Aanhef
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) stellen dwingend regels ten aanzien van de opzet en kwaliteit van het gemeentelijke toezichts- en handhavingsbeleid op het gebied van omgevingsrecht. Brandveiligheid maakt hier onlosmakelijk onderdeel van uit. Daarnaast heeft het Interbestuurlijk Toezicht van de provincie in 2014 aanbevolen aan gemeenten om de veiligheidsregio te betrekken bij het opstellen van een risicogerichte probleemanalyse en prioritering om de brandveiligheid te verbeteren. Dit heeft in 2017 geleid tot een uniforme toezichtstrategie brandveiligheid tussen Brandweer Brabant-Noord en de gemeenten in de regio Brabant-Noord.
Deze toezichtstrategie heeft betrekking op het toezicht brandveiligheid in het kader van de Wabo. Na de invoering van de Omgevingswet wordt toezicht houden conform het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Toezicht en handhaving zijn de kern van de toezichtstrategie. Door middel van een fysieke controle wordt getoetst of voldaan wordt aan wet- en regelgeving. Toezicht en handhaving vindt plaats conform de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) en de inspectieonderwerpen zijn gebaseerd op het Bouwbesluit 2012 en de Omgevingswet (het Besluit Bouwwerken Leefomgeving).
Volgens artikel 10b van de Wvr, is Veiligheidsregio Brabant-Noord verantwoordelijk voor het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden. De brandweer kan daarom ook risicogericht adviseren over onveilige situaties naar aanleiding van toezicht. Dit gebeurt naast een advies over het voldoen aan de Wabo of het Bbl.
Het toezicht bij bestaande bouw en de advisering bij vergunningverlening op brandveiligheid is grotendeels ondergebracht bij Brandweer Brabant-Noord. Op 21 december 2021 is voor de toezichtstaken door ons college de Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid 2022-2025 vastgesteld. Deze strategie is tot stand gekomen door een samenwerking tussen Brandweer Brabant-Noord en gemeenten in Brabant-Noord en gaat uit van een risicogerichte aanpak. Alle bestaande bouwwerken binnen de gemeente zijn ingedeeld in een risicocategorie waaraan een passende controlefrequentie is gekoppeld. Ook is er een risicogerichte keuze gemaakt in inspectie-onderwerpen. Jaarlijks wordt op basis van de toezichtstrategie en objectenlijst een uitvoeringsprogramma vastgesteld (maakt onderdeel uit van het jaarlijks Uitvoeringsprogramma VTH (UP-VTH) dat door ons college wordt vastgesteld).
Dit besluit treedt in werking op 1 januari 2022. Met de inwerkingtreding van dit besluit treedt deze in de plaats van de Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid 2017-2021.
Dit besluit kan worden aangehaald onder de naam “Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid 2022-2025” en is vindbaar op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/.
Samen zicht op Brandveiligheid
Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid 2022-2025
COLOFON
Uitgave en redactie
Veiligheidsregio Brabant-Noord en Brandweer Brabant-Noord, 2 september 2021, versie 1.0
Meer informatie
www.brandweer.nl/brabant-noord/rgt
risicobeheersing@brwbn.nl
088020 8103
In Veiligheidsregio Brabant-Noord wonen, werken en recreëren ruim 650.000 inwoners in 16 gemeenten. Binnen de Veiligheidsregio werken brandweer, GHOR, politie, meldkamer en gemeenten samen op het gebied van brandweerzorg, crisisbeheersing, geneeskundige hulpverlening bij ongevallen & rampen en rampenbestrijding.
Inhoudsopgave
Bestuurlijke Samenvatting
1Inleiding
1.1 Aanleiding
1.1.1 Totstandkoming
1.1.2 Helder opdrachtgeverschap door gemeenten en opdrachtnemerschap door brandweer
1.1.3 Gemeentelijke kaders artikel 3a Wet Veiligheidsregio’s
1.2 Doelstelling
1.3 Afbakening
1.4 Leeswijzer
2Toezichtstrategie
2.1 Interventies
2.1.1 Toetskader en referentieniveau
2.1.2 Zelfscan brandveiligheid
2.1.3 Kennissessies en trainingen
2.1.4 Toezicht en handhaving
2.2 Prioritering van (sub)gebruiksfuncties
2.2.1 Rendement van het toezicht
2.3 Prioritering van eisen binnen gebruiksfuncties
2.4 Gebouwvoorraad
2.5 Prioritering toezicht
2.6 Overige uitgangspunten
3Uitvoering en monitoring
3.1 Uitvoeringsprogramma
3.2 Uniforme werkafspraken
3.3 Monitoring
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3
Bijlage 4
Bijlage 5
Bestuurlijke Samenvatting
Samen zicht op Brandveiligheid
Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid 2022 – 2025
Sinds 2017 werken de Veiligheidsregio Brabant-Noord en de gemeenten met een Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid voor gebouwen. Eén van de bestuurlijke kaders die gemeenten hebben meegegeven aan Veiligheidsregio Brabant-Noord is ‘’het voorkomen van slachtoffers bij brand’’. De toezichtstrategie is dan ook vormgegeven rond dit doel. Binnen de strategie heeft de brandweer, door middel van toezicht en handhaving op de naleving van brandveiligheidsvoorschriften, een belangrijk instrument in handen om minder branden, slachtoffers en schade te realiseren. Maar zijn toezicht en handhaving in alle gevallen wel voldoende om dit te bereiken?
Toezichtstrategie succesvol, actualisatie noodzakelijk
In 2017 startte we met een vier jaar durende Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid (RGT). Hiervoor was het toezicht op brandveiligheid per gemeente verschillend en gebaseerd op historische afspraken. Ook had de provincie in haar rol als Interbestuurlijk Toezichthouder aanbevelingen gedaan over brandveiligheidstoezicht bij zorginstellingen. Met de Risicogerichte Toezichtstrategie Brandveiligheid kwam er eenheid in het toezicht op brandveiligheid binnen de regio, werden de gemeenten ontzorgd en werd er tegemoetgekomen aan de aanbevelingen van het Interbestuurlijk Toezicht.
Kern van de toezichtstrategie is het voorkomen van slachtoffers bij brand. Daarvoor is in samenwerking tussen gemeenten, brandweer en TNO/Efectis een risicomodel ontwikkeld. Dit model zorgt ervoor dat de brandweer capaciteit daar in kan zetten waar de risico’s op slachtoffers bij brand het grootste zijn. Daar waar de meeste risico’s liggen, wordt ook het meest intensief gecontroleerd.
Volgens het Besluit Omgevingsrecht wordt een toezichtprogramma elke vier jaar geactualiseerd op basis van een evaluatie (Big-8 cyclus). Brandweer Brabant-Noord heeft samen met de gemeentelijke organisaties en door middel van een analyse van data de toezichtstrategie 2017-2020 geëvalueerd. Daarmee is er inzicht verkregen in de succes- en verbeterpunten.
Over de toezichtstrategie van de periode 2017-2020 waren de gemeentelijke organisaties tevreden. Gemiddeld werd de toezichtstrategie met een 7,7 beoordeeld. Hier bouwen we met de toezichtstrategie 2022-2025 op voort, door de succes- en verbeterpunten mee te nemen. Bij de totstandkoming van de toezichtstrategie hebben uw VTH-afdelingen via meerdere bijeenkomsten inbreng geleverd in de geactualiseerde toezichtstrategie.
Inzetten op gedragsverandering en veiligheidscultuur
Ons doel is het voorkomen van slachtoffers bij brand. We hebben de afgelopen jaren ervaren en geanalyseerd dat veel risico’s bij panden ontstaan door gebruik en gedrag. We weten nu dat gedrag en cultuur belangrijke oorzaken zijn van onveilige situaties. Daarom willen we naast toezicht en handhaving meer gaan inzetten op de bewustwording en beïnvloeding van gedrag en cultuur. Met ons programma ‘Maatschappelijke aandacht voor veiligheid’ maken we mensen bewust van onveilig gedrag en stimuleren we gedragsverandering. Daarom gaan we de traditionele interventies rondom toezicht, aanspreken en waarschuwen, combineren met de ervaringen vanuit ons programma voor brandveilig leven. Zo houden we samen zicht op brandveiligheid.
Toezicht én extra interventies
We streven altijd naar een (brand)veilig gebouw. Maar is een gebouw dat voldoet aan de wet- en regelgeving dan ook automatisch veilig? Niet altijd! Wij denken dat het gedrag van de mens, in dit geval eigenaar of gebruiker van het gebouw die belast is met veiligheid, ook een grote rol speelt bij brandveiligheid. Toezicht en handhaving blijft de kern van de toezichtstrategie. Maar om ook gedrag en cultuur te beïnvloeden, worden enkele interventies die bewustwording en doelgericht veiligheid stimuleren, toegevoegd aan de nieuwe toezichtstrategie. Het betreft een digitale zelfscan brandveiligheid, kennissessies en trainingen. Door fysieke controles af te wisselen met zelfscans, kennissessies en trainingen, ontstaat een gevarieerde vierjarige cyclus waarin we zowel toezichthoudende als gedrag beïnvloedende instrumenten inzetten.
Toezicht en handhaving
Toezicht en handhaving blijft de kern van de toezichtstrategie. Door middel van een fysieke controle wordt getoetst of voldaan wordt aan wet- en regelgeving. Toezicht en handhaving vindt plaats conform de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) en de inspectieonderwerpen zijn gebaseerd op het Bouwbesluit 2012 en de Omgevingswet (het Besluit Bouwwerken Leefomgeving).
Meer inzicht met de zelfscan
Met de digitale zelfscan brandveiligheid worden eigenaren of gebruikers van een gebouw gevraagd zelf een aantal controlepunten met betrekking tot brandveiligheid in hun gebouw na te lopen.
Hierdoor worden zij op een laagdrempelige manier gestimuleerd om zelf na te denken over de brandveiligheid en wordt bewustwording vergroot. Bovendien geven de uitkomsten van de zelfscan op een snelle manier inzicht of voldaan wordt aan wet- en regelgeving.
Kennissessies en trainingen
Op vaste momenten in het jaar worden door de brandweer kennissessies en trainingen georganiseerd. Tijdens de kennissessies delen we kennis, informatie en tips over brandveiligheid met de deelnemers. Tijdens de trainingen gaan de deelnemers ook actief ermee aan de slag. Vanuit ons programma Maatschappij Maatschappelijke aandacht voor veiligheid is de afgelopen jaren al veel ervaring opgedaan met het geven van diverse kennissessies en trainingen. Deze leveren een grote bijdrage aan het vergroten van het bewustzijn rondom brandveiligheid.
Afspraken voor uitvoeringsfase
Zodra alle colleges binnen de Veiligheidsregio Brabant-Noord akkoord geven op de Toezichtstrategie Brandveiligheid voor de periode 2022-2025, maken we met de VTH-afdelingen werkafspraken over o.a. inhoud en kwaliteit van rapporteren, aanleveren van dossiers en het rapporteren van het toezicht. Hiervoor worden de huidige werkafspraken geactualiseerd naar de nieuwe strategie.
Bijlage 1. Top 4 geconstateerde gebreken RGT 2017-2020
Figuur 6: Top 4 geconstateerde gebreken
Bijlage 2. Indicatoren voor omvang en gevolgen van brand
Figuur 7: Indicatoren voor omvang en gevolgen van brand (Rapport Efectis 2016-Efectis-R000244 (Rev.1 mei 2020) (p. 5))
Bijlage 3. Analyse naleefgedrag RGT 2017-2020
Het naleefgedrag van objecten zegt iets over de mate waarin gebruikers van objecten zich aan de brandveiligheidseisen en –regels houden. Door controles uit te voeren kan worden nagegaan of objecten zich ook daadwerkelijk aan deze eisen en regels houden. Bij deze controles kunnen vier acties ondernomen worden:
•Akkoord: Er zijn tijdens de controle geen overtredingen geconstateerd. Het object voldoet aan de gecontroleerde brandveiligheidsvoorschriften.
•Aanwijzing: Er zijn lichte overtredingen geconstateerd. De brandweer maakt mondeling een afspraak met de overtreder en gaat ervan uit dat de overtreding(en) worden opgelost. Er wordt geen hercontrole uitgevoerd.
•Waarschuwing: Er zijn “zwaardere” overtredingen geconstateerd. De brandweer stuurt een brief met waarschuwing naar de overtreder en er wordt een hercontrole ingepland.
•Handhaven: Bij ernstige overtredingen of wanneer blijkt dat er na een hercontrole de gebreken nog niet zijn opgelost wordt het bevoegd gezag verzocht om handhavend op te treden.
Het naleefgedrag is onderverdeeld in goed, gemiddeld en slecht naleefgedrag. Om deze verdeling te maken zijn de volgende aannames gedaan:
•Er is sprake van goed naleefgedrag wanneer er bij controles binnen de objectcategorie in 2/3 (66,67%) of meer gevallen een akkoord of aanwijzing is gegeven.
•Er is sprake van slecht naleefgedrag wanneer er bij controles binnen de objectcategorie in 2/3 (66,67%) of meer gevallen een waarschuwing is gegeven of er overgegaan is tot handhaving.
•Er is sprake van gemiddeld naleefgedrag wanneer er geen 2/3 meerderheid is voor akkoord of aanwijzing en waarschuwing of handhaven.
Naleefgedrag algemeen
In 2018 en 20196 zijn er 1523 controles uitgevoerd in het kader van de Risicogerichte Toezichtstrategie (zie Tabel 3). Van deze 1523 controles is 69,4% goedgekeurd. Een object wordt goedgekeurd als er een akkoord of aanwijzing is gegeven. In 483 gevallen is er een akkoord gegeven en in 574 gevallen is er een aanwijzing gegeven. Bij 30,6% van de controles is er geen directe goedkeuring gegeven, dat wil zeggen dat er of een waarschuwing is gegeven of er een handhavingsproces in gang is gezet. In 383 gevallen is er een waarschuwing gegeven en in 83 gevallen is er overgegaan tot handhaving.
Tabel 2: Aantal en percentage van ondernomen acties
Actie
Aantal
Percentage
Percentage goedgekeurd / niet goedgekeurd:
Akkoord
483
31,71%
Goedgekeurd:
Aanwijzing
574
37,69%
69,4%
Waarschuwing
383
25,15%
Niet goedgekeurd:
Handhaven
83
5,45%
30,6%
Totaal
1523
100%
100%
Naleefgedrag per objectcategorie en risicoklasse
Om meer inzicht te krijgen in het naleefgedrag van de verschillende gebruiksfuncties en typen objecten, is het naleefgedrag uitgesplitst naar objectcategorieën en de risicoklassen. Het naleefgedrag is per objectcategorie geanalyseerd. Daaruit blijkt dat er van de 38 objectencategorieën bij 24 (63%) objectcategorieën sprake is van goed naleefgedrag, bij 6 objectcategorieën van gemiddeld naleefgedrag (16%) en bij 8 objectcategorieën van slecht naleefgedrag (21%).
Uit de analyse blijkt er bij 1523 uitgevoerde controles er van de 38 objectcategorieën er bij 22% van deze objectcategorieën er sprake is van een gemiddeld naleefgedrag en bij 6% van de object categorieën sprake is van slecht naleefgedrag.
Bij onderstaande objectcategorieën is sprake van gemiddeld (Tabel 4) en slecht (Tabel 5) naleefgedrag.
Tabel 3: Objectcategorieën met een gemiddeld naleefgedrag
Objectcategorie
Risico-categorie
Aantal controles
Intramurale woonfunctie voor zorg
A
94
Penitentiaire inrichting
A
10
Woongebouw met zorgvraag
C
71
Basisschool
D
150
Groepsaccommodatie
D
4
Kantoorfunctie7
E
8
Totaal
337
Tabel 4: Objectcategorieën met een slecht naleefgedrag
Objectcategorie
Risico-categorie
Aantal controles
Zorghotel
A
1
Begeleid wonen overig
C
16
Pension/conferentieoord
C
27
Stadion / sport kijken
C
5
Kamergewijze verhuur (arbeidsmigranten)
D
20
Kamergewijze verhuur (studenten)
D
13
Kampeerterrein8
E
3
Losse winkel9
E
2
Totaal
87
Tabel 6 geeft inzicht in het naleefgedrag per risicoklasse. Objecten in de risicoklassen A, B en C krijgen relatief gezien de meeste akkoorden en aanwijzingen en hebben daarmee een goed naleefgedrag. Objecten in de risicoklassen D en E hebben een gemiddeld naleefgedrag.
Tabel 5: Naleefgedrag per risicoklasse
Risico-categorie
Aantal controles
Akkoord + Aanwijzing
Waarschuwing + Handhaven
Goed/gemiddeld/slecht naleefgedrag
A
175
66,85%
33,14%
Goed
B
540
74,26%
25,74%
Goed
C
423
69,74%
30,26%
Goed
D
370
64,33%
35,68%
Gemiddeld
E
15
40,00%
60,00%
Gemiddeld
6In deze analyse wordt alleen data uit de jaartallen 2018 en 2019 gebruikt, aangezien alleen van die twee jaren volledige en betrouwbare data beschikbaar is.
7Uit de analyse blijkt dat er bij de gebruiksfunctie kantoorfunctie sprake is van gemiddeld naleefgedrag. Het betreft hier ADHOC-controles. De gebruiksfunctie kantoorfunctie behoort niet tot de toezichtstrategie.
8Uit de analyse blijkt dat bij de gebruiksfuncties kampeerterreinen (E) en losse winkel (E) sprake is van slecht naleefgedrag. Kampeerterreinen behoren niet meer tot de toezichtstrategie (n.a.v. tussentijdse evaluatie in 2018).
9De objectcategorie losse winkel betreft 2 ADHOC-controles van dezelfde winkel. Dit geeft geen representatief beeld van het naleefgedrag van de objectcategorie losse winkel en geeft dan ook geen reden om de wegingsfactoren voor deze categorie aan te passen.
Bijlage 4. Prioritering gebruiksfuncties incl. weging naleefgedrag
Figuur 8: Prioritering gebruiksfuncties incl. weging naleefgedrag
Bijlage 5. Bouwbesluit 2012 / Besluit bouwwerken leefomgeving artikelen en niet-wettelijke artikelen
Figuur 9: Onderscheiden artikelen / onderwerpen conform Bouwbesluit 2012
Figuur 10: Onderscheiden artikelen / onderwerpen conform Besluit bouwwerken leefomgeving