Nota Grondbeleid 2023-2026

4.1.1 Strategische verwerving

Er is sprake van strategische verwerving van onroerend goed wanneer gronden en/of opstallen worden verworven met het oog op toekomstige ontwikkelingen, maar waarvoor nog geen bestemmingsplan (omgevingsplan) en grondexploitatie is opgesteld. Er wordt geanticipeerd op een mogelijk toekomstig ander gebruik van de grond. Door vroegtijdige te verwerven kan de verwerving voordelig zijn, maar kunnen ook andere gegadigden (met mogelijk andere plannen) buiten de deur worden gehouden.

Redenen voor een strategische aankoop kunnen zijn:

•in een vroeg stadium een grondpositie te verwerven om initiator te zijn voor toekomstige planontwikkelingen (zogenaamde sleutelpercelen);

•ongewenste activiteiten op te lossen en waardoor nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden;

•ruilgrond of compensatiegrond beschikbaar te hebben met als doel deze strategisch te kunnen inzetten voor mogelijke verplaatsingsgevallen uit andere projecten;

•ongewenste effecten op toekomstige planontwikkelingen te voorkomen;

•toekomstige ontwikkelingen (die soms moeilijk zijn tegen te houden, maar wel ongewenst zijn) te voorkomen en

•de mogelijkheid te hebben om ontwikkelingen op te kunnen pakken die door de markt niet worden opgepakt.

Om slagvaardig te werk te kunnen gaan, is het belangrijk dat het besluitvormingsproces van een strategische grondaankoop niet te lang duurt. Een kans doet zich soms onverwacht voor en vraagt om snelle daadkrachtige reactie. Om die reden heeft de gemeenteraad in het verleden een mandaat gegeven aan het college ten behoeve van strategische aankopen. Dit mandaat wordt verlengd onder voorwaarde dat achteraf verantwoording wordt afgelegd en de gemeenteraad over de aankoop wordt geïnformeerd.

Beleidsuitgangspunten strategische verwerving

•De gemeenteraad mandateert het college om voor een bedrag van maximaal € 2 miljoen per transactie in een vroeg stadium aankopen met een strategisch karakter te kunnen doen.

•De aankopen zullen alleen kunnen plaatsvinden als er een onafhankelijke taxatie van de marktwaarde is en die expliciet mee wordt afgewogen.

•De rentelasten en beheerkosten als gevolg van de aankoop zullen in het collegebesluit moeten worden afgedekt.

•Nadat het college een strategische aankoop heeft gedaan, wordt de raad zo snel mogelijk geïnformeerd over de aankoop met een argumentatie gebaseerd op de onderlinge samenhang tussen realiseringstermijn, risico en kosten.

Daarnaast kan het ook belangrijk zijn om slagvaardig te kunnen handelen indien zich een kans voordoet voor een aankoop in het kader van een concreet plan (al dan niet met een gewijzigde bestemming). Ook dat kan een strategische aankoop zijn.

4.1.2 Planmatige verwerving

Planmatige verwerving vindt plaats in het kader van een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling (realisatie van een bestemmingsplan c.q. omgevingsplan), waarbij uitgangspunt is dit via de minnelijke weg te doen. De gemeente treedt op eigen initiatief in onderhandeling met de grondeigenaar om de grond en/of de opstallen aan te kopen. Beide partijen zijn gelijkwaardig aan elkaar en wilsovereenstemming is vereist. Om staatsteun te voorkomen moet de grondtransactie in principe op basis van een onafhankelijke taxatie van de marktwaarde plaatsvinden. Er kunnen uiteraard redenen en/of omstandigheden zijn om hiervan af te wijken. Die zullen dan expliciet mee afgewogen moeten worden.

Parallel aan het spoor van zowel minnelijke- als strategische verwerving kunnen de instrumenten Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening worden ingezet. Het inzetten van instrumenten kan ook het proces van minnelijke verwerving bespoedigen.

4.5.1 Bovenwijkse voorzieningen

Een bijzondere vorm van kostenverhaal is die voor kosten voor voorzieningen met een bovenwijks karakter. Dat zijn voorzieningen waarvan meerdere gebieden of projecten profijt hebben. Deze kosten zijn niet via ppt-criteria direct toe te rekenen aan een project. Om rechtsgeldig een bijdrage voor kosten voor bovenwijkse voorzieningen in rekening te kunnen brengen dient een beleidsnota hierover te worden vastgesteld door de gemeenteraad.

In de Nota Bovenwijks dient een onderbouwing te worden gegeven vande investeringen waarvoor een bijdrage voor bovenwijkse voorzieningen in rekening wordt gebracht. Daarbij dient een relatie te worden gelegd met bovenwijks beleid (zoals in de omgevingsvisie). Verder wordt er uiteraard het tarief per m2 toegevoegd uitgeefbaar terrein of BVO(Bruto Vloer Oppervlak) berekend.

De gemeente beschikt bij het schrijven van deze Nota Grondbeleid over een Nota Bovenwijkse voorzieningen uit 2013. Deze nota wordt herzien en zal tegelijk met deze Nota Grondbeleid worden vastgesteld.

Beleidsuitgangspunt kostenverhaal

De gemeente stelt een Nota Bovenwijkse voorzieningen op.

4.5.2 Planschade en nadeelcompensatie

Door planologische wijzigingen kunnen eigenaren en omwonenden (plan)schade lijden. Dat heeft vaak betrekking op de waardedaling van een opstal, maar kan ook bijvoorbeeld betrekking hebben op omzetschade. Kosten voor planschade is een aspect dat dient te worden meegewogen bij de haalbaarheid van met name herontwikkelings- en inbreidingsprojecten. De planschade dient op voorhand inzichtelijk te worden gemaakt door het opstellen van een planschaderisicoanalyse en de verplichting tot betalen als het zich voordoet. Dit dient via een anterieure overeenkomst of planschadeovereenkomst te worden doorgelegd naar de initiatiefnemer. Onder de Omgevingswet zal deze schade onder de algemene noemer nadeelcompensatie gaan vallen.

Een planschaderisicoanalyse kan op schriftelijk verzoek van de aanvrager achterwege worden gelaten:

•als de aanvrager schriftelijk heeft verklaard zich bewust te zijn van een zeker planschaderisico en

•als de aanvrager zich door middel van een overeenkomst verbindt om eventuele planschade te vergoeden en

•als het aannemelijk is dat geen of weinig planschade zal optreden en/of

•als dat dit geen invloed heeft op de haalbaarheid van het plan.

De gemeente Bronckhorst heeft een planschadeverordening waarin de regels zijn vastgelegd voor de afwikkeling van een verzoek tot planschade. En vanaf inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de Verordening Nadeelcompensatie gemeente Bronckhorst van toepassing zijn.

Beleidsuitgangspunten planschade en nadeelcompensatie

•Bij de voorbereiding van een planologische wijziging moet in principe een planschaderisicoanalyse worden opgesteld door een door de initiatiefnemer aan te wijzen bureau, op kosten van de initiatiefnemer.

•Voor een gemeentelijk initiatief moet een planschaderisicoanalyse worden opgesteld als een hoog risico wordt verwacht.

•Het resultaat en (eventuele) aanpassing kunnen worden doorgevoerd in het plan ter voorkoming/vermindering van planschade.

4.6.1 Stedelijke kavelruil

Met de komst van de Omgevingswet wordt een nieuw instrument geïntroduceerd waarmee eigenaren van onroerende zaken hun eigendommen kunnen ruilen. Dit instrument wordt stedelijke kavelruil genoemd en kan uitkomst bieden in gevallen waarin stedelijke gebiedsontwikkeling niet van de grond komt door bijvoorbeeld versnippering van eigendomsposities. Uitgangspunt van de wet is dat er sprake moet zijn van minimaal drie partijen die op vrijwillige basis bereid zijn hun onroerende zaken onderling te ruilen. Hiertoe dienen de partijen een kavelruilovereenkomst te sluiten. In de kavelruilovereenkomst kunnen partijen een groot aantal koop- of ruilovereenkomsten en transacties worden opgenomen. In de overeenkomst wordt vastgelegd welke onroerende zaken worden samengevoegd en hoe de eigendommen worden herverdeeld. De nieuwe verdeling wordt ingeschreven in de openbare registers. Er wordt in tegenstelling tot agrarische kavelruil geen vrijstelling overdrachtsbelasting verleend.

4.6.2 Kavelruil landelijk gebied

In het buitengebied kan vrijwillige kavelruil voor agrarische ondernemers uitkomst bieden bij het optimaliseren van hun bedrijfsomstandigheden door een betere verkaveling. Ook gemeenten, waterschappen en bijvoorbeeld natuurbeschermingsorganisaties kunnen meedoen aan een kavelruilproject. Zo kunnen beleidsdoelen voor natuur, landschap, recreatie en waterbeheer worden gerealiseerd.

Ruilen tussen stedelijk en landelijk gebied is ook mogelijk. Hiermee draagt de gemeente bij aan het voorkomen van leegstand in boerderijen en maatschappelijk vastgoed. De gemeente Bronckhorst biedt inwoners, passend bij wensen en behoeften, de volgende mogelijkheden aan:

•Rood voor rood: de oppervlakte die overblijft bij het slopen van agrarische bebouwing wordt ingewisseld voor bouwrechten voor woningen op dezelfde locatie.

•Wandelend rood voor rood: bouwoppervlaktes worden ingezet voor bouwrechten op een andere locatie, bijvoorbeeld aan de randen van kernen.

•Rood voor groen: bouwoppervlaktes worden ingezet voor landschap.

8.2.1 De Omgevingswet

De invoering van Omgevingswet is één van de grootste geplande wettelijke veranderingen in Nederland. Alle wetten, regels en afspraken voor de fysieke leefomgeving worden geïntegreerd in één nieuw stelsel. De Omgevingswet treedt vermoedelijk op 1 juli 2023 in werking met als doel het omgevingsrecht en de dienstverlening voor de fysieke leefomgeving beter te laten aansluiten op de wensen vanuit de samenleving: sneller, eenvoudiger en beter. Binnen de gedachte van de wet wordt meer in vertrouwen gewerkt en ruimte geboden. De Omgevingswet biedt een basis voor meer participatie en maatwerk; ruimte om meer gebiedsgericht te werken wat tevens aansluit op de ingezette organisatieontwikkeling ‘van goed naar beter’. Onderdeel van de Omgevingswet zijn de volgende relevante nieuwe producten:

Omgevingsvisie. De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie waarin door de gemeente de strategische hoofdkeuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving zijn beschreven. De omgevingsvisie heeft betrekking op alle onderdelen van de fysieke leefomgeving en vervangt de bestaande (sectorale) plannen/visies, zoals de structuurvisie, het milieubeleidsplan, het waterplan en het verkeers- en vervoerplan.

De omgevingsvisie bevat een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied, en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. De gemeenteraad is bevoegd om de omgevingsvisie vast te stellen en te actualiseren. In Bronckhorst is er al een Omgevingsvisie vastgesteld.

Omgevingsplan. Het omgevingsplan vervangt het geldende bestemmingsplan en de beheersverordening uit de Wet ruimtelijke ordening. Nu hebben gemeenten meerdere bestemmingsplannen voor hun grondgebied. Onder de Omgevingswet moet iedere gemeente één omgevingsplan voor haar hele grondgebied vaststellen. In bestemmingsplannen staan alleen ruimtelijke regels, terwijl het omgevingsplan alle regels over de fysieke leefomgeving, waaronder ook milieu en erfgoed, bevat. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Deze regels kunnen dus onder andere worden gesteld voor activiteiten.

Investeringsprogramma omgevingsvisie. In een investeringsprogramma kan het beleid uit de omgevingsvisie nader worden uitgewerkt. De gemeente kan het grondbeleid en het beleid ten aanzien van het kostenverhaal op hoofdlijnen vastleggen in een omgevingsvisie en dat verder uitwerken in een programma. Het blijft mogelijk het kostenverhaal als onderdeel van de omgevingsvisie of een programma (koppeling tussen voedingen en onttrekkingen) vast te stellen.

Omgevingsvergunning. De juridische grondslag voor vergunningverlening verandert met de komst van de Omgevingswet. Vergunningverlening wordt vanaf de inwerkingtreding van de wet meer gecombineerd met algemene regels van rijk, provincie, waterschap en gemeente. Nieuw ten opzichte van de huidige regelgeving is dat bij Bouwvergunningen onder de Omgevingswet twee vergunningen nodig kunnen zijn op grond van de zogenoemde knip. Een vergunning voor een bouwwerk is dan opgesplitst in een omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit en een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit.

Deze wijzigingen als gevolg van de (mogelijke) introductie van de Omgevingswet zullen voor een belangrijk deel wijzigingen in het proces betekenen. Het grondbeleid zelf zal er slechts beperkt door wijzigingen. Het instrumentarium blijft beschikbaar maar het zal op een aantal vlakken op een iets andere wijze gaan functioneren. Bijvoorbeeld een besluit tot onteigening zal in de toekomst door de gemeenteraad kunnen worden genomen. Daartegen is dan wel beroep mogelijk.

Een aandachtspunt is wel dat het de bedoeling van de Omgevingswet is om belanghebbenden beter te betrekken in het hele ontwikkelproces. Dat betekent dat hogere eisen gesteld worden aan participatie. Hier heeft de gemeente al op geanticipeerd door het eigen beleid aan te passen.

8.2.2 Wet open overheid (Woo)

Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. De wet vervangt de Wet openbaarheid bestuur (Wob) en regelt het recht van burgers op informatie van de overheid. Het doel van de wet is om overheden transparanter te maken en dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. Een belangrijk verschil met Wob is dat de Woo naast informatieverstrekking op verzoek (passieve openbaarmaking) overheden ook verplicht zelf informatie gefaseerd openbaar te maken (actieve openbaarmaking). Daarnaast veranderen er ook zaken rond informatieverzoeken. Wob-verzoeken heten voortaan Woo-verzoeken. De termijn voor afhandeling van een Woo-verzoek blijft vier weken, maar kan bij een omvangrijk of complex verzoek met maximaal twee weken worden verlengd (in plaats van vier weken onder de Wob). Alle overheidsorganisaties dienen een contactpersoon Woo aan te wijzen. Deze helpt bij de beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie door burgers en journalisten.

Voor sturend grondbeleid zijn financiële afwegingen overwegingen en zijn onderhandelingen voor de gemeente van groot belang. Zeker met eigen grondexploitaties zijn de financiële risico’s en belangen enorm. Ook zonder eigen grondexploitatie zal vaak onderhandeld moeten worden (bijvoorbeeld bij een anterieure overeenkomst). Om de onderhandelingspositie van de gemeente niet te ondermijnen zijn bijvoorbeeld ramingen en interne besprekingen en besluiten hierover vertrouwelijk en hoeven die via een Woo-verzoek niet openbaar gemaakt te worden.

8.2.3 Wet op de vennootschapsbelasting

Met ingang van 1 januari 2016 is de Wet op de vennootschapsbelasting van toepassing op overheidsondernemingen. Dit betekent dat op het moment dat de overheid optreedt als ondernemer en bij de uitvoering van deze taken structureel fiscale winst maakt, zij belastingplichtig kan zijn. Het gaat in de gemeente Bronckhorst met name om activiteiten die worden verricht binnen grondexploitaties.

8.2.4 BTW en overdrachtsbelasting

Grond die door gemeente gekocht wordt zonder dat er een bouwplan aan ten grondslag ligt, valt in principe onder de overdrachtsbelasting. De gemeente is daarvan vrijgesteld.

Bouwgrond is belast met BTW. Dat is grond die ‘kennelijk bestemd is om te worden bebouwd’. Daarbij is het onvoldoende dat alleen de bestemming is gewijzigd. Het gaat er daarbij ook om dat de koper (objectief aantoonbaar) van plan is de bestemming te realiseren bijvoorbeeld doordat samen met de grond een bouwplan wordt gekocht. Over het algemeen wordt ervan uitgegaan dat grond in de BTW valt als er werkelijk voorbereidende werkzaamheden aan de grond hebben plaatsgevonden. Verkoop van gemeentelijke bouwkavels vallen vanwege het bouwrijp maken van het gebied in de BTW.

Voor iedere grondtransactie en grondexploitatie zullen de gevolgen voor de BTW of overdrachtsbelasting zorgvuldig moeten worden afgewogen. De verantwoordelijkheid om dit goed te doen, ligt zowel bij de gemeente als de andere bij een transactie betrokken partijen.

9.1.1 Bouwgrond in exploitatie (BIE)

De kosten en opbrengsten van de grondexploitaties worden opgenomen in een exploitatieopzet. Deze opzet houdt rekening met de ontwikkeling van kosten en opbrengsten en de fasering van de kosten en opbrengsten in de tijd. De grondexploitaties worden (ten minste) jaarlijks herzien. Indien nodig past de gemeente jaarlijks ook de parameters rente en inflatie aan, om zo exploitaties te actualiseren. Ramingen worden vergeleken met werkelijke kosten en opbrengsten uit het voorgaande jaar en waar nodig op basis hiervan geactualiseerd.

Het startpunt van een BIE is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatieberekening. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie op de balans. De benodigde grond wordt uit de voorraad niet in exploitatie genomen gronden gehaald en tegen boekwaarde overgeboekt naar de BIE. De BIE’s worden gewaardeerd per grondexploitatie en tegen de vervaardigingsprijs. Alle grondexploitaties worden jaarlijks geactualiseerd.

9.1.2 Niet in exploitatie genomen grond

Gronden die (nog) niet in exploitatie zijn genomen worden als Materiële Vaste Activa (MVA) opgenomen op de balans. Binnen deze gronden is er vervolgens nog een onderscheid in blijvend agrarische grond en overige. Voor de agrarisch blijvende grond zijn geen plannen voor exploitatie. Deze gronden worden dan tegen maximaal de (agrarische) marktwaarde gewaardeerd. Voor strategisch aangekochte gronden geldt dat deze tegen de aankoopprijs als MVA op de balans worden opgenomen.

Vanwege gewijzigde richtlijnen van de Commissie Besluit Begroting en Verantwoording worden sinds 2016 geen kosten meer geactiveerd met betrekking tot de gronden die niet in exploitatie zijn. Dit heeft als effect dat de boekwaardes niet meer oplopen, waardoor de risico’s op de voorraden gronden worden beperkt. Dit betekent wel dat dergelijke kosten sindsdien ten laste moeten worden gebracht van een budget (in de begroting).

Beleidsuitgangspunt grondexploitaties

Grondexploitaties worden jaarlijks geactualiseerd en conform de paragraaf grondbeleid aan de raad ter informatie aangeboden en vastgesteld. Ten aanzien van de besluitvorming over grondexploitaties van nieuwe plannen wordt aangesloten bij de besluitvormingsprocedure met betrekking tot ruimtelijke plannen.

9.2.1 Winstneming

In de notitie Grondexploitatie, opgesteld door de commissie BBV, is vastgelegd dat gemeenten tussentijds winst moeten nemen uit hun grondexploitaties. Winstneming vindt plaats op basis van het voorzichtigheidsbeginsel, waarbij de Percentage Of Completion (POC) regel wordt toegepast. Hierbij geldt dat winst pas wordt genomen als er genoeg zekerheid over de grondexploitatie bestaat. Dat is het geval als wordt voldaan aan de onderstaande punten.

1het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én

2de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én

3de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).

Bij de herziening van de grondexploitaties actualiseert de gemeente ook de (tussentijdse) winstnemingen en past deze eventueel aan. De gemeente stort tussentijdse winstnemingen in de algemene reserve.

9.2.2 Verlies en disconteringsvoet

Wanneer het verwachte resultaat van een grondexploitatie negatief is, treft de gemeente hiervoor direct een voorziening ter hoogte van de contante waarde van het verwachte verlies. Dit betekent dus dat verlies op het moment dat die verwacht wordt, ook moet worden afgedekt. De reden hiervoor is het voorzichtigheidsprincipe en het voorkomen van onbeheersbare risico’s. De dekking van de verliesvoorziening komt ten laste van de reguliere exploitatiebegroting van het betreffende jaar of ten laste van reserves waarbij getoetst dient te worden of die reserves niet beneden het vereiste minimum terecht komen.

Bronckhorst hanteert de disconteringsvoet die het BBV voorschrijft.

9.2.3 Looptijd exploitaties

De maximale looptijd van grondexploitaties is volgens het BBV tien jaar. Deze termijn dient te worden gehanteerd als richttermijn, die voortschrijdend moet worden bekeken en waar alleen gemotiveerd van kan worden afgeweken na autorisatie door de raad en deze verantwoord is in de begroting en de jaarstukken.