Uitvoerings- en Handhavingsstrategie VTH gemeente Borger-Odoorn 2023 - 2027

De Uitvoering & Handhavingstrategie voor de uitvoeringstaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving die de gemeenten en de provincie Drenthe hebben overgedragen aan de RUD Drenthe voor de jaren 2022-2026.

SAMENVATTING

Het opstellen van deze U&H-strategie Drenthe komt voort vanuit een wettelijke verplichting. Met de komst van de omgevingsdiensten is het van belang dat deze diensten kunnen werken volgens uniform beleid binnen het werkgebied. Dit bevordert de effectiviteit van de omgevingsdiensten.

Door het vaststellen van deze U&H-strategie leggen we de uitvoering van de werkzaamheden van de RUD-Drenthe vast in beleid. Hanteren alle deelnemers dezelfde uitgangspunten en doelstellingen en formaliseren ook het risicogericht toezicht als werkwijze bij de gemeentelijke bedrijven. Daarnaast is duidelijk in één beleidsdocument vastgelegd dat alle deelnemers de Landelijke Handhavingstrategie hanteren om te sanctioneren bij overtredingen van wet- en regelgeving.

Verder is kort de beleidscyclus (Big-Eight) beschreven en de positie die de U&H-strategie heeft binnen deze cyclus. Ook de samenhang met andere verplichte beleidsdocumenten zoals het jaarplan en jaarverslag zijn benoemd.

Parallel aan de totstandkoming van deze U&H-strategie lopen veel andere trajecten die zijn voortgekomen uit de evaluatie van de gemeenschappelijke regeling RUD Drenthe. Een voorbeeld hiervan is de herziening van de Drentse Maat. Verder is de Omgevingswet op komst die een heel andere manier van werken vraagt. Daarom is op dit moment ervoor gekozen om de huidige werkwijze weer te geven en niet alle lopende zaken en ontwikkelingen in dit document mee te nemen.

De speerpunten voor de komende jaren zijn:

–het versterken van het risicogestuurd werken;

–het doorontwikkelen van het informatiegestuurd werken;

–versterken van het ketentoezicht;

–stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid;

–en het aanpakken van ondermijning.

Voor de diverse taken vanuit uitvoering en handhaving zijn doelstellingen geformuleerd die we de komende jaren willen bereiken. Deze zijn ook vertaald naar indicatoren zodat we kunnen meten in hoeverre de doelstellingen bereikt zijn of eventueel bijstelling nodig is.

1INLEIDING

Voor u ligt de eerste uitvoerings- en handhavingsstrategie (hierna: U&Hstrategie) van alle Drentse gemeenten en de provincie Drenthe. Deze U&Hstrategie gaat over de uitvoeringstaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) die gemeenten en Provincie verplicht en facultatief hebben overgedragen aan de omgevingsdienst Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (RUD Drenthe).

1.1 AANLEIDING EN ACHTERGROND

Door de inwerkingtreding van het besluit VTH (hoofdstuk 7 Besluit omgevingsrecht, Bor 1 juli 2017) rust er op de bevoegde gezagen een wettelijke verplichting om een uniforme U&H-strategie vast te stellen. Deze bepaling wordt vervangen en komt bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet terug in het artikel 13.5, lid 2 van het Omgevingsbesluit. Artikel 13.5 lid 2 en houdt in:

‘De bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst stellen gezamenlijk een uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie vast voor de werkzaamheden, bedoeld in artikel 13.12, eerste lid.’ Artikel 13.12 lid 1 beschrijft de basistaken

1De basistaken zijn de milieutaken van gemeenten met een bovenlokale dimensie die op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden, taken die zeer complex zijn en provinciale milieutaken.

.

Drentse gemeenten en provincie Drenthe moeten dus voor het werkgebied van de RUD Drenthe overeenstemming bereiken op het vlak van uitvoering en handhaving (en het daaruit voortvloeiende uitvoeringsprogramma).

Drentse gemeenten en provincie Drenthe hebben naast de verplichte basistaken ook andere uitvoeringstaken op het gebied van milieu ondergebracht bij de RUD Drenthe. Het betreft hier het werkveld bodem en overige milieutaken (milieuadvisering). De U&H-strategie heeft betrekking op alle uitvoeringstaken die bij de RUD Drenthe zijn belegd.

Een professionele kwaliteit van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), dat is wat de samenleving van de overheid mag verwachten. Binnen het VTH-stelsel blijven provincies en gemeenten verantwoordelijk voor de VTH-taken. Zij zijn de bevoegde gezagen. De RUD Drenthe is belast en verantwoordelijk voor de uitvoering.

1.2 TOTSTANDKOMING, POSITIONERING EN STATUS U&HSTRATEGIE

Deze U&H-strategie is tot stand gekomen met inbreng van de 12 Drentse gemeenten, de provincie Drenthe en de RUD Drenthe.

Vóórdat colleges en GS instemmen met de U&H-strategie, is deze U&Hstrategie ter consultatie voorgelegd aan het Openbaar Ministerie (OM).

Deze U&H-strategie is opgesteld op hoofdlijnen. Het betreft een groeidocument dat wordt doorontwikkeld. We sluiten zoveel mogelijk aan bij lopende opgaven. Deze U&H-strategie geeft aan welke uniforme doelen Drentse gemeenten en provincie zichzelf stellen bij de uitvoering en handhaving en welke strategieën de RUD Drenthe gebruikt om de doelen te bereiken.

De U&H-strategie is uniform voor de taken die uitgevoerd worden door de RUD Drenthe. Dit betekent dat de gemeenten en provincie eigen strategieën moeten vaststellen voor de taken die niet aan de omgevingsdienst zijn overgedragen. Het staat de gemeenten en provincie vrij om de uniforme strategieën ook van toepassing te verklaren op haar eigen taken.

Het belangrijkste onderdeel van deze U&H-strategie is kwaliteit. De deelnemers en RUD Drenthe hebben met elkaar inhoud gegeven aan dit begrip en de belangrijkste elementen benoemd.

1.3 SCOPE EN LOOPTIJD

De scope van de U&H-strategie zijn de uitvoeringstaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken die de gemeenten en de provincie Drenthe verplicht en facultatief hebben overgedragen aan de RUD Drenthe voor de jaren 2022-2026. De U&H-strategie heeft een doorlooptijd van vier jaar. Na twee jaar vindt een evaluatie plaats.

De vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken in het kader van het Besluit risico's zware ongevallen (BRZO) valt buiten de scope van deze U&Hstrategie.

Voor de VTH-taken van BRZO-bedrijven zijn zes gespecialiseerde omgevingsdiensten aangewezen. Dit is wettelijk bepaald.

De omgevingsdienst Groningen (ODG) voert namens de provincie Drenthe de VTH-taken uit bij bedrijven die vallen onder BRZO en/of RIE-4. Dit zijn de meest risicovolle bedrijven waarvoor uitsluitend de provincie bevoegd gezag is.

2WETTELIJK KADER EN SPEERPUNTEN

In het omgevingsrecht worden regels gesteld waar het bevoegd gezag zich aan moet houden bij het uitvoeren van de VTH-taken. De eisen aan de inrichting van processen zijn wettelijk vastgelegd. Dit wettelijk kader wordt in de volgende paragraaf beschreven, gevolgd door de uitgangspunten.

2.1 WETTELIJK KADER

De Omgevingswet vraagt van de overheid een integrale benadering van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen de fysieke leefomgeving. Hiermee bewerkstelligen we een gelijk speelveld. Het transparant formuleren en uitvoeren van een uitvoerings- en handhavingsstrategie is daarbij een belangrijke opgave. Landelijk zijn hiervoor kwaliteitscriteria ontwikkeld voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met deze kwaliteitscriteria wordt de kwaliteit van de processen, de uitvoeringsorganisaties (gemeenten, provincies, omgevingsdiensten) en haar medewerkers geborgd.

Zowel in de huidige als in de nieuwe situatie (na inwerkingtreding van de Omgevingswet) zijn de zogenaamde procescriteria leidend voor de U&H- strategie. De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de sluitende beleidscyclus. Deze beleidscyclus staat bekend als de ‘BIG EIGHT’cyclus. Aan de hand van de ‘BIG 8’ zijn de volgende zeven stappen in het beleidsproces te onderscheiden:

Figuur 1: beleidscyclus

De U&H-strategie is onderdeel van de ‘BIG 8’-beleidscyclus. Voorliggende U&H-strategie heeft betrekking op de bovenste cirkel en is richtinggevend voor de operationele cyclus (onderste cirkel). De wettelijke criteria hebben betrekking op sec de uitvoering van de VTH-taken.

Elke gemeente en provincie is verplicht om een of meerdere documenten vast te stellen waarin gemotiveerd aangegeven wordt aangegeven welke doelen de omgevingsdienst moet behalen bij de uitvoering en handhaving en welke activiteiten door de omgevingsdienst daartoe uitgevoerd dienen te worden. In Drenthe hebben wij ervoor gekozen om 3 documenten op te stellen:

1U&H-strategie: hierin zijn de doelstellingen (wat we willen bereiken?) opgenomen en in de bijlagen zijn de strategieën uitgewerkt (hoe we dit willen bereiken?). Deze strategieën bestaat uit een aantal componenten: preventie, vergunningverlening, toezicht, sanctioneren en gedogen. Zij vormen de uitwerking op hoofdlijnen van de werkwijze en intensiteit van de werkzaamheden door de RUD Drenthe.

2Uitvoeringsprogramma: Jaarlijks vindt een uitwerking van deze U&H – strategie in een uitvoeringsprogramma plaats. In dit programma wordt benoemd welke VTH-instrumenten de RUD Drenthe concreet gaat inzetten en wat de formatieve en financiële gevolgen zijn. Eventuele aanscherping van ambities kan ook in dit uitvoeringsprogramma plaatsvinden.

3Jaarverslag: in het jaarverslag van de RUD Drenthe wordt jaarlijks verantwoording over de realisatie van de activiteiten afgelegd.

Elke Drentse gemeente en de provincie Drenthe heeft een verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht vastgesteld.

Deze verordening geeft uitvoering aan de wettelijke opdracht om regels te stellen aan de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht. Deze regels gelden ook voor de taken die de RUD Drenthe uitvoert. Dit betekent dat het minimum kwaliteitsniveau van de overgedragen taken is vastgesteld. Alle bevoegde gezagen hebben daarmee de verplichting om te voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.2 (en haar rechtsopvolgers). Tevens is in de verordening een verplichting opgenomen om doelen uit te werken op de volgende onderwerpen: uitvoeringskwaliteit, dienstverlening en financiën. Nadere uitwerking van deze doelen is terug te vinden in hoofdstuk 3.

2.1.1 ONTWIKKELINGEN

Diverse ontwikkelingen hebben gevolgen voor de VTH-taken. Denk daarbij aan de wet VTH, de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen en de inwerkingtreding van de Omgevingswet samen met de grote wijzigingen in de bodem-, geluid- en luchtwetgeving. Verder is er een toenemende aandacht voor nieuwe milieuthema's zoals de stikstofproblematiek, Zeer Zorgwekkende Stoffen, klimaatadaptatie, energietransitie en circulaire economie.

2.1.2 RELATIE MET ANDERE ONDERWERPEN

Omgevingswet

Op basis van de huidige wetgeving is ieder bevoegd gezag verplicht een beleidskader op te stellen op het gebied van milieu. Onder de Omgevingswet is de omgevingsvisie het beleidskader op het gebied van milieu. De Omgevingswet schrijft voor dat iedere gemeente 1 omgevingsvisie vaststelt. De omgevingsvisie komt in de plaats van structuurvisies, verkeers- en vervoersplannen, delen van de natuurvisie en milieubeleidsplannen. Gemeenten krijgen een overgangstermijn geboden voor het vaststellen van een omgevingsvisie. In de Invoeringswet is bepaald dat de huidige hoofdelementen van het gemeentelijk beleid tot die tijd van kracht blijven. Gedacht moet hierbij worden aan een milieubeleidsplan, een verkeers- en vervoersplan en de gemeentelijke structuurvisie.

Het gemeentelijke milieubeleid blijft dus van kracht in de vorm van het nieuwe instrument omgevingsvisie al dan niet uitgewerkt in een programma milieu. De doelstellingen die hierin opgenomen staan kunnen per bevoegd gezag verschillen en breder zijn dan de doelstellingen in de U&H-strategie.

De bevoegde gezagen dienen actief op zoek te gaan naar samenhang tussen doelen van verschillende (beleids)documenten.

Evaluatie GR RUD Drenthe

Herziening Drentse Maat (DM)

Een van de uitkomsten van de evaluatie GR-RUD Drenthe is dat de kengetallen die voor de DM-producten gelden in twee stappen geactualiseerd worden. In een eerste stap, die inmiddels doorgevoerd is, worden de kengetallen aangepast aan de hand van een Benchmark waarin de kengetallen van de RUD Drenthe vergeleken zijn met die van andere Omgevingsdiensten. Hiermee worden meer realistische kengetallen gebruikt. In een tweede stap werkt de RUD Drenthe zaakgericht per februari 2022 en worden de kengetallen eind 2023 geëvalueerd. In het Uitvoeringsprogramma wordt de U&H-strategie uitgewerkt. In dit programma wordt de inzet van de VTH-instrumenten concreet weergegeven met daarbij de formatieve en financiële gevolgen. Om die gevolgen in beeld te brengen wordt gebruik gemaakt van de kengetallen behorende bij de VTH-instrumenten."

2.2 SPEERPUNTEN

Deze paragraaf benoemt de speerpunten die gehanteerd worden bij de taakuitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving. We willen hiermee voorkomen dat het overtreden van regels de belangen van de overheid, burgers, natuur en milieu schaadt.

2.2.1 RISICOGERICHT WERKEN

De omgevingsdienst richt zich bij het uitvoeren van de taken op de grootste risico's. Dit betekent dat de activiteiten met de grootste risico's bij niet naleving de meeste aandacht krijgen. Om die risico's te kunnen inschatten is een risicoanalyse uitgevoerd.

Op basis van de risico's wordt bepaald hoe diepgaand de toetsing van meldingen en vergunningen dient plaats te vinden en welke vorm van toezicht hier het beste bij past. Deze benadering stelt ons in staat om onderbouwde adviezen te geven als er keuzes gemaakt moeten worden in het uitvoeringsniveau.

In 2019 is Risico Gericht Toezicht Milieu (RGT) ontwikkeld, een belangrijk resultaat was de risicomatrix. Deze risicomatrix is maatgevend geweest voor het programmatisch milieutoezicht. De risicomatrix is in 2020 herzien, getoetst aan de RIE (Richtlijn Industriële Emissies) en geborgd in het jaarprogramma en de werkprocessen van de RUD Drenthe. Risicogericht toezicht voor de vakgebieden toezicht asbest en toezicht bodem is in ontwikkeling. Hierbij hanteren we dezelfde systematiek. In hoofdstuk 4 wordt dieper ingegaan op het uitvoeren van risicogericht toezicht.

Naast RGT werken we ook samen aan het vormgeven van risicogericht vergunnen (RGV). In 2021 is gestart met het project Risicostrategie vergunningverlening met als doel om vergunningverlening uniform, transparant en effectief uit te voeren. Hierbij wordt invulling gegeven aan rolopvatting, regionale prioriteiten, diepgang afhandeling van vergunningen en meldingen, en actualiteit van vergunningen.

Keuzes bij vergunningverlening worden gebaseerd op een risicobeoordeling op de impact van de leefomgeving. De uitkomsten van dit project worden in de loop van 2022 verwacht en uiteindelijk verwerkt in de vergunningenstrategie.

Dit doet niet af aan de integrale toetsing aan wet- en regelgeving en kwaliteit van toetsing op de minder risicovolle vergunningaanvragen.

Door te investeren in risicogericht werken wordt een betere informatiepositie opgebouwd. De beschikbare capaciteit en gelden worden optimaal benut, kortom we doen wat nodig is.

2.2.2 INFORMATIEGESTUURD WERKEN

Binnen de RUD Drenthe worden al enkele jaren stappen gezet in het informatiegestuurd werken. Informatiegestuurd werken is een continu proces waarmee op gerichte wijze ruwe data wordt verzameld, geregistreerd en geanalyseerd. De daaruit verkregen informatie en kennis wordt in besluitvormingsprocessen toegepast om de prestaties van de organisatie te verbeteren.

Informatiegestuurd werken is nodig om bij te dragen aan het voorkomen en/of oplossen van (steeds complexer wordende) maatschappelijke vraagstukken op het gebied van veiligheid, volksgezondheid, leefbaarheid en duurzaamheid. Deze manier van werken helpt ook om de schaarse capaciteit van mensen en middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten waar deze het meest nodig zijn of waar het risico voor de leefomgeving het grootst is.

Verder ondersteunt deze werkwijze ook het uitvoeren van de VTH-taken onder de Omgevingswet. Naast de informatie uit databases blijft de expertise en kennis van medewerkers en externe bronnen noodzakelijk om tot de juiste inzichten en keuzes te komen. De komende jaren gaan we de informatievoorziening verder ontwikkelen om de juiste sturingsinformatie op inhoudelijk, financieel en procesmatig niveau te kunnen opleveren.

2.2.3 KETENTOEZICHT

Inzicht en grip op ketens, zoals asbest-, grond-, meststromen en overige afvalstoffen is een van de redenen voor het oprichten van de omgevingsdiensten. Het uiteindelijke doel is om schadelijke effecten vanuit deze ketens op de leefomgeving te voorkomen en milieucriminaliteit in een vroegtijdig stadium te herkennen en op te treden. Om meer inzicht te krijgen in de ketens is het van belang om intensief samen te werken met handhavingspartners. Samen met het verder ontwikkelen van informatiegestuurd werken zorgt dit voor een goede informatiepositie om beter grip te krijgen in de keten en effectief op te treden.

2.2.4 EIGEN VERANTWOORDELIJKHEID

Het nemen van verantwoordelijkheid kan schade aan milieu en overlast in de omgeving voorkomen. De komende jaren willen we dan ook de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven stimuleren. Dit doen we onder andere door het geven van goede en passende voorlichting (gedragsbeïnvloeding) en maatwerk toe te passen bij inzet van handhaving. Het stimuleren van het oppakken van de eigen verantwoordelijkheid is ook terug te vinden in de preventiestrategie.

2.2.5 ONDERMIJNING

We willen niet dat burgers of bedrijven een vergunning of toestemming gebruiken om activiteiten uit te voeren met geld dat is verdiend via misdrijven. Ook willen we niet dat een vergunning (mede) wordt gebruikt voor het plegen van misdrijven. We toetsen daarom de integriteit van aanvragers. Als hier onaanvaardbare risico’s uit komen maken we gebruik van onze bevoegdheden op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). We kunnen gerichte aanvullende voorschriften in de vergunning opnemen. Ook kunnen we een vergunning weigeren of intrekken. Natuurlijk doen we dat pas na een zorgvuldige en soms gezamenlijke afweging van het bevoegd gezag en de RUD Drenthe.

We zetten de instrumenten van preventie, toezicht en sanctie actief in om ondermijnende activiteiten te voorkomen of te stoppen. Activiteiten die vallen onder ondermijnen gedogen we niet. We gaan ondermijning tegen door goed samen te werken (met onder meer het Openbaar Ministerie, andere overheden en ketenpartners) bij de uitvoering van de VTH-taken. We sturen op samenwerking, gezamenlijke prioriteiten en wisselen onderling informatie uit.

3VISIE EN DOELEN U&H

Dit hoofdstuk geeft de visie op onze uitvoering. Op basis van de visie worden de doelen nader uitgewerkt. We baseren deze doelstellingen op de doelstelling van de Omgevingswet en de kwaliteitsdoelstellingen van de verordening (kwaliteit VTH).

3.1 VISIE U&H STRATEGIE

De missie en visie van de RUD Drenthe die hieronder zijn geformuleerd, zijn leidend voor de U&H-strategie. Het uitgangpunt voor deze U&H-strategie is dat de missie het fundament onder de organisatie is. De visie beschrijft de manier waarop we handen en voeten geven aan deze missie.

Missie

De RUD Drenthe heeft de volgende missie geformuleerd:

‘De RUD Drenthe is de omgevingsdienst voor de inwoners en bedrijven van Drenthe. We hebben de milieukennis en kunde, zijn betrouwbaar, innovatie- en toekomstgericht. Samen met onze partners dragen we proactief en resultaatgericht bij aan een belangrijke taak: een schoon en veilig Drenthe. Nu én voor volgende generaties.’

Visie

De gezamenlijke visie van gemeenten en provincie voor de uitvoering van de taken die zijn overgedragen aan de RUD Drenthe is als volgt:

‘De RUD Drenthe. Dé milieupartner die met trots en passie werkt aan een veilige, duurzame en gezonde leefomgeving.’

Deze visie sluit aan bij de algemene doelstelling van de Omgevingswet.

3.2 ALGEMENE DOELSTELLING U&H

Het verlenen van vergunningen, het beoordelen van meldingen, het houden van toezicht op de naleving en het handhaven van regels speelt een belangrijke rol om de doelstelling van de Omgevingswet te kunnen bereiken. Deze doelstelling staat verwoord in artikel 1.3 van deze Omgevingswet.

“Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang:

a.bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur en

b.het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.”

Om de doelstelling van de Omgevingswet te kunnen bereiken is het belangrijk om een duidelijk beeld te hebben van wat wij in het licht van deze U&H-strategie onder de vetgedrukte termen verstaan.

3.2.1 BEGRIPPENKADER U&H STRATEGIE

We hebben de termen van een definitie en doelstelling voorzien:

Onder ‘veilige’ verstaan we een fysieke leefomgeving waarin risico’s als gevolg van milieuactiviteiten beperkt aanwezig zijn.

De doelstelling van veiligheid is het voorkomen dan wel zoveel mogelijk beperken van de milieurisico’s. Daarbij valt te denken aan het gevaarsaspect wegnemen of verminderen bij handelingen met gevaarlijke stoffen, voorkomen van emissie naar bodem, lucht en water door voorzieningen te treffen of maatregelen te nemen.

Onder 'gezonde' en 'goede omgevingskwaliteit' verstaan we een gezonde leefomgeving. Voor een gezonde leefomgeving is het nodig dat we onze milieutaken en bodemtaken op een adequaat uitvoeringsniveau te brengen en houden om te zorgen dat het naleefgedrag van regels over milieukwaliteit wordt geborgd.

De doelstelling is om in Drenthe een gezonde leefomgeving te bereiken, dan wel te behouden, daarvoor is het nodig dat milieuschade en bodemverontreinigingen zoveel mogelijk wordt voorkomen en/of beperkt en waar nodig herstelt.

Onder ‘duurzaamheid’ verstaan we toekomstbestendige gebruik en hergebruik van energie en grondstoffen.

De doelstelling van duurzaamheid is het zoveel mogelijk inzetbaar houden en nuttig (her)gebruiken van stoffen met een constructieve bijdrage aan de energietransitie en verduurzaming.

Onder 'natuur' verstaan we een samenhangend geheel van planten, dieren, levensgemeenschappen, bodem- en grondsoorten, water en klimaat.

De doelstelling ten aanzien van natuur is het voorkomen van aantasting van natuur als gevolg van milieuactiviteiten. Hieronder valt onder meer aantasting van beschermde plant- en diersoorten, aantasting bodem(ecologie), lucht- en waterverontreiniging.

BEGRIPPENKADER DOELSTELLINGEN UIT VERORDENING VTH

Elk van de gemeenten en de provincie Drenthe heeft een Verordening kwaliteit VTH vastgesteld (onder de Omgevingswet: Verordening Uitvoering en Handhaving) en zijn daarmee verplicht om de doelstellingen ‘uitvoeringskwaliteit’, ‘dienstverlening’ en ‘financiën’ nader uit te werken.

Wat verstaan we onder uitvoeringskwaliteit?

De mate waarin een product voldoet aan de juridische en organisatorische doelen (zoals geformuleerd in de relevante wet- en regelgeving) en bijdraagt aan de omgevingsdoelen. M.a.w. de inhoudelijke en organisatorische kwaliteit.

Doelstellingen:

•Op organisatieniveau wordt voldaan aan de meest recent vastgestelde kwaliteitscriteria VTH (eisen aan opleiding, ervaring en beschikbare capaciteit van medewerkers). Het jaarlijks uitvoeren van een meting op het voldoen hieraan om de uitvoeringskwaliteit beter inzichtelijk en meer voorspelbaar te maken.

•De kwaliteit van vergunningen verbeteren (juridisch houd- en handhaafbaar)

•Het aantal bezwaar- en beroepszaken reduceren. Daarom voeren we een verplichte evaluatie uit bij alle verloren zaken.

Wat verstaan we onder dienstverlening?

De manier waarop (in communicatie, snelheid, service) de organisatie met belanghebbenden (aanvragers, omgeving, klagers etc.) omgaat.

Doelstellingen:

•Goede bereikbaarheid (100 %) bij milieu incidenten om zo spoedig mogelijk te anticiperen op calamiteiten of andere onvoorziene gebeurtenissen met negatieve gevolgen voor het milieu door 24-uurs piketdiensten te draaien.

•Optimaliseren van klachtenafhandeling door binnen 5 werkdagen een terugkoppeling te geven aan de indiener.

•Communicatie over vergunningprocedures voldoet aan de wettelijke eisen. Initiatiefnemer wordt bij een nieuw plan geïnformeerd over de vergunningprocedure.

•In de omgang met onze klanten zijn we respectvol, meedenkend en deskundig.

Wat verstaan we onder financiën?

De inzet van middelen in relatie tot de kwaliteit van de geleverde diensten/producten.

Doelstelling:

•Door toepassing van risicoanalyses wordt getracht financiële efficiëntie en effectiviteit te bewerkstelligen. De begroting dient dekkend te zijn voor de geplande inzet op risicobeheersing en beleidsdoelrealisatie. Er wordt periodiek geïnventariseerd of de begroting voldoet aan de beide elementen. Er wordt begroot op basis van output.

Hieronder staan de doelstellingen per beleidsveld (uitvoering en handhaving) geformuleerd.

UITVOERING

Dit onderdeel ziet toe op het toepassen van de regels bij aanvragen en meldingen.

OMGEVINGSVERGUNNINGSAANVRAGEN & MELDINGEN

Deze taken zien op het beoordelen en beslissen op aanvragen omgevingsvergunningen, waaronder de milieubelastende activiteiten en het beoordelen van meldingen

DOEL 1

In 100% van de gevallen worden de vergunningaanvragen/beschikkingen binnen de wettelijke termijn behandeld en meldingen binnen overeenkomstig termijn van de dienstverleningsovereenkomst behandeld.

INDICATOR

Percentage buiten de termijn behandelde meldingen en vergunningen.

STRATEGIE

Vergunningenstrategie

ACTUALISERING, WIJZIGING EN INTREKKING OMGEVINGSVERGUNNINGEN

Deze taak ziet op het actueel houden van vergunningen als er bijvoorbeeld (technische) ontwikkelingen zijn die het milieu beter beschermen of de kwaliteit daarvan verbeteren. Verder regelt dit onderdeel de wijziging van voorschriften van vergunningen, het intrekken daarvan en de beoordeling wanneer een revisievergunning is vereist.

DOEL 2

Alle afgegeven omgevingsvergunningen zijn actueel.

INDICATOREN

% actuele omgevingsvergunningen

STRATEGIE

Vergunningenstrategie

HANDHAVING

Handhaving omvat alle activiteiten die erop zijn gericht regelnaleving te vergroten. Daaronder vallen naast toezicht en sancties (inclusief gedogen), het afhandelen van klachten voor zover die zien op naleving van regels.

TOEZICHT

Dit onderdeel gaat over het houden van toezicht op de naleving van alle milieuregelgeving die van toepassing is; de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer of overige wetgeving, de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving en beschikkingen. Bijvoorbeeld beschikkingen die zien op maatwerk of gelijkwaardigheid. Toezicht op algemene regels verschilt in dat opzicht niet wezenlijk van toezicht op vergunningen.

DOEL 1

De branches in de hoogste risicocategorie vertonen in 2026 een verbeterd naleefgedrag ten opzichte van 2023.

INDICATOR

% van de controles bij bedrijven binnen de branche in het hoogste risicocategorie

STRATEGIE

Toezichtstrategie

DOEL 2

Doorontwikkeling van het risicogericht toezicht naar in ieder geval bodem en asbest om te zorgen dat toezichthouders daarheen gaan waar het risico op niet-naleving het grootst is.

INDICATOR

Het aantal branches waarop risicogericht toezicht gerealiseerd/geïmplementeerd is.

STRATEGIE

Toezichtstrategie

DOEL 3

Het minimaal driejaarlijks integraal controleren van de niet-provinciale en jaarlijks controleren van de provinciale IPPC/RIE- installaties. Hierbij moet het uitgangspunt zijn dat slechte nalevers vaker worden gecontroleerd dan goede nalevers.

INDICATOR

Aantallen uitgevoerde IPPC/RIE controles per jaar en de naleefscores

STRATEGIE

Toezichtstrategie

DOEL 4

Voor 1 jan. 2024 is onderzocht of gezondheidsaspecten onderdeel kunnen uitmaken van de bestaande risicomatrix.

INDICATOR

In december 2023 ligt er een advies.

STRATEGIE

Toezichtstrategie

DOEL 5

Om onaanvaardbare risico’s als gevolg van bestaande bodemverontreiniging weg te nemen, te voorkomen of beheersen en nieuwe bodemverontreinigingen te voorkomen of zoveel als redelijkerwijs mogelijk weg te nemen.

Het houden van toezicht bij:

o 100% van de Wbb bodemsaneringen en BUS-meldingen;

o 50% van alle nazorglocaties en; o 50% van de Bbk meldingen.

INDICATOR

Percentage van Wbb saneringen, alle nazorglocaties en de Bbk meldingen die gecontroleerd zijn.

STRATEGIE

Toezichtstrategie

DOEL 6

Het naleefgedrag omtrent de bodem en grondverzet bevorderen door in het veld gebiedsgericht te controleren op niet gemelde/vergunde bodem en grondverzet activiteiten en het daarop in zetten van 25% van de beschikbare Drentse Maat uren voor bodemtoezicht.

INDICATOR

Percentage van de beschikbare uren ingezet op gebiedsgericht toezicht

STRATEGIE

Toezichtstrategie

SANCTIES

Sanctioneren gaat over het optreden tegen een geconstateerde overtreding met bijvoorbeeld een last onder dwangsom, toepassen bestuursdwang en de bestuurlijke boete. Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Bij deze taak gaat het onder andere om het opleggen en ten uitvoer brengen van bestuurlijke sancties ter handhaving van wet- en regelgeving.

DOEL

De sanctionering wordt uitgevoerd conform de Landelijke Handhavingstrategie (LHS). De LHS is een wettelijk verplicht instrument waarbij getracht wordt om door een afgestemde, passende interventie een blijvende gedragsverandering bij de overtreder te realiseren. Hiermee wordt gezorgd voor een verhoogd veiligheidsgevoel in de samenleving.

INDICATOR

Percentage van het aantal keer dat het LHS is toegepast in relatie tot controles met overtredingen.

STRATEGIE

LHS of gedoogstrategie (meer informatie over deze strategie is te vinden in hoofdstuk 5.3).

4OMGEVINGSANALYSE

De omgevingsanalyse bestaat uit een gebiedsanalyse van de provincie Drenthe, een definiëring van de probleemanalyse en een uitwerking van de gezamenlijke risicoanalyse voor toezicht op de milieutaken die bij de RUD Drenthe zijn belegd.

4.1 GEBIEDSANALYSE

De U&H-strategie betreft het werkgebied van de RUD Drenthe (zie afbeelding hieronder). Het betreft de gemeenten Aa en Hunze, Assen, Borger-Odoorn, Coevorden, Emmen, Hoogeveen, Meppel, Midden-Drenthe, Noordenveld, Tynaarlo, Westerveld, De Wolden en de Provincie Drenthe.

Figuur 2: Overzicht van het werkgebied van de RUD Drenthe

Drenthe is geweldig! Het prachtige landschap en de rijke geschiedenis wordt door veel mensen enorm gewaardeerd. In Drenthe is er nog rust, het Dwingelderveld is in 2020 niet voor niets verkozen tot het stilste gebied van Nederland. Naast rust zijn er in Drenthe ook een aantal bijzondere bedrijven te vinden zoals: Astron in Dwingeloo, Wildlands Adventure Zoo in Emmen en het TT-Circuit in Assen. Meer dan 95% van de het Drentse bedrijfsleven behoort tot het MKB. Binnen de overige bedrijven is agrarische sector het sterkst vertegenwoordigd, gevolgd door de recreatieve sector. Zware industrie bevindt zich op het Getec Park in Emmen. Hier hebben zich onder andere bedrijfstakken van DSM en Teijn Aramid gevestigd.

De meeste bedrijven op het Getec Park vallen vanwege de (veiligheid)risico's onder het BRZO-toezicht. De VTH-taken zijn belegd bij de Omgevingsdienst Groningen. Dit is wettelijk vastgelegd.

Niet alle bedrijven in Drenthe voeren milieubelastende activiteiten uit.

Bedrijven die dit wel doen worden ook wel inrichtingen c.q. milieulocaties genoemd. In het zaaksysteem van de RUD Drenthe zijn 15.719 milieulocaties opgenomen. Van het totale aantal milieulocaties vallen er 42 onder provinciaal bevoegd gezag.

4.2 PROBLEEM- EN RISICOANALYSE

Een goede U&H-strategie begint met het besef van de problemen die moeten worden opgelost. De milieurisico’s vormen de kern van de uitdaging waarvoor de RUD Drenthe staat. Dit inzicht is verkregen door het uitvoeren van een risicoanalyse. Het maken van deze analyse is een wettelijke verplichting. Voor de RUD Drenthe is dit inzicht een voorwaarde om goed te functioneren.

De probleemanalyse in deze U&H-strategie bestaat voornamelijk uit een risicoanalyse voor milieu. De risicoanalyse voor bodemtoezicht en asbesttoezicht worden op een later moment toegevoegd aan de probleemanalyse. Indien we een aantal jaren data hebben gegenereerd dan kunnen we de probleemanalyse gedetailleerder uitwerken. Denk daarbij aan de ambities opgenomen in de omgevingsvisies van de gemeenten en Provincie.

Een gezamenlijke risicoanalyse is één van de pijlers voor de U&H-strategie. De risicoanalyse is uitgevoerd om inzicht te krijgen in activiteiten die risicovol zijn en daarmee te komen tot een goede selectie van de te controleren bedrijven op die activiteiten.

Al deze bedrijven zijn, op basis van SBI-codering, ingedeeld in subbranches. Dit zijn veelal verzamelingen van meerdere subbranches die wat betreft activiteiten en (milieu)risico’s een overlap vertonen. Het risicogericht toezicht (hierna: RGT) is gericht op die bedrijven, waar de ingeschatte risico’s het hoogst zijn. De huidige risico inschatting is gebaseerd op subbrancheniveau, maar de wens is dat deze verder wordt uitgewerkt op bedrijfsniveau. Om te komen tot een risico-inschatting is een beoordelingsmodel opgesteld; de Drentse risicomatrix.

Gemeenten in de provincie Drenthe, de provincie Drenthe en de RUD Drenthe hebben onder de vlag van het vastgestelde Ontwikkelprogramma 2019-2020 de Drentse risicomatrix gezamenlijk opgesteld en gevuld.

4.2.1 Achtergrond

Vanaf 1 januari 2020 wordt er gewerkt op basis van een zogenaamde toezichtstrategie en is het kader van de Drentse Maat met een frequentiegericht toezicht komen te vervallen. Met deze nieuwe werkwijze wordt ook uitvoering gegeven aan de wettelijke eisen die gelden vanuit het Besluit omgevingsrecht (artikel 7.2).

In 2020 is gestart met de verdere doorontwikkeling van het RGT. De risicomatrix is verfijnd en verbeterd. Op 15 december 2020 hebben de accounthouders gekozen om de Drentse risicomatrix Drenthebreed te hanteren. De risicomatrix heeft met het vaststellen van deze U&H-strategie een formele status.

Het RGT is gericht op de vergunningplichtige en meldingsplichtige bedrijven (met uitzondering van de RIE/IPPC-

2IPPC-installaties zijn grote industriële bedrijven die vallen onder de Richtlijn industriële emissies (2010/75/EU). IPPC staat voor Integrated Pollution Prevention and Control (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging).

bedrijven en alle bedrijven die vallen onder het bevoegd gezag van de provincie Drenthe).

De controles bij RIE/IPPC-bedrijven, als mede de bedrijven die vallen onder het bevoegd gezag van de provincie Drenthe worden integraal gecontroleerd. Dit gebeurt op een dusdanige wijze dat alle aspecten die binnen een bedrijf die valt onder het bevoegd gezag van de provincie Drenthe binnen vijf jaar zijn beoordeeld op naleving.

Met het RGT is de RUD Drenthe beter in staat om op een effectieve en objectieve wijze uitvoering te geven aan de gemeenschappelijke doelstelling van de deelnemers en de RUD Drenthe: een schoon en veilig Drenthe.

In het opleverdocument RGT (versie 1.0) is de aanpak en uitvoering van het risicogerichte toezicht verder uitgewerkt en de doorontwikkeling beschreven die de RUD Drenthe de komende jaren voor ogen heeft op dit gebied. Dit opleverdocument is terug te vinden in bijlage 1. Er zijn in het opleverdocument een aantal uitgangspunten en aanbevelingen opgenomen, waar afgelopen jaren gedeeltelijk al invulling aan is gegeven.

4.3.2 DE SYSTEMATIEK VAN DE MATRIX

Om risico's in te schatten is inzicht in kansen en mogelijke nadelige effecten bij niet naleving nodig. Als uitgangspunt voor deze matrix is het model gekozen dat beschikbaar wordt gesteld door het centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid, het CCV.

Voor elke subbranche is een inschatting gemaakt van de mate van negatieve effecten en de kans op het voorkomen van deze negatieve effecten op de beoordelingsaspecten Milieu, Ondermijning en Maatschappelijk/bestuurlijke impact. De nalevingskans betreft de naleving gebaseerd op een data-analyse via onze registraties in de applicatie Digitalechecklisten.nl (DC) en het zaaksysteem. Inzicht in de mate van naleving van de milieuregels binnen een subbranche is een belangrijk onderdeel binnen de risicobeoordeling.

De methode en keuzes hierbij staan uitgelegd in de toelichting bij het model en zijn terug te vinden in het opleverdocument.

4.2.3 PRIORITERING

De risicomatrix (milieueffect, bestuurlijke impact, ondermijning en naleving) wordt gebruikt om prioriteiten te stellen en het toezichtprogramma op te stellen.

Het eindrisico in elke subbranche is gekoppeld aan een prioriteitsklasse. De indicator Milieu is beoordeeld door medewerkers van de RUD Drenthe en de indicatoren Ondermijning en Maatschappelijk/ bestuurlijke impact zijn beoordeeld door de bevoegde zagen zelf, waardoor de einduitslagen per bevoegd gezag ook verschillend kunnen zijn.

Op basis van de prioriteiten wordt 100% van de bedrijven bezocht of is er sprake van steekproefsgewijs toezicht. In onderstaande tabel is te zien bij welke prioriteit welk toezicht hoort en de diepgang van controle.

Prioriteiten

Mate van controle

Frequentie

Controle aspecten

1& 2 gemeentelijke bedrijven

100%

Milieuaspecten met risicoscore boven 2,0

3gemeentelijke bedrijven

steeksproefgewijs

Jaarlijks 10% vd bedrijven

Alle milieuaspecten matrix

4gemeentelijke bedrijven

steeksproefgewijs

Jaarlijks 7,5% vd bedrijven

Alle milieuaspecten matrix

5gemeentelijke bedrijven

steeksproefgewijs

Jaarlijks 5% vd bedrijven

Alle milieuaspecten matrix

Gemeentelijke IPPC bedrijven

integraal

1x 3 jaar

Alle aspecten

Provinciale bedrijven

integraal

Jaarlijks

Alle aspecten in 5 jaar

De data-analyse op de naleving wordt jaarlijks uitgevoerd, hierdoor zet de RUD Drenthe jaarlijks haar toezichtcapaciteit in daar waar nodig.

4.2.4 DOORONTWIKKELING

De methodiek kan ook worden toegepast op andere milieubelastende activiteiten zoals bijvoorbeeld de bodem- en asbesttaken. De risicomatrix is in 2020 herzien en verbeterd, waarbij het beoordelingsaspect Milieu en de kans op de naleving voorop zijn gezet en het milieubelang een centrale plek heeft gekregen in de risico-inschatting voor het risicogerichte toezicht bij de gemeentes in Drenthe. Er is ook getoetst aan de wettelijke RIE/IPPC controles. Dit is geborgd in het jaarprogramma en in de werkprocessen. Vanaf 2020 voert de RUD Drenthe jaarlijks bij circa 33% van de gemeentelijke RIE/IPPC bedrijven inspecties uit. RGT voor de domeinen asbest- en bodemtoezicht is voorlopig buiten beschouwing gelaten.

Voor de uitvoering van het risicogerichte toezicht in 2021 is een Drenthe brede risicomatrix gehanteerd in plaats van een matrix per bevoegd gezag. Dit zorgt voor meer uniformiteit in de prioriteitstelling. Bijkomend voordeel is het effectiever werken, een betere focus op de resultaten en het krachtiger kunnen analyseren daarvan.

De doorontwikkeling van het RGT moet in de komende jaren verder worden uitgewerkt en verbeterd. Dit is een groeiproces.

5STRATEGIEËN

Bij de uitvoering van de VTH-taken door de RUD Drenthe geldt het principe dat initiatieven, activiteiten en handhavingssituaties in een gelijke situatie gelijk worden behandeld (gelijke monniken-gelijke kappen). Om zoveel mogelijk volgens dat principe te werken zijn onderstaande VTH-strategieën op de uitvoeringstaken van toepassing. De inhoud van de strategieën is terug te vinden in hoofdstuk 5 van de Wabo en in de artikelen 13.6 en 13.7 van het Omgevingsbesluit. De strategieën bestaan uit vijf componenten:

1Preventiestrategie;

2Vergunningenstrategie;

3Toezichtstrategie;

4Sanctiestrategie; en

5Gedoogstrategie.

In onderstaand figuur is de onderlinge verhouding tussen de strategieën gevisualiseerd.

Figuur 3: onderlinge verhouding strategieën

De sanctiestrategie en gedoogstrategie maken onderdeel uit van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS). Ondertussen zijn er ontwikkelingen gaande, zoals het opleveren van een geactualiseerde (LHS) en een Landelijke Vergunningenstrategie. De uitkomsten hiervan worden betrokken bij de doorontwikkeling van deze U&H-strategie.

5.1 PREVENTIESTRATEGIE

Onder preventie verstaan we het zoveel mogelijk voorkomen van aantasting van de leefomgeving of het ontstaan van risico’s. Het geven van voorlichting en heldere communicatie over de kaders waar eenieder zich aan moet houden zijn daarbij essentieel Bij preventie gaat het om het spontaan naleven van milieuregels. Bekendheid met de regels vormt immers de basis voor het naleven van regels. We willen het naleefgedrag bevorderen door in te zetten op voorlichting en het uitleggen van het doel van de regels. De preventiestrategie is gericht op het voorkomen van overtredingen door communicatie en voorlichting en is verder uitgewerkt in bijlage 2.

5.2 VERGUNNINGENSTRATEGIE

De vergunningenstrategie biedt:

•Kaders en uitgangspunten voor het verlenen van vergunningen en de keuzemomenten hierin.

•Het reguleren van de milieudruk en het verbeteren en handhaven van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

•Creëren van een uniforme werkwijze in het afhandelen van aanvragen.

Voor het bepalen van de acceptabele milieukwaliteit worden de verschillende belangen tussen de voorgenomen activiteiten en de gevolgen voor de fysieke leefomgeving zorgvuldig afgewogen.

De vergunningenstrategie beschrijft de verschillende vormen van vergunningverlening die ingezet kunnen worden en wat de standaard werkwijze daarbij is. Daarnaast wordt in de vergunningenstrategie vastgesteld wat het niveau is waarop een aanvraag voor een vergunning wordt getoetst en aan welke objectieve toetsingscriteria deze toetsing plaatsvindt. Het doel van deze strategie is het gewenste kwaliteitsniveau van de diverse processen en werkzaamheden zo hoog mogelijk te houden en te voldoen aan de wettelijke eisen.

Een vergunning/melding op het gebied van de fysieke leefomgeving kan betrekking hebben op verschillende werkvelden (milieu, natuur e.d.) en op verschillende wijzen tot stand komen (reguliere procedure, uitgebreide procedure, melding e.d.).

In deze strategie wordt onder vergunningverlening verstaan:

•het verlenen, (gedeeltelijk) weigeren, wijzigen of (gedeeltelijk) intrekken van een omgevingsvergunning mogelijk als onderdeel van een legalisatietraject;

•het verlenen van een ontheffing;

•het behandelen van een melding;

•het opstellen en/of het intrekken van een maatwerkvoorschrift en/ of goedkeuring gelijkwaardige voorziening;

•Het toetsen of het om een m.e.r.-plichtige of m.e.r.-beoordelingsplichte activiteit gaat. Bij een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling wordt een m.e.r.beoordelingsbesluit genomen of een milieueffectrapportage (MER) vereist is. Een besluit nemen over het al dan niet vereisen van een milieueffectrapportage (m.e.r.-beoordeling);

•het actualiseren van een vergunning;

•afgeven van advies in het kader van het adviesrecht van de gemeenteraad.

Een nadere uitwerking van de vergunningenstrategie is terug te vinden in bijlage 3 .

5.3 HANDHAVINGSSTRATEGIE

Deze paragraaf is onderverdeeld in de toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie.

5.3.1 TOEZICHTSTRATEGIE

In de toezichtstrategie is beschreven op welke wijze het toezicht wordt uitgevoerd door de RUD Drenthe. Toezicht houdt in dat gecontroleerd wordt of wet- en regelgeving wordt nageleefd. Dit vindt plaats door het verzamelen van informatie over (het nalaten van) handelingen en een beoordeling daarvan. Toezicht houden draagt eraan bij dat mensen wettelijke voorschriften naleven en het beperkt de risico’s op het overtreden van die voorschriften. We hebben in Drenthe gekozen voor het RGT (risicogericht toezicht). Zie bijlage 4.

5.3.2 SANCTIESTRATEGIE

In de sanctiestrategie is beschreven hoe de RUD Drenthe optreedt tegen een geconstateerde overtreding wanneer er geen sprake is van gelijkwaardige oplossing, legalisatie of actief gedogen. Onder sanctie verstaan we ‘het sanctioneren bij overtredingen conform de LHS’.

De vraag is dan of, en zo ja hoe, bestuurlijk en/of strafrechtelijk moet worden opgetreden. De betrokken gemeenten, provincie en RUD Drenthe onderschrijven de ‘Landelijke handhavingsstrategie (LHS)’.

Conform de LHS leggen we een passende sanctie op met als doel dat deze zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot beëindiging van de overtreding.

Daar waar mogelijk, wordt in deze sanctiestrategie verwezen naar de LHS, zie bijlage 5.

5.3.3 GEDOOGSTRATEGIE

Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen en heeft daarnaast als doel om duidelijkheid te verschaffen.

In de gedoogstrategie is beschreven in welke gevallen en onder welke voorwaarden bewust wordt afgezien van sancties in geval van overtredingen zoals omgeschreven in de LHS.

Wanneer wet- en regelgeving wordt overtreden is het bevoegde gezag in beginsel verplicht om handhavend op te treden.

De LHS erkent echter dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging door het OM onverlet.

De landelijke regels voor gedogen vormen de basis voor deze gedoogstrategie. Omdat het naleven van de regels ons uitgangspunt is, gaan we terughoudend om met gedogen. Het kan alleen onder strikte voorwaarden. Stilzwijgend, passief gedogen is absoluut onacceptabel. Gedogen van overtredingen is alleen bij uitzondering, na een zorgvuldige belangenafweging, aanvaardbaar. Het gaat dan om uitdrukkelijk gedogen, na de gedoogbeslissing. Dit kan het geval zijn als sprake is van een:

•Overmachtsituatie en strikte naleving van de wettelijke regels leidt tot ongewenste milieugevolgen; in zo’n geval staat het bevoegd gezag overtredingen van de wet toe, juist om het milieu te beschermen.

•Overgangssituatie, waarin het bevoegd gezag vooruitlopend op legalisatie gedoogt, bijvoorbeeld als ze binnen afzienbare termijn de omgevingsvergunning kan verlenen.

•Onevenredigheidssituatie, waarbij handhaven onevenredig is in verhouding tot het belang voor de fysieke leefomgeving, dan kan het bevoegd gezag ervan afzien.

Gedogen moet zoveel mogelijk beperkt blijven in omvang en tijd. Bij gedogen vindt actief toezicht plaats, gericht op de vraag of de omstandigheden nog steeds aanwezig zijn om te gedogen en de overtreder de opgelegde beperkingen en voorschriften naleeft. Dit zogenoemde ‘gedogen’ gebeurt op basis van een vastgestelde gedoogstrategie, zie bijlage 6.

Inleiding

Voor u ligt de ‘Toetsmatrix Bbl’ (hierna: Toetsmatrix). Deze Toetsmatrix maakt deel uit van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2023-2027 van de gemeente Borger-Odoorn. In de Toetsmatrix is vastgelegd met welke intensiteit een bouwplan, dat ingediend is bij de gemeente Borger-Odoorn, getoetst wordt aan wet- en regelgeving. Hierdoor wordt weloverwogen en herleidbaar aangegeven welke toets-aspecten aandacht verdienen en hoeveel aandacht de verschillende toets-aspecten krijgen. De toetsmatrix vervangt de voorheen gebruikte ‘Toets volledigheid en bouwbesluit gemeente Borger-Odoorn’.

Aanvragen voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden getoetst aan de voorschriften uit het omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan), de redelijke eisen van welstand en het Bbl (voorheen Bouwbesluit 2012). De Toetsmatrix heeft betrekking op de voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012). De wetgever heeft de technische voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) niet gedifferentieerd naar zwaarte. Bij de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning moet voor bepaalde normen worden bepaald of het aannemelijk is dat aan de normen uit het Bbl (Bouwbesluit) wordt voldaan. Deze aannemelijkheidstoets biedt enige ruimte om te kunnen variëren in toetsintensiteit. Door de Toetsmatrix wordt hier invulling aan gegeven. Net als voor alle andere gemeenten is het ook voor Borger-Odoorn praktisch niet mogelijk om alle voorschriften even uitputtend te toetsen. Ook vraagt niet elk gebouw/bouwwerk om dezelfde mate van toetsing en controle. Bouwplannen lopen immers zeer uiteen.

Met het vaststellen van een Toetsmatrix worden bouwplannen eenduidig, consequent, transparant en adequaat getoetst. Hierdoor wordt de veiligheid van bouwwerken verhoogd en gewaarborgd, alsmede het gezond en veilig gebruik ervan. Ook worden bepaalde keuzes en prioriteiten gemotiveerd en bestuurlijk vastgelegd en kan naar inwoners en ondernemers herleidbaar worden aangegeven aan welke voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) hun aanvraag getoetst is en met welke intensiteit.

Toetsniveaus

Er zijn vijf verschillende toetsniveaus:

0

Niet toetsen

Onderwerpen aangeduid met een 0 worden niet getoetst.

1

Snel toetsen

Deze onderdelen worden visueel getoetst. Is alles aanwezig en naar behoren ingediend en lijkt het te voldoen? Naar eigen inzicht van de behandelend ambtenaar globaal te toetsen.

2

Representatief toetsen

Alle aspecten van de betreffende afdeling uit het Bouwbesluit worden getoetst, echter niet tot in detail. Ook kan alleen of gedeeltelijk op kritische onderdelen worden getoetst.

3

Integraal toetsten

De betreffende afdeling van het Bouwbesluit wordt in zijn geheel en gedetailleerd getoetst, inclusief alle berekeningen, productbladen en NEN-normen.

X

Valt onder de WKB

De toetsing op dit aspect uit het Bbl valt onder de reikwijdte van de Wkb. De gemeente voert een toetsing op dit aspect dan ook niet uit. Wel wordt de risicoanalyse en het borgingsplan doorgenomen op de wijze zoals in de U&H-Strategie vastgelegd is.

Naast de vaste prioritering en de daarbij horende toetsniveaus is er te allen tijde ruimte om op basis van kennis en kunde per aanvraag om omgevingsvergunning een inschatting te maken of de vaste prioritering in dat specifieke geval adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden van de vastgelegde prioritering. Dit betekent niet dat als er niet gemotiveerd afgeweken is, en er iets misgaat, er gezegd kan worden dat er geen goede prioritering gehanteerd is.

De bouwwerkcategorieën

Om het risico van een bouwwerk/gebouw te bepalen worden drie bouwwerkcategorieën onderscheiden, te weten A tot en met C. Waarbij bouwwerkcategorie A de meest complexe en meest risicovolle is en bouwwerkcategorie C de minste.

In de toetsmatrix zijn de bouwwerken bij de categorieën opgenomen.

In het geval dat een bouwplan niet onder één van de in de toetsmatrix genoemde categorieën valt, is het aan de behandelend ambtenaar om het plan (gemotiveerd) in te delen bij een van de drie categorieën.

Categorie A

Categorie B

Categorie C

Wanneer u wilt gaan bouwen moet u nu in veel gevallen een vergunning aanvragen bij de gemeente. Met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) gaat dit veranderen. Gaat u bouwen dan moet u vanaf 1 januari 2023 een kwaliteitsborger inschakelen die meekijkt of het gebouw aan de technische regels voldoet. De nieuwe wet wordt niet meteen voor alle bouwwerken ingevoerd maar gaat als eerste gelden voor bouwwerken die vallen onder gevolgklasse 1. Deze brochure legt uit welke bouwwerken dit zijn.

Deze brochure maakt onderdeel uit van een serie factsheets en brochures over de Wkb. Naast een algemene uitleg over de wet vindt u in daarin antwoord op de vraag wat een kwaliteitsborger is, hoe u straks vergunning moet aanvragen en wat u moet doen als uw bouwwerk klaar is. U vindt de factsheets en brochures via www.rijksoverheid.nl/wkb

Wat zijn gevolgklassen?

Bouwen brengt risico’s met zich mee en daarom stelt de Wkb eisen aan de manier waarop de kwaliteitsborging moet worden uitgevoerd; hoe groter de gevolgen als er iets misgaat, hoe zwaarder de eisen. Deze eisen zijn onder verdeeld in drie zogenoemde gevolgklassen. De gevolgklassen zijn bepaald op basis van de mogelijke gevolgen voor gebruikers, bijvoorbeeld als gevolg van brand of het instorten van een (deel van een) gebouw:

•Gevolgklasse 1: de persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan zijn beperkt. Bij deze gevolgklasse valt te denken aan woningen en eenvoudige bedrijfsgebouwen.

•Gevolgklasse 2: reële kans op persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Hierbij valt te denken aan bibliotheken, gemeentehuizen, onderwijsgebouwenen woongebouwen tot 70 meter hoogte.

•Gevolgklasse 3: kans op aanzienlijke persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Hieronder kunnen vallen bouwwerken zoals metrostations, voetbalstadions, ziekenhuizen en gebouwen hoger dan 70 meter.

Voor welke gevolgklasse gaat de Wkb gelden?

De Wkb wordt in stappen ingevoerd. Als eerste gaat de wet gelden voor bouwwerken waarvoor de gevolgen bij falen beperkt zijn: gevolgklasse 1. Na drie jaar zal worden gekeken of de Wkb ook kan gaan gelden voor de overige bouwwerken. Een voorstel voor uitbreiding naar gevolgklasse 2 en 3 zal dan aan de Tweede Kamer worden voorgelegd.

In het Besluit bouwwerken leefomgeving is beschreven welke bouwwerken in de nieuwe wet onder gevolgklasse 1 vallen. Het gaat om het bouwen en verbouwen van de volgende vergunningplichtige bouwwerken:

1Vrijstaande eengezinswoningen, twee-onder-een-kapwoningen en rijtjeswoningen, inclusief eventuele garages en andere soorten aanbouwen. Voorwaarde is dat deze woningen op de grond staan en niet op een ander bouwwerk of op een andere woning worden gebouwd. Appartementen zijn dus uitgesloten van gevolgklasse 1. Ook woningen bedoeld voor kamergewijze verhuur, zoals studenten-huizen, en zorgwoningen vallen niet onder gevolgklasse 1.

2Woonboten en andere drijvende woningen.

3Vakantiehuisjes en andere vakantieverblijven. Ook hier zijn vakantieappartementen en dergelijke weer uitgesloten.

4Bedrijfshallen en fabriekspanden van maximaal twee verdiepingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om hallen bedoeld voor opslag of productie, inclusief een kantoor of kantine, magazijnen, kassenen dergelijke. Kantoorgebouwen, winkelpanden en dergelijke vallen niet onder gevolgklasse 1.

5Opslagruimten, magazijnen en andere bouwwerken vallend onder punt 4 van maximaal twee verdiepingen die gebouwd worden bij kantoren, winkels en dergelijke.

6Fiets- en voetgangersbruggen met een overspanning van maximaal 20 meter over wegen en spoor- en waterwegen. Worden de bruggen gebouwd over provinciale wegen of rijkswegen dan vallen ze niet over gevolgklasse 1.

7Overige bouwwerken bedoeld voor wegen (geen viaducten endergelijke), vaarwegen, stroomvoorziening, en dergelijke als ze niet hoger dan 20 meter, bovengrond gebouwd en niet waterkerend zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan kleine windmolens, keermuren en zendmasten.

De hiervoor genoemde bouwwerken vallen niet onder gevolgklasse 1 als:

•Het monumenten zijn. Dit geldt zowel voor rijksmonumenten als voor monumenten die door de gemeente of de provincie zijn aangewezen. Of een bepaald bouwwerk een monument is, kunt u vinden in het Rijksmonumenten register

1https://monumentenregister.cultureelerfgoed.nl

of navragen bij de gemeente.

•Er een melding brandveilig gebruik verplicht is. Een melding brandveilig gebruik is bijvoorbeeld verplicht voor bedrijfspanden bedoeld voor meer dan 150 personen

2Onder de regels van de Wabo bestaat er ook nog een vergunning brandveilig gebruik. Onder de Omgevingswet komt deze te vervallen. De huidige grenswaarde voor een melding bij meer dan 50 personen wordt onder de Omgevingswet verhoogd naar 150 personen.

.

•Er in het gebouw milieubelastende activiteiten plaatsvinden waar een vergunning voor nodig is. Of een vergunning nodig is, is geregeld in het Besluit activiteiten leefomgeving.

•Er een gelijkwaardige oplossing is toegepast voor de constructieveveiligheid of de brandveiligheid. Dit wil zeggen dat er een oplossing is gekozen die niet standaard in de bouwregelgeving wordt genoemd. In dat geval moet het bouwplan door de gemeente worden beoordeeld.

Vergunning, melding of vergunningvrij?

De Wkb gaat gelden zowel voor het bouwen van nieuwe bouwwerken als voor het verbouwen van bouwwerken die aan gevolgklasse 1 voldoen. Valt u onder de Wkb dan moet uiterlijk 4 weken voor de start van de bouw een bouwmelding worden gedaan bij de gemeente. Voor vergunningplichtige bouwwerken die niet onder gevolgklasse 1 vallen, geldt de komende jaren nog dat een vergunning bij de gemeente moet worden aangevraagd. Is voor een bepaald bouwwerk geen vergunning nodig dan is er ook geen kwaliteitsborger nodig en moet u zelf zorgen dat aan de regel swordt voldaan. U kunt via het Omgevingsloket Online nagaan of u een vergunningnodig heeft of een melding moet doen. Is dat het geval, dan kunt u via het Omgevingsloket ook de vergunning aanvragen of melding indienen.

In paragraaf 3.1.1 van de U&H-Strategie Borger-Odoorn wordt een aantal situaties genoemd die als ‘Unhappy-flow’ beschouwd kunnen worden. In deze bijlage worden deze situaties nader uitgewerkt, en wordt uiteen gezet hoe we hier als gemeente mee omgaan.

Vanzelfsprekend bevat dit document slechts een rode draad. Ervaringen uit de praktijk, of bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat andere stappen ingezet worden dan in dit document genoemd worden. De precieze werkwijze onder de Wkb wordt gedurende het werken hiermee verder uitgekristalliseerd.

Bouwmelding is onvolledig

Onder de Wkb dient men voorafgaand aan de bouw een melding te doen, dit is de zogeheten bouwmelding. Bij deze bouwmelding dienen het borgingsplan en de risico-inventarisatie van de kwaliteitsborger ingediend te worden. Het kan voorkomen dat aspecten ontbreken, of dat een borgingsplan niet geheel de risico’s uit de risico-inventarisatie dekt. Wanneer een bouwmelding onvolledig is, wordt de brief ‘onvolledige bouw-/gereedmelding’ verstuurd naar de initiatiefnemer, waarin aangegeven wordt welke gegevens ontbreken. In dat geval wordt verzocht om de ontbrekende gegeven na te zenden. Zolang deze gegevens niet opgestuurd zijn, kan niet begonnen worden met de bouw. Indien toch gestart wordt met de bouw, is een bouwstop een geschikt middel om op te leggen.

Gereedmelding is onvolledig

Bij afronding van de bouw dient men een gereedmelding van het bouwwerk te doen bij de gemeente. Hierbij wordt het dossier bevoegd gezag, met daarbij onder andere de goedkeuringsverklaring van de kwaliteitsborger, ingediend. Ontbreekt bij een gereedmelding bijvoorbeeld het gerechtvaardigd vertrouwen van de kwaliteitsborger, dan kan, afhankelijk van de ernst van de overtreding, de ingebruikname verboden worden. Zie hiervoor ook het proces onder ‘strijdigheid met het Bbl’. Ontbreken andere aspecten, dan wordt gevraagd om de ontbrekende gegevens alsnog aan te leveren.

Zolang de gereedmelding niet compleet is mag het bouwwerk niet in gebruik genomen worden.

Als gevolg van het ontbreken van een goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger is er sprake van een onvolledige gereedmelding. Dossier kan niet worden gesloten en dus is er in principe sprake van een blijvend illegaal bouwwerk.

Informatieplicht begin bouwwerkzaamheden niet opgevolgd.

Onder de Wkb is het de bedoeling dat twee dagen voor de start van de bouw van het project, de gemeente op de hoogte wordt gesteld van de start van de bouw. Dit is onder de oude regelgeving tevens ingeregeld. In de praktijk blijkt echter dat dit niet vaak gebeurd. De toezichthouders zien hier ook niet op toe.

Het informeren van de gemeente over de start van de bouw is slechts een administratieve handeling en heeft geen enkel gevolg voor bijvoorbeeld de veiligheid van het bouwproject. Hier wordt dan ook niet op gehandhaafd. Voor de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) is het wel van belang dat de melding gedaan wordt, maar dat is in de situatie onder het huidige recht ook al het geval.

Bouwen zonder kwaliteitsborger of bouwmelding

Het kan voorkomen dat de initiatiefnemer bouwt zonder dat hiervoor een kwaliteitsborger ingeschakeld is. Ook kan het voorkomen dat de verplichte bouwmelding (waarbij de risicoanalyse en het borgingsplan ingediend wordt) niet wordt gedaan. In dergelijke gevallen is het zaak om handhavend op te treden. Zonder kwaliteitsborger of de bouwmelding bouwen heeft mogelijk gevolgen voor de kwaliteit van het bouwwerk. Dit is ook een overtreding van de wet. In gevallen dat zonder kwaliteitsborger gebouwd wordt, of de bouwmelding niet is gedaan, wordt per direct een bouwstop opgelegd.

Twijfels over de kwaliteit van de kwaliteitsborger

Het is mogelijk dat in situaties aanleiding bestaat om te twijfelen aan de kwaliteit van de prestatie van de kwaliteitsborger. In dergelijke gevallen doen we een melding bij de aanbieder van het instrument waar de kwaliteitsborger gebruik van maakt. Deze is namelijk als eerstelijns toezichthouder verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteitsborger. Indien nodig volgt een melding bij de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw.

Indien sprake is van twijfel over de kwaliteit van de bouw, dan wordt extra informatie opgevraagd bij de initiatiefnemer. Dit gebeurt middels een brief, op grond van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 2.20 van het Bbl. Mocht naar aanleiding van het antwoord hierop de twijfel nog niet weggenomen zijn, dan volgt toezicht, waarbij het mogelijk is dat handhavend opgetreden wordt in het geval gebreken geconstateerd worden. In dergelijke gevallen wordt, afhankelijk van de situatie, of een verbod op ingebruikname van het bouwwerk opgelegd, of wordt de bouw stilgelegd of een last onder dwangsom opgelegd tot het gebrek verholpen is.

Bouwwerk blijk geen gevolgklasse 1 te zijn

Het is mogelijk dat de kwaliteitsborger tijdens de bouw of bij het opstellen van een borgingsplan constateert dat er geen sprake is van een gevolgklasse 1-bouwwerk. In dergelijke gevallen is de gemeente alsnog verantwoordelijk voor de technische toetsing van het bouwwerk en het toezicht hierop. De kwaliteitsborger trekt zich in dat geval terug uit het project, en de eventueel gedane bouwmelding vervalt. Er dient dan alsnog een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit aangevraagd te worden. De kwaliteitsborger moet dit melden bij de gemeente. De bouw ligt in dat geval stil, of indien dit nog niet het geval is, legt de gemeente een bouwstop op, tot de vergunning verleend is. Ook kan een last onder dwangsom uitkomst bieden, om te voorkomen dat toch doorgebouwd wordt zonder de daarvoor benodigde vergunning.

Strijdigheid met het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)

Indien bij een bouwproject sprake is van een strijdigheid met het Bbl, stelt de kwaliteitsborger de gemeente hiervan op de hoogte. Het gaat er hierbij om dat er een strijdigheid met het Bbl is die niet voor de gereedmelding wordt opgelost, en waardoor dus een verklaring van goedkeuring van de kwaliteitsborger wordt tegengehouden. Het is afhankelijk van de ernst van de strijdigheid, hoe we hiermee omgaan.

De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het oplossen van de strijdigheid, in het geval dat het om een herstelbaar aspect gaat. Is er sprake van een onherstelbaar feit, dan wordt direct gekeken of we gaan handhaven of niet. Uitgangspunt is dat wordt gehandhaafd, tenzij geen sprake is van een ernstige strijdigheid die gevolgen heeft voor de veiligheid of gezondheid. Dit is per situatie anders, en dient in de specifieke situaties bekeken te worden. Als ervoor gekozen wordt om te handhaven, kan de ingebruikname van het pand verboden worden.

Voorwaardelijke voltooiingsverklaring

Indien er niet voor gekozen wordt om handhavend op te treden (bijvoorbeeld in het geval dat er geen sprake is van een ernstige strijdigheid, of omdat er gewerkt wordt aan het herstel), kan een voorwaardelijke voltooiingsverklaring afgegeven worden. De initiatiefnemer wordt dan op de hoogte gesteld van het feit dat het pand niet voldoet aan alle eisen vanuit de wet- en regelgeving, maar dat het zijn of haar eigen verantwoordelijkheid is hoe hiermee om te gaan. Wordt gewerkt aan het herstel van het feit, dan moet na herstel alsnog een gereedmelding gedaan worden, met daarbij de goedkeuringsverklaring van de kwaliteitsborger. In gevallen waarbij het gaat om een kleine afwijking van het Bbl die geen gevaar voor de veiligheid of gezondheid oplevert, kan een voorwaardelijke voltooiingsverklaring afgegeven worden, en kan het pand in gebruik genomen worden. Er wordt hierbij wel een tijdslimiet gegeven voor het oplossen van de strijdigheid, omdat zodra het bouwwerk in gebruik is genomen, de urgentie meestal wegvalt om een en ander af te ronden. Zolang dit zo is, is sprake van een illegaal bouwwerk.

Een voorwaardelijke voltooiingsverklaring zou ook gebruikt kunnen worden bij seriematige bouw, zodat de eerste panden al in gebruik genomen kunnen worden, terwijl aan de laatste panden nog gebouwd wordt.

De wijze waarop de gemeente precies met deze bevoegdheid om gaat, zal gedurende het werken met de Wkb nader uitgekristalliseerd worden.

Wijziging bouwplan tijdens bouwfase

Het kan voorkomen dat de initiatiefnemer tijdens de fase van de bouw het plan wijzigt. Het kan dan gaan om detailzaken, zoals een niet-dragende muur die verplaatst wordt, of een raam dat verplaatst wordt. Ook kan het gaan om grotere zaken, die een verandering in de constructie opleveren.

Indien het gaat om wijzigingen op detailniveau, staan we dit toe. Dergelijke wijzigingen hebben doorgaans geen gevolgen voor de veiligheid van gebruikers en hebben geen gevolgen voor de constructie. Gaat het om grotere, constructieve wijzigingen, dan is het aan de kwaliteitsborger om te bepalen of dergelijke aanpassingen toegelaten zijn en of dit invloed heeft op de risicoanalyse en het borgingsplan. De technische beoordeling is immers geen verantwoordelijkheid meer van de gemeente.

Is er sprake van ruimtelijke wijzigingen (bijvoorbeeld toch een rietgedekt dak in plaats van een dak met pannen, of een uitbreiding van het gebouw, dan dient de gemeente een nieuwe beoordeling te doen over het plan. Ook dient er dan een nieuwe risicoanalyse en borgingsplan opgesteld te worden door de kwaliteitsborger.