Bijlage uitwerking keuzes beleidsuitgangspunten
De Wkb biedt de gemeente ruimte om in het beleid voor de uitvoering van de Wkb specifieke keuzes te maken. Voor de volgende onderwerpen is het wenselijk keuzes te maken:
1beleidsuitgangspunten informatiemomenten;
2beleidsuitgangspunten Toezicht en Handhaving;
3beleidsuitgangspunten signaal/melding kwaliteitsborger;
4beleidsuitgangspunten dossier bevoegd gezag.
Volgens het “Bestuursakkoord implementatie en invoering wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen” dient de intensiteit van bouw- en woningtoezicht gebaseerd te zijn op een risicobenadering. Hierbij wordt gesteld dat dit in de meeste gevallen omgekeerd evenredig zal zijn aan de mate waarin de vergunninghouder het proces van kwaliteitsborging op orde heeft. Concreet houdt dit in dat de inzet van bouwtoezicht afhankelijk is van de mate waarin de risico’s geborgd worden en de vergunninghouder het proces van kwaliteitsborging op orde heeft
De beleidskeuzes heeft gevolgen voor de werkvoorraad, en de daarbij horende formatie en financiën. Opgemerkt wordt dat de gemeente geen leges voor een meldingen ontvangt. Er staan dus geen directe inkomsten tegenover de werkzaamheden die de gemeente daarvoor moet uitvoeren en de eventuele toezicht werkzaamheden die daarop nog aanvullend worden uitgevoerd.
Met dit Wkb beleid is een afweging gemaakt tussen het uitvoeren van taken conform de bedoeling van de wetgever en de verantwoordelijkheid die de gemeente houdt.
Hieronder worden de beleidskeuzen met betrekking tot de bovengenoemde onderwerpen verder uitgewerkt.
Ad 1 Informatiemomenten
Alvorens deze informatiemomenten te kunnen formuleren dient eerst een keuze gemaakt te worden in de intensiteit van het gemeentelijk bouwtoezicht. De risicobeoordeling en het borgingsplan zijn bedoeld om de gemeente inzicht te geven in de risico’s van een bouwwerk en de borging daarvan door de kwaliteitsborger en de bouw zelf. Wordt dit onvoldoende geborgd, dan kan de gemeente tijdens de uitvoering van een bepaald onderdeel van de bouw zelf toezicht houden indien zij dat nodig acht. Artikel 2.20 van het Bbl biedt de mogelijkheid om dan vooraf extra informatie over dat betreffende onderdeel op te vragen. Door aan de voorkant een controle moment in te lassen wordt informatie vooraf, in plaats van achteraf, bekend. Hiermee wordt getracht een handhavingstraject zoveel mogelijk te vermijden, hetgeen voor alle partijen beter en eenvoudiger is. Volgens het “Bestuursakkoord implementatie en invoering wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen” dient de intensiteit van bouw- en woningtoezicht gebaseerd te zijn op een risicobenadering. Hierbij wordt gesteld dat dit in de meeste gevallen omgekeerd evenredig zal zijn aan de mate waarin de vergunninghouder het proces van kwaliteitsborging op orde heeft. Concreet houdt dit in dat de inzet van bouwtoezicht afhankelijk is van de mate waarin de risico’s geborgd worden en de vergunninghouder het proces van kwaliteitsborging op orde heeft.
Invullen rol bouwtoezicht
De rol van bouwtoezicht kan op de volgende manieren ingevuld worden:
1Per type bouwwerk/systeem standaard risico’s vaststellen (standaard risico’s).
Bouwwerken zijn in te delen in categorieën. Bijvoorbeeld; een bedrijfshal met staalskelet, een woning met een prefab betonconstructie. Het vaststellen van standaard risico’s werkt efficiënt. Nadeel is dat niet elke aanvraag helder in een standaardcategorie ondergebracht kan worden.
2De aanvragen analyseren op risico’s en deze vervolgens vaststellen (maatwerk risico’s).
Bij maatwerkrisico’s wordt de aanvraag geanalyseerd, vervolgens worden de risico’s vastgesteld voor de specifieke aanvraag. Het voordeel daarvan is dat maatwerkrisico’s leiden tot een betere risicobeoordeling. Het nadeel is: minder efficiency door weinig standaardisatie.
3De aanvraag analyseren, indien mogelijk standaard risico’s toepassen (circa 90%), indien noodzakelijk maatwerk toepassen (standaard waar mogelijk, maatwerk waar nodig).
Door zoveel mogelijk standaard risico’s toe te passen wordt er op een efficiënte manier invulling gegeven aan de gemeentelijke rol. Waar naast de standaardrisico’s ook projectgebonden risico’s van toepassing zijn wordt maatwerk geleverd via de omgevingsplanvergunning. Als voordeel geldt, dat met zoveel mogelijk efficiency de rol als bouwtoezicht volledig vervuld kan worden en hiermee het beroep op capaciteit wordt beperkt.
4Geen risico’s benoemen (geen vaststelling risico’s).
Er kan volledig vertrouwd worden op het oordeel van de kwaliteitsborger. Het laten vervallen van de gemeentelijk rol is echter niet bedoeld in het bestuursakkoord/Wkb. De gemeente houdt zijn wettelijke handhavende rol.
Beleidskeuze informatiemomenten
Gekozen wordt voor het toepassen van methode 3. Standaardrisico’s toepassen waar mogelijk, maatwerk waar nodig. Dit is een goede tussenweg bij dit onderwerp. Enerzijds doet dit recht aan de bedoeling van de Wkb en anderzijds kan de gemeente de verantwoordelijkheid nemen op het gebied van bouwtoezicht. Methode 4 doet geen recht aan de verantwoordelijkheid van de gemeente.
Gekoppeld aan deze risicobeoordeling is de keuze voor controle- en stopmomenten. Bij de beoordeling van de risico beoordeling wordt door bouwtoezicht de keus gemaakt of er controlemomenten noodzakelijk zijn. Hierbij spelen de project gerelateerde aspecten als bijvoorbeeld bouwen op een slappe bodem en stabiliteit van de belending een rol. De gemeente houdt geen toezicht op reguliere bouwkundige aspecten als geformuleerd in het Bbl. Daarvoor is de rol van de kwaliteitsborger in het leven geroepen.
Ad 2 toezicht en handhaving
De bevoegdheid tot het houden van toezicht en handhaven blijft ongewijzigd bestaan. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het publiekrechtelijk toezicht op de naleving van het Bouwbesluit en bij signalen dat niet wordt voldaan aan de Bouwvoorschriften kan de gemeente handhavend op treden. De juridische basis hiervoor is en blijft de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan de bouwplaats mag worden betreden en medewerking kan worden gevorderd. Ook mag informatie worden gevorderd en kan er zelf onderzoek worden gedaan. Aanvullend daarop kan op grond van de Wkb informatie worden gevraagd per onderdeel en bestaat er een informatieplicht van de aannemer/opdrachtgever.
Of er aanleiding bestaat voor toezicht en het handhaven kan worden bepaald op basis van eigen waarnemingen bijv. tijdens controle bouw/sloopveiligheid, bij de aanvraag van de vergunning voor de omgevingsplanactiviteit of op basis van informatie van de kwaliteitsborger of derden.
Het is van belang om een opstelling te bepalen ten aanzien van de Wkb en daarmee ook ten aanzien van de kwaliteitsborger: stellen we alle vertrouwen in de kwaliteitsborger? Of is het gewenst om toch in meer of mindere mate controle te houden op de bouwprojecten? In dit beleid worden de keuzes vastgelegd zodat duidelijk is voor alle betrokkenen hoe wij als gemeente omgaan met onze rol.
Er zijn 3 mogelijkheden:
-1. Gemeente voert geen bouwtechnische toets en bouwtoezicht uit
De maatwerkrisico’s worden betrokken bij de vergunning voor de omgevingsplanactiviteit. De kwaliteitsborger dient hier rekening mee te houden. Er is conform de onder ad 1 gemaakte keuze een aantal informatiemomenten meegegeven aan de kwaliteitsborger. Alleen de kwaliteitsborger voert een bouwtechnische toets uit.
De gemeente voert geen aanvullend bouwtoezicht uit. Bij deze keuze ligt de verantwoordelijkheid, in lijn met het doel van de Wkb, volledig bij de kwaliteitsborger. Nadeel hiervan is dat we als gemeente mogelijk signalen en informatie missen die nodig zijn voor het signaleren van ontwikkelingen en de benodigde monitoring van het beleid. Daarnaast is een afweging dat de gemeente verantwoordelijk blijft voor de handhaving van de bouwkwaliteit.
-2. Gemeente toetst en houdt toezicht steekproefsgewijs/risico gestuurd
Bij de beoordeling van de melding en het borgingsplan is bepaald in welke gevallen/omstandigheden er sprake is van informatiemomenten of stopmomenten. Op basis daarvan wordt informatie opgevraagd, inhoudelijk getoetst en toezicht uitgevoerd. Deze informatie en stopmomenten betreffen (ook) controles van later aan het zicht onttrokken constructies zoals funderingen, wapening in beton en brandwerende doorvoeren.
Daarnaast kan steekproefsgewijs toezicht gehouden worden t.a.v. specifieke onderwerpen op grond van maatwerkrisico’s. De steekproef kan op verschillende manieren bepaald worden: a.d.h.v. aantallen of a.d.h.v. signalen over instrumenten/ kwaliteitsborgers, op basis van ontvangen klachten/verzoeken om handhaving of op basis van eigen constateringen. Hierbij krijgen we een goed beeld van de kwaliteit van het stelsel, is er gericht toezicht op thema’s mogelijk en kan daarop, waar nodig, handhaving worden ingericht of zelfs worden voorkomen. Als uit de steekproeven blijkt dat het stelsel goed functioneert en dit zorgt voor voldoende kwaliteit, kunnen deze worden afgeschaald.
-3. Gemeente toetst en houdt toezicht, net als kwaliteitsborger
De gemeente houdt, net als de kwaliteitsborger, toezicht op de bouwwerkzaamheden. Hierbij kunnen keuzes gemaakt worden of dit bij alle vergunningen of bij bepaalde vergunningen of risico’s het geval is. Het voordeel hiervan, naast de voordelen van richting 2, is dat we altijd de beschikking hebben over eigen constateringen. Dit is nuttig in eventuele procedures en in het kader van monitoring. Deze keuze is echter ook erg arbeidsintensief en niet in lijn met het gedachtegoed van de Wkb. Daarnaast kan het ook worden gezien als een vorm van wantrouwen, richting het systeem van de Wkb en richting de betreffende kwaliteitsborger.
Aangezien er geen (bouwtechnische) vergunningplicht geldt kan dit toezicht niet in legesheffing worden verdisconteerd.
Beleidskeuze toezicht en handhaving
Gekozen wordt voor het 2e scenario om enerzijds recht te doen aan de bedoeling van de Wkb en anderzijds onze verantwoordelijkheid te kunnen nemen op het gebied van bouwtoezicht. Ook qua capaciteit vormt dit een middenweg.
Voorbeelden van toezicht zijn:
-Inspectie op de bouwplaats van een onderdeel, bijvoorbeeld de verankering;
-Controle van constructieve berekeningen van een onderdeel. Bijvoorbeeld de stabiliteit;
-Controle bij het uitzetten van de bouw. De gemeente kan - conform de huidige werkwijze/afspraken - ook onder de Wkb grip houden op bijvoorbeeld het uitzetten van een bouwwerk (plaats en peilhoogte).
Ook kan er een controle plaatsvinden op basis van signalen, bijvoorbeeld:
-Melding dat er niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Deze melding kan ook van de kwaliteitsborger komen;
-Vermoeden dat er niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan;
-Melding van de opdrachtgever of een derde dat niet aan de voorschriften wordt voldaan.
Ad 3 Signaal/melding/constatering
Is sprake van een strijdigheid die aan de door de kwaliteitsborger af te geven verklaring in de weg staat, dan is de kwaliteitsborger verplicht de gemeente hierover te informeren. De gemeente moet zelf bepalen hoe zij vanuit haar handhavende rol met de verstrekte informatie omgaat. Dat kan bijvoorbeeld administratief (schrijven aan indiener met de melding ‘verbod op gebruik totdat er info wordt overlegd waaruit blijkt dat het probleem is opgelost’) of inhoudelijk (de bouwplaats op). Ook hiervoor moet een gemeente vooraf keuzes maken en criteria vastleggen in beleid.
De kwaliteitsborger is degene die in eerste lijn het risico gestuurd toezicht houdt op de bouw. Gedurende het bouwproces kan de kwaliteitsborger tot de constatering komen dat er gebouwd wordt in strijd met bouwtechnische voorschriften. Hiermee kan zijn goedkeurende verklaring in het gedrang komen. In het geval dat de kwaliteitsborger constateert dat niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan en dat de afgifte van zijn goedkeurende verklaring in het geding komt, informeert hij hierover de indiener van de melding met afschrift aan de gemeente. De gemeente zal vervolgens een beoordeling moeten doen van de ernst van de situatie, van de risico’s (klein of groot) en van de geboden actie (bouwstop, nieuw voorstel om de kwaliteit te kunnen beoordelen, opvragen volledig dossier en dat beoordelen, uitvoeren inspectie, extra controle- en stopmomenten opleggen).
De kwaliteitsborger heeft zelf geen bevoegdheden om handhavend op te treden. Handhaving is derhalve vervolgens een taak van bouwtoezicht. Er is dan ook voldoende kennis en capaciteit/ flexibiliteit nodig om deze rol te kunnen vervullen.
Ook kunnen op andere wijze signalen komen dat in strijd met de voorschriften wordt gebouwd. Denkbaar is dat deze van de opdrachtgever afkomstig zijn of van derden. Ook waarnemingen vanuit het bouwtoezicht kunnen aanleiding zijn tot dit vermoeden.
Opstelling gemeente.
De gemeente blijft wettelijk belast met het toezicht op de naleving van bouwtechnische eisen van bouwwerken. Signalen dat er niet voldaan wordt aan deze eisen kunnen dan ook niet genegeerd worden. Wel kan er nuancering worden aangebracht.
Melding door de kwaliteitsborger.
Dit moet als een ernstig signaal opgevat worden. De borger heeft als onafhankelijke partij de taak controle op de kwaliteit uit te voeren en hierover op basis van kennis en kunde te rapporteren. Wanneer de kwaliteitsborger constateert dat in strijd met bouwtechnische eisen wordt gehandeld en deze daarvan melding maakt, dan dient deze melding door de gemeente opgepakt te worden. Afhankelijk van de ernst van de melding wordt een informatie moment opgelegd of een stopmoment opgelegd als er sprake is van een onomkeerbare handeling.
Melding van opdrachtgever of derde.
Indien er sprake is van een melding door de opdrachtgever of een derde van mogelijke overtreding van bouwtechnische eisen, dan wordt hiervan melding gemaakt bij de kwaliteitsborger. Deze dient hierop actie te ondernemen en terug te melden wat hij geconstateerd heeft. Deze melding wordt verder afgehandeld conform de alinea ‘melding door de kwaliteitsborger’.
Constatering door het bevoegd gezag.
Indien, op welke wijze dan ook, het bevoegd gezag zelf een constatering doet van mogelijke overtreding van bouwtechnische eisen dan wordt hiervan melding gemaakt bij de aanvrager. De kwaliteitsborger wordt hierbij door ons geïnformeerd. Eventueel wordt de aannemer ook meegenomen in de informatieverstrekking. De aanvrager wordt gevraagd om aan te tonen dat wordt voldaan aan het Bbl. Daarbij wordt aangekondigd dat de gemaakte constatering tot een stopmoment kan leiden. Indien de kwaliteitsborger reageert en constateert dat in strijd met de bouwtechnische eisen wordt gehandeld, wordt dit verder afgehandeld conform de alinea ‘melding door de kwaliteitsborger’.
Ad 4 Dossier bevoegd gezag.
Bij de gereedmelding wordt een zogenoemd “dossier bevoegd gezag’’ verstrekt. Doel van het dossier is dat de gemeente – bijvoorbeeld in geval van een calamiteit of toekomstige verbouwingen – over informatie beschikt die nodig is voor het toezicht op het gerealiseerde bouwwerk. De gemeente heeft als taak om te toetsen of dat dossier volledig is en dus of alle stukken aanwezig zijn. Een gemeente kan vervolgens - net als bij de bouwmelding - kiezen om het dossier inhoudelijk te beoordelen met als doel eventueel nog zelf een controle uit te voeren. Het is ook mogelijk om deze stukken – zonder verdere inhoudelijke beoordeling – te archiveren voor toekomstig gebruik.
Gelijktijdig met de gereedmelding verstrekt de kwaliteitsborger een zgn. dossier bevoegd gezag. De gemeente moet het door de borger aangeleverde dossier as-built valideren en indien nodig aanvullende info opvragen. In het uiterste geval kan de gemeente ingebruikname van een bouwwerk verhinderen. Het dossier wordt op compleetheid getoetst en er wordt beoordeeld of het aannemelijk gemaakt is dat aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan.
Ad 5 Gefaseerde oplevering
Een ander punt van aandacht betreft het gefaseerd opleveren en ingebruikname dat met name bij de grotere bouwprojecten van woningen zal plaats vinden. Vergunningen kunnen worden aangevraagd voor meerdere bouwwerken in één vergunning. Een bouwwerk mag pas gebruikt worden na gereedmelding en het aanleveren van het dossier aan het bevoegd gezag. En dat wordt - ook bij meerdere woningen in een project - pas gedaan nadat alle woningen klaar zijn. Vanuit praktische overwegingen is het gewenst gefaseerde opleveringen mogelijk te maken met name voor de proefprojecten en gedurende de beginperiode na invoering van de Wkb totdat de Wkb op dit punt is aangepast.
Deze beleidsregels treden in werking op 01-01-2024.
Deze beleidsregels worden aangehaald als Beleid uitvoering Wet kwaliteitsborging voor het bouwen van de gemeente Borne.