Aanhef
Vastgesteld op 17 januari 2023
‘Samen bereiken we meer’
Voorwoord
Dit is ons eerste uitvoeringsprogramma dat valt onder ons nieuwe handhavingsbeleid en geldt voor de jaren 2023 en 2024. In dit uitvoeringsprogramma leest u hoe wij de activiteiten uit ons handhavingsbeleid concreet gaan uitvoeren. Bij het opstellen van het uitvoeringsplan hebben wij de adviezen van de rekenkamercommissie meegenomen. Wij hanteren nu bij een hoge prioriteit activiteitenkaarten met smart geformuleerde doelen, waar mogelijk vertaald naar concrete resultaten.
De ontwikkeling van indicatoren is een groeimodel die wij de komende jaren zullen uitbreiden. Waar nodig zullen wij evalueren en stellen wij onze doelen en prio’s bij.
Onze werkzaamheden zijn gericht op het bevorderen van het naleefgedrag van onze inwoners en ondernemers, maar anderzijds denken wij ook graag mee met onze inwoners. Wij hebben een zo breed mogelijke blik bij de (on)mogelijke aanpak gedurende het handhavingstraject. Wij kijken zo veel mogelijk vooruit en denken mee in oplossingen. Daarnaast ligt onze kracht in samenwerken!
Binnen ons beleid voeren wij proactief het goede gesprek met onze inwoners en bedrijven en werken wij integraal samen met onze ketenpartners. Wij investeren aan de voorkant en spreken onze inwoners aan op hun handelen en eigen verantwoordelijkheden. Door het creëren van bewustwording bij inwoners willen we toewerken naar minimaal handhaven.
Op grond van de uitgevoerde risicoanalyse kennen wij prioriteiten toe aan activiteiten. Deze vullen de basis voor de concrete uitvoering van onze taken. Daarnaast zetten wij in principe capaciteit in op alle activiteiten. De prioriteit bepaalt echter de rangschikking van onze taken en de intensiteit van de controles. Wij voeren risicogerichte controles uit en geven extra aandacht aan bestuurlijke aandachtspunten en nieuwe ontwikkelingen, zoals de komst van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging.
Tot slot verrichten wij onze toezichts- en handhavingsactiviteiten met name ten behoeve van de veiligheid en gezondheid van onze inwoners en ondernemers.
Onze werkwijze kenmerkt zich door het voeren van het goede gesprek. In gesprek waar het kan, handhaven waar het moet! Wij denken mee, maar pakken door waar nodig.
BIJLAGE 1 - Afbakening
Dit uitvoeringsprogramma heeft betrekking op toezicht en de handhaving op het gebied van:
Het omgevingsrecht (o.a. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro);
•De algemene plaatselijke verordening (hierna: Apv);
•De bijzondere wetten (bijv. Alcoholwet);
•De Basisregistratie Personen (hierna: BRP);
•De Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: BAG);
•De Landelijke aanpak adresfraude (hierna: LAA);
•De Afvalstoffenverordening;
•De wet Kinderopvang (inclusief controles door de GGD) en
•Tijdelijke wet maatregelen COVID-19.
Taken die zijn overgedragen aan de Omgevingsdienst Achterhoek (hierna: ODA) en de brandweer (VNOG, afdeling Risicobeheersing) zijn in dit programma niet meegenomen. Deze partijen zijn zelf verantwoordelijk voor rapportages aan het college. Wij werken integraal samen en zoeken de verbinding waar nodig.
Om zo breed mogelijk integraliteit te waarborgen, ook bij de uitvoering van de taken die aan de ODA en de VNOG zijn overgedragen, wordt bij de uitvoering intensief samengewerkt en op casus niveau afgestemd. Tevens wordt ook ons programma gedeeld met deze partijen.
BIJLAGE 2 - Bouwmatrix
Controlematrix type omgevingsvergunningen (Periode 1-1-2022 t/m 1-7-2022)
Hierbij hebben we een momentopname gekozen voor beoordeling van de lopende vergunningen, deze zijn in een 4-tal types geplaatst:
Type A
1bouwcontrole (jaar na besluit omgevingsvergunning of gereedmelding bouw)
•Verbouw/ vergroten/ veranderen bouwwerken.
•Nieuwbouw (kap) schuur/ dakkapel/ overkapping/ carport/ serre/ kelder/ bijgebouw/ werktuigenberging.
•Kleine renovatie onder 10 woningen.
•Erfafscheiding, plaatsen toegangspoort, wijziging voorgevel, signaleringsbord, paardenbak, zonnepanelen, pergola, berging, vernieuwen dak, realiseren grafheuvel, wijzigen inrichting, plaatsen kunstobjecten, plaatsen trekkershutten, tuinhuisje, hooiberg, uitrit, terrasoverkapping, fietsenstalling, erker, plaatsen dakramen/ plaatsen abri, vlaggenmast, plaatsen informatiekolommen/ signaleringsbord, plaatsen spudpalen, plaatsen van boei.
Type B
4bouwcontroles
•Bouwen, herbouwen, splitsen woningen (woningcontingent)
•Controle monumentale gebouwen
Type C
8bouwcontroles (bij hoge brandwerendheid)
•Woon/zorgcentrum
Type D
3bouwcontroles
•Vernieuwen brug
•Vervangen transformator cel
•Monumentaal momenteel niet inzichtelijk (deze zullen in de aanhefvergunning aangegeven moeten worden).
Type E
4bouwcontroles
•Groot onderhoud (renovatiewoningen >10 woningen) / bouw recreatiewoningen/ groepsaccommodatie, B&B, nieuwbouw bedrijfspand, (ligboxen) stal, verbouwen winkelpand.
BIJLAGE 3 - Standaard brief voor melding met lage prioriteit
Geachte ..,
Op [datum] hebben [namen toezichthouders], toezichthouders van de gemeente Bronckhorst, een controle uitgevoerd op uw perceel/bij uw bedrijf met het adres [adres en plaats], perceelnummer [ …]. In deze brief informeren wij u over onze bevindingen, wat dit voor u betekent en hoe u kunt voorkomen dat wij handhavend optreden.
Wij hebben een overtreding geconstateerd
Tijdens de controle bleek dat [omschrijving geconstateerde overtreding]. Hiermee handelt u in strijd met een wettelijk voorschrift, namelijk [omschrijving overtreden voorschrift]. Omdat er sprake is van een overtreding, zijn wij bevoegd om hiertegen op te treden. Dit zouden wij kunnen doen door bijvoorbeeld aan u een last onder dwangsom op te leggen.
De gemeente handhaaft op grond van prioriteiten
Wij werken met een handhavingsbeleid waarin omschreven staat tegen welke overtredingen wij in ieder geval direct willen optreden. Er is namelijk onvoldoende capaciteit om overal direct actie op te ondernemen. Het voorgaande heeft betrekking op de prioriteit die wij aan de overtreding toe kennen. Wij willen echter het belang van eigen verantwoordelijkheid benadrukken. U dient zich te houden aan de regels die gelden binnen de gemeente Bronckhorst. Wij blijven onze bevoegdheid houden om op te treden en dit zullen wij ook doen.
Wat betekent dit in uw geval?
In uw geval is sprake van een overtreding met een lagere prioriteit. Wij zullen dus op dit moment geen handhavingsbesluit nemen, maar u dient de overtreding wel te beëindigen. U voorkomt hiermee namelijk dat wij in de toekomst alsnog bij u, of een nieuwe eigenaar, een last onder dwangsom of bestuursdwang opleggen.
Wij hebben niet onderzocht of er mogelijk een vergunning verleend kan worden. Deze mogelijkheid kunt u altijd zelf onderzoeken. Dat kunt u doen door contact op te nemen met de ambtenaar van de dag [RO of Bouw?). Deze is bereikbaar via 0575 750 250
Geen bezwaar mogelijk
In deze brief brengen wij u op de hoogte van onze constatering en de prioritering ten aanzien van het handhavend optreden. Dit is geen handhavingsbesluit en ook geen toestemming. Deze brief is dan ook geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het niet mogelijk is om bezwaar tegen deze brief in te dienen.
BIJLAGE 4 - Legalisatieonderzoek
Als sprake is van een overtreding, dan onderzoeken wij of de overtreding kan worden gelegaliseerd, bijvoorbeeld met een (omgevings)vergunning. Dit zijn wij verplicht en dit heet een legalisatieonderzoek. Tijdens dit onderzoek bekijken wij of er sprake is van ‘Concreet zicht op legalisering' of 'concreet zicht op legalisatie'.
Wanneer is er sprake van concreet zicht?
Om van handhaving af te kunnen zien, moet (uiterlijk) op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar op het handhavingsbesluit zijn voldaan aan de vereisten voor concreet zicht op legalisering (ECLI:NL:RVS:2015:2523).
Welke criteria dat precies zijn, is strikt genomen afhankelijk van welke legalisatiebevoegdheid we het over hebben en welke wetgeving wordt gehandhaafd.
Concreet zicht op legalisatie ruimtelijke ordening
Activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan kunnen in algemene zin op twee manieren legaal worden. Ofwel de gemeenteraad past het bestemmingsplan aan, of het college verleent een omgevingsvergunning. Afhankelijk van de gekozen route gelden er andere eisen voor concreet zicht op legalisering.
Bestemmingsplan
•Voor concreet zicht op legalisering is vereist dat er een ontwerp-bestemmingplan ter inzage is gelegd waarin het illegale gebruik gelegaliseerd wordt (ECLI:NL:RVS:2016:1267). Het voornemen om een ontwerp ter inzage te leggen (ECLI:NL:RVS:2014:1911) dan wel een voorontwerp bestemmingsplan (ECLI:NL:RVS:2014:1642) zijn niet voldoende.
•Als op voorhand duidelijk is dat het bestemmingsplan geen stand kan houden dan is er geen concreet zicht (ECLI:NL:RVS:2014:2751). Als het bestemmingsplan is geschorst door de voorzieningenrechter betekent dat niet automatisch dat op voorhand duidelijk is dat het bestemmingsplan geen stand zal kunnen houden (ECLI:NL:RVS:2012:BY4374).
Omgevingsvergunning
•Er moet altijd een aanvraag zijn gedaan voor een omgevingsvergunning (ECLI:NL:RVS:2018:2735).
•Als de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, dan moet er ten minste een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage zijn gelegd waarin het illegale gebruik gelegaliseerd wordt (ECLI:NL:RVS:2016:594).
•Als de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, dan geldt het volgende. Als het college wel wil legaliseren, dan is het al voldoende als het college de bereidheid uitspreekt te zullen vergunnen. Dat gaat alleen niet op als op voorhand duidelijk is dat het besluit om te legaliseren onhoudbaar is (ECLI:NL:RVS:2016:594). Als het college niet wil legaliseren, dan is dat feit meestal al voldoende om geen concreet zicht aan te nemen. Dat gaat alleen niet op als op voorhand duidelijk is dat het besluit om niet te legaliseren onhoudbaar is (ECLI:NL:RVS:2015:1795).
Concreet zicht op legalisering bouwen
Bij illegale bouwwerken heeft de Afdeling aangenomen dat het bestuursorgaan uit zichzelf moet onderzoeken of het bouwwerk gelegaliseerd kan worden door verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen (ECLI:NL:RVS:2018:1314). Er is dus geen aanvraag nodig om te kunnen spreken van concreet zicht op legalisering. Dat komt vanwege het limitatief-imperatieve karakter van de weigeringsgronden bij bouwvergunningen en het feit dat het bouwwerk er al staat (zodat de afmetingen ook bekend zijn). De overheid kan daardoor meestal zelf al heel snel (zonder informatie van de overtreder) zien of de overtreding kan worden gelegaliseerd. Het moet overigens wel aannemelijk zijn dat de overtreder desgevraagd een aanvraag voor een omgevingsvergunning gaat indienen (ECLI:NL:RVS:2010:BM6444). Anders zou je als overtreder immers wel erg makkelijk onder handhaving én je bouwleges uit kunnen komen door nooit een aanvraag in te dienen voor een evident legaliseerbaar bouwwerk.
Concreet zicht op legalisatie milieu
Voor legalisering van het in werking hebben van een vergunningplichtige inrichting zonder een milieuvergunning ligt de lat wat hoger. Niet alleen moet er een aanvraag liggen, het moet een ontvankelijke aanvraag zijn (ECLI:NL:RVS:2010:BM4956) waarbij:
"in de regel [is vereist ] dat [] die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning."
(ECLI:NL:RVS:2015:2523).
De vier vuistregels voor de praktijk
•De overheid mag niet handhaven als aannemelijk is dat de activiteit binnenkort gelegaliseerd zal worden ('concreet zicht op legalisatie' of 'concreet zicht op legalisering').
•Of dat aannemelijk is, kan meestal pas worden beoordeeld als de legalisatie daadwerkelijk is aangevraagd.
•Als de overheid geen ruimte heeft om een eigen afweging te maken over of legalisatie gewenst is (discretionaire ruimte), dan moet getoetst worden of de vergunning verleend of geweigerd zou moeten worden gelet op het dwingende toetsingskader. Moet de vergunning worden verleend? Dan is er concreet zicht op legalisering.
•Als de overheid wel ruimte heeft om een eigen afweging te maken over of legalisatie gewenst is (discretionaire ruimte), dan is het feit dat de overheid niet wil legaliseren in beginsel al voldoende is om geen concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Andersom geldt dat als de overheid wel wil legaliseren, er in beginsel pas geen concreet zicht op legalisering is, als aannemelijk is dat de vergunning niet verleend kan worden.
•Mocht er achteraf een omgevingsvergunning aangevraagd worden, dan worden de leges met 50% verhoogd.
BIJLAGE 5 - Milieu
Omgevingswet
Dat is een van de belangrijkste onderwerpen die er het komend jaar (opnieuw) toe doen. De invoering van de Omgevingswet heeft bijvoorbeeld als gevolg dat er nagedacht moet worden over hoe de registratie van activiteiten op locatieniveau in het VTH-systeem OpenWave vormgegeven gaat worden. Dit alles in plaats van de tot nu toe gebruikelijke registratie op inrichting-niveau. Dit levert de nodige uitdagingen op, zoals de aanpassing van de risico-methodiek en daarmee het productenboek en de verantwoording voor de financiering. Via de werkgroep voor de implementatie van de Omgevingswet vindt er op deze punten de nodige samenwerking plaats.
Commissie van Aartsen
Een goed functionerend stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) is essentieel voor het voorkomen van schade aan het milieu. De staatssecretaris van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Stientje van Veldhoven heeft daarom een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen om een advies gevraagd over het huidige VTH-stelsel. Dit advies is op 4 maart 2021 aan haar aangeboden. Hierin staan tien maatregelen om het VTH-stelsel te verbeteren. Als gevolg hierop zijn er begin september 2 aanvullende rapporten aangeboden. Het rapport “Omgevingsdiensten in beeld” geeft een verzameling en analyse van alle relevante data van alle omgevingsdiensten die bij de commissie van Aartsen nog niet meegenomen waren en het rapport “Juridisch onderzoek aanbevelingen Adviescommissie Vergunningverlening” geeft een wijze waarop de aanbevelingen vanuit de commissie van Aartsen wettelijk opgevolgd zouden kunnen worden.
Bovenstaande 3 rapporten en de conclusies en aanbevelingen hieruit zullen een belangrijke rol gaan spelen in de keuzes voor de toekomst ten aanzien van de omgevingsdiensten en de VTH taken in Nederland.
Risico- en effectgerichte benadering
Deze aanpak is vooralsnog voor 2022 nog niet veranderd, maar staat onder invloed van nieuwe ontwikkelingen op het gebied van het branchegericht- en datagedreven werken en de eerdergenoemde Omgevingswet. Alle drie geven hun eigen kansen en beperkingen op de uitdagingen om een goede risicoanalyse en daarmee planning te maken.
Hieronder staat de frequentiematrix die nu nog gebruikt wordt als basis van de keuzes voor het uitoefenen van toezicht op de inrichtingen in Doetinchem. Toezicht en handhaving is bij het ene bedrijf namelijk minder omvangrijk en complex dan bij het andere bedrijf. Door de bedrijven volgens deze matrix te bezoeken wordt geborgd dat de toezichthouders van de ODA het bedrijf de aandacht kunnen geven die nodig is.
Op basis van deze gezamenlijk bepaalde uitgangspunten voor risico– en effectgericht toezicht is het uitvoeringsprogramma 2022 gemaakt en is tevens de leidraad voor het toezicht op inrichtingen voor de komende jaren bepaald. Naast het toezicht op de inrichtingen zijn in het uitvoeringsprogramma 2022 ook andere aspecten van toezicht meegenomen. Hierbij moet je denken aan bodemtoezicht, toezicht op asbestsloop en toezicht op aspecten als vuurwerk en energiebesparende maatregelen.
Branchegericht werken
De ODA is nu al een jaar bezig met de huidige opzet van branchegericht werken. Er worden brancheplannen opgesteld met hierin verschillende manieren van toezicht houden, zoals de traditionele reguliere controle, de aspectcontrole en de zelfcontrole (bedrijven vullen vooraf zelf een checklist in, waarna gekeken wordt waar de ODA zelf nog langs moet gaan voor een controle). Verder wordt in een brancheplan ook beschreven hoe je mogelijke overtredingen kunt voorkomen door bijvoorbeeld voorlichting.
Handhaving
Wat betreft handhaving (als toezicht alleen niet voldoende blijkt te zijn om de overtredingen op te lossen) maakt de ODA gebruik van de Landelijke Handhavingstrategie. Hiervoor is bij de ODA een werkwijze ontwikkeld die hieraan uitvoering geeft.
Gebruik van strafrecht
In het kader van het vorige punt en de toetsing van overtredingen aan de hand van de LHS zijn de werkzaamheden in het kader van het strafrecht door de BOA’s van belang. Daarom wordt er gekeken naar een verbetering van de samenwerking met het OM, FP en de politie. De onderlinge contacten zijn goed, maar de verwachtingen en daarmee de werkafspraken en de -processen worden komend jaar nog beter op elkaar afgestemd.
Ondermijning
Ook in 2022 zal er weer aandacht worden besteed aan ondermijning. De aanpak van (milieu-) criminaliteit en de gevolgen daarvan zijn onverminderd van belang. Dit is al een vast onderdeel van het werk van de ODA geworden en daarom wordt het ook opgenomen in de nieuwe producten- en dienstencatalogus.
Energie
Energie is een ‘hot topic’. Naast de bestaande regelingen en de uitvoering ervan staan er ook nieuwe uitdagingen klaar om aangepakt te worden. Zo is er de verplichting voor eigenaren en huurders van kantoren (groter dan 100 m3) om minimaal te voldoen aan energielabel C. Als een kantoor niet voor 1 januari 2023 aan deze eis voldoet, mag het niet meer worden gebruikt. Gemeenten moeten hierop toezicht houden, en zorgen dat dit voor hun eigen gemeentelijk vastgoed in orde is. In het kader van de bestaande opdracht met betrekking tot energiecontroles bij de inrichtingen kan/zal ook hier samenwerking in worden gezocht.
Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS)
De ODA heeft in 2021 een uitvraag gedaan naar het gebruik en de emissie van ZZS bij de Achterhoekse gemeentelijke bedrijven. Deze uitvraag geldt tevens als voorbeeld voor de andere omgevingsdiensten. Dit was een deelproject van een gesubsidieerd landelijk project met als doel om meer inzicht te krijgen in de aanwezigheid en problemen/ knelpunten van ZZS in Nederland.
De resultaten hieruit worden gebruikt om in 2022 mee te nemen in de controles en daarvoor extra aandacht te vragen bij de betreffende bedrijven met ZZS.
Toezicht kunstgrasvelden met rubbergranulaat (SBR infill)
In 2021 was de ODA al bezig met een project over toezicht op kunstgrasvelden met rubbergranulaat. Dit houdt in dat er bij de diverse clubs om informatie wordt gevraagd, onder andere over de opbouw van het veld en de daarbij gebruikte materialen. Hiervoor zijn voor enkele clubs extra regels in maatwerk op basis van het Activiteitenbesluit vastgesteld. Voor komend jaar zullen hier controles op worden uitgevoerd.