldoende gebleken voor deze vervangingen. Daar waar mogelijk wordt een elementenverharding omgevormd naar asfalt of beton. Dit doen we omdat bij deze verhardingssoorten minder onderhoud in de toekomst noodzakelijk is.

Budget 2020 – 2024

In paragraaf 4.2, worden de verschillende scenario’s voorgelegd en daarbij de benodigde extra middelen. In de kadernota 2020 is, geredeneerd vanuit scenario 1, structureel €600.000,- aangevraagd voor 2021 en verder. Voor het jaarplan wegen 2020 is de stand van de voorziening plus de dotatie nog voldoende om de werkzaamheden uit te voeren.

In paragraaf 4.3 wordt aangeven dat de theoretische budgetbehoefte voor de langere termijn nog niet te berekenen is. Dit i.v.m. het deels ontbreken van de variabele “jaar van aanleg”.

4.1.1 Kwaliteit

Ieder kwaliteitsniveau kent in meer of mindere mate risico’s, al naar gelang van het gebruik (structuurelementen) en het onderdeel.

In hoofdlijn geldt het volgende:

•bij een hoog niveau (A) is er geen sprake van risico's;

•bij een basisniveau (B) zijn de risico's hanteerbaar;

•bij een laag niveau (C) is er sprake van risico's.

Veiligheid is de basisdoelstelling van het onderhoud. Het gaat hierbij om het zorgdragen voor voldoende onderhoud, reparaties van schades en het voorkomen en oplossen van storingen en calamiteiten. De (constructieve) veiligheid is daarbij een randvoorwaarde. De beheerder beïnvloedt deze situatie bijvoorbeeld door de keuze van de onderhoudsmaatregel, de frequentie en het toe te passen materiaal.

De mate van tevredenheid van burgers of de ergernis over de openbare ruimte, hangt samen met het aanzien en het comfort dat de gebruiker ervaart.

4.1.2 Duurzaamheid

Een van de doestellingen uit de gemeentelijke duurzaamheidsvisie is “In 2030 is duurzaam grondstoffen-/materiaalgebruik en (lokale) kringlopen gemeengoed, waarbij Cradle to Cradle een belangrijk uitgangspunt bij materiaalinzet/-gebruik is”. De afdelingen Ruimtelijk Beheer en Ruimtelijke Ontwikkeling zijn aangesloten bij een initiatief van Friese gemeenten rond circulair bouwen en hergebruik van beton. In den lande zijn vergelijkbare initiatieven rond asfalt. Innovatie in duurzaamheid vergt in de praktijk het tonen van lef en bieden van ruimte aan aannemers om bijvoorbeeld pilots en tests te kunnen doen met nieuwe producten of werkwijzen die op de markt beschikbaar zijn gekomen. Een andere vorm van duurzaamheid is het omvormen van tegelfietspaden naar betonfietspaden. Dit vertaald zich in een langere levensduur en minder onderhoud tijdens de gehele levensfase.

4.1.3 Klimaatadaptatie

Een veranderend klimaat zal op verschillende manieren de wegen beïnvloeden. Binnen De Fryske Marren zijn er drie factoren die een rol spelen. Het stijgen van de zeespiegel heeft voor het beheer en onderhoud van de gemeentelijke wegen vooralsnog weinig invloed.

1Het wordt natter, buien worden heftiger en daarom is het noodzakelijk waterafvoer juist in te richten zodat voor wegen het water goed wordt afgevoerd. Dit doen we door de eerste meterstrook van de bermen lager te houden dan de verharding, oneffenheden te voorkomen en samenhang met riolering te zoeken.

2Het wordt warmer. Extreme hitte betekent namelijk mogelijke schade aan asfalt en kan ook uitzetting betekenen voor overgangen van wegen naar bruggen. Overigens zullen de zachtere winters de overlast en schade door vorst en dooi beperken.

3Het wordt droger. Binnen de gemeente hebben we veel last van inklinking van het veenpakket. Door deze inklinking ontstaan er verzakkingen in de verhardingen en bermen. Ook nemen bomen welke kort langs de weg staan veel water op uit wat extra inklinking met zich meebrengt. Alle gevolgen moeten we herstellen. Daar waar mogelijk kunnen we maatregelen nemen die gevolgen van toekomstige droogte kunnen minimaliseren. Deze zijn het vergroten van de afstand van bomen en de weg, het aanbrengen van betere fundering en het verhogen van het waterpeil van bermsloten.

4.1.4 Participatie en Communicatie

Bij vervanging en grootschalig onderhoud van wegen nemen we waar nodig en mogelijk de bewoners, plaatselijke belangen en andere overheden mee in de vervangingsopgave. Uitgangspunt bij het beheer is één-op-één vervanging of bij gewijzigde behoefte in overleg te treden met de betrokken partijen. Tevens zoeken we naar combinatiewerken met derden en vragen we waar mogelijk subsidies aan.

Na vaststelling van beleid in de raad lichten we de speerpunten toe in een nieuwsbericht, met als bijlage het volledige beleidsplan wegen, onder andere op onze website. Zo is het plan toegankelijk voor pers en inwoners. Daarnaast communiceren we - op het moment van onderhoud en vervanging van wegen - via onze website bij 'werk aan weg en water'. Per project communiceren we lokaal ook actief naar bewoners en andere gebruikers.

4.2.1 Scenario 1, gedifferentieerd onderhoud (hoog, basis en laag)

Dit scenario betreft een gedifferentieerd scenario, waarbij de asfaltverharding op een basiskwaliteit wordt onderhouden om kapitaalvernietiging te voorkomen. De overige verhardingssoorten worden onderhouden op laag, maar alleen in gebieden waar de gebruiksintensiteit laag is. Er is extra aandacht voor centra en groengebieden/parken. Dit scenario richt zich daarmee ook op toerisme, recreatieve (fiets-) paden, en een hoog niveau rondom de belangrijke voorzieningen in de hoofdkernen.

In bovengenoemde onderhoudskosten zitten alle maatregelen welke voortvloeien uit de inspecties. Ook de extra werkzaamheden welke voortkomen uit droogteschade en het dagelijks onderhoud. Vanuit een maatregeltoets zijn de maatregelen verder geprioriteerd en geclusterd zodat werk efficiënt weggezet kan worden. Voor het uitvoeren van deze werken en het tegengaan van kapitaalsvernietiging door eerdere bezuinigingen is het noodzakelijk dat de voorziening wegen verhoogd wordt met € 600.000,- voor de komende jaren.

Effecten buiten

In bedrijventerrein en buitengebied:

•Geen kapitaalvernietiging.

•Het asfaltonderhoud voldoet technisch aan een gewaarborgd niveau ten aanzien van veilig gebruik. Er mankeert weinig aan.

•Elementen en beton wordt op laag onderhouden. Daarmee is er sprake van risico's, kans op verloedering en aquaplaning.

•Het onderhoud op een laag niveau voldoet technisch niet meer aan een gewaarborgd niveau ten aanzien van veilig gebruik. Veiligheid blijft echter een topafweging bij het prioriteren van maatregelen.

•Er is aanzienlijk veel sprake van dwarsonvlakheid, spoor - en scheurvorming bij wegen, er zijn veel reparaties zichtbaar.

In centra en groengebieden/parken:

•Er geen sprake van risico's, kans op verloedering, aquaplaning en/of kapitaalvernietiging.

•Het onderhoud voldoet technisch aan een gewaarborgd niveau ten aanzien van veilig gebruik. Er mankeert weinig aan.

•Er is weinig tot geen sprake van dwarsonvlakheid, spoor - en scheurvorming bij wegen, er zijn weinig reparaties zichtbaar.

•De verharding ligt er netjes bij en vormt ‘een visitekaartje’.

In hoofdwegen en woongebieden:

•Is er geen sprake van risico's, kans op verloedering, aquaplaning en/of kapitaalvernietiging.

•Het onderhoud voldoet technisch aan een gewaarborgd niveau ten aanzien van veilig gebruik.

•Er is enige sprake van dwarsonvlakheid, spoor - en scheurvorming bij wegen, er zijn veel reparaties zichtbaar.

Koppeling strategische doelen

In dit gedifferentieerde scenario wordt grotendeels aangesloten op het coalitieakkoord ’De Takomst Temjitte’. Het toeristische aspect wordt benadrukt door een hoog niveau te kiezen in centra. Verkeersveiligheid is een speerpunt, door alle wegen grotendeels op een basisniveau te onderhouden wordt kapitaalsvernietiging voorkomen. Alleen de elementen en betonverharding in het buitengebied en bedrijventerreinen mag een tandje minder.

4.2.2 Scenario 2, alles op “B niveau (basis)”

Dit scenario betreft een duurzaam en veilig scenario, waarbij de verharding op een basiskwaliteit wordt onderhouden.

Effecten buiten

Bij een basisniveau is er enige dwarsonvlakheid, spoorvorming, scheurvorming of rafeling aanwezig. Er zijn redelijk veel reparaties zichtbaar. Het gebruik is veilig en zonder risico als de verkeersregels in acht worden genomen:

•Dit scenario kent geen laag niveau. Daarmee is er geen sprake van risico's, kans op verloedering, aquaplaning en/of kapitaalvernietiging.

•Het onderhoud voldoet technisch aan een gewaarborgd niveau ten aanzien van veilig gebruik.

•Er is enige sprake van dwarsonvlakheid, spoor - en scheurvorming bij wegen, er zijn redelijk veel reparaties zichtbaar.

Koppeling strategische doelen

In het coalitieakkoord ’De Takomst Temjitte’ wordt aangegeven de bestaande kwaliteit van de openbare ruimte te behouden en waar mogelijk versterken. Het onderhoudsniveau moet gemiddelde gehandhaafd worden op een B-kwaliteitsniveau (zie ook § 2.3 CROW). De begraafplaatsen nemen met een gewenst A-kwaliteitsniveau een speciale positie in. In dit scenario wordt daar geen rekening mee gehouden. Echter, op de begraafplaatsen is weinig tot geen verharding aanwezig. Differentiatie in kwaliteitsniveaus voor binnen en buiten de kom is een eis. In dit scenario is geen differentiatie doorgevoerd.

De verkeersveiligheid op de wegen is een aandachtspunt. De wegbelijning moet goed zijn. Daarnaast is, ook in het kader van het toeristische karakter, de roep om veilige fietsroutes groot. De aanleg van meer fietspaden dienen gekoppeld te worden aan regulier (wegen)onderhoud en subsidies bepalen prioriteit. Bij een basiskwaliteit zijn de wegen redelijk onderhouden, maar er mag wel degelijk iets aan mankeren. Er is echter geen sprake van de overschrijding van de veiligheidsgrens van CROW.

4.2.3 Scenario 3, alles op “C niveau (laag)”

Dit scenario gaat uit van een laag niveau op de verhardingen. Dit niveau wijkt af van de landelijk geaccepteerde veilige norm. Er komen met zekerheid veiligheidsrisico’s, schadeclaims en imagoschade. Tevens ontstaan er in scenario nog grotere achterstanden welke op middellange termijn nog meer herstelkosten met zich meebrengen.

Effecten buiten

Bij een laag niveau is er aanzienlijke schade aanwezig in de vorm van dwarsonvlakheid, spoorvorming, scheurvorming of rafeling. Er zijn veel reparaties zichtbaar. Veilig gebruik is discutabel, er is ernstige mate van risico:

•Dit scenario kent een laag niveau. Daarmee is er sprake van risico's, kans op verloedering, aquaplaning en/of kapitaalvernietiging bij asfaltverharding .

•Het onderhoud voldoet technisch niet meer aan een gewaarborgd niveau ten aanzien van veilig gebruik. Aansprakelijkheidsstellingen zullen toenemen.

•Er is aanzienlijk veel sprake van dwarsonvlakheid, spoor - en scheurvorming bij wegen, er zijn veel reparaties zichtbaar.

•Imagoschade voor de gemeente is mogelijk.

Koppeling strategische doelen

Met betrekking tot de gewenste veiligheid voor de gebruikers van de verharding staat het nastreven van een laag niveau haaks op het gestelde in het coalitieakkoord ’De Takomst Temjitte’.