1. INLEIDING
1.1 Aanleiding
De laatste jaren komt er landelijk steeds meer aandacht voor de huisvesting van tijdelijke buitenlandse werknemers. Gemeenten krijgen regelmatig aanvragen voor het tijdelijk huisvesten van tijdelijke werknemers. In Boekel komen zulke vragen vooral van agrarische bedrijven in het buitengebied. Hierbij is lang niet altijd sprake van pieken in het productieproces en is de huisvesting benodigd voor langer dan 6 maanden. Het huidige gemeentelijke beleid biedt niet altijd voldoende soelaas.
Door de afdeling Handhaving en Toezicht is geconstateerd dat er zich meerdere ‘onrechtmatige’ situaties voordoen wat de huisvesting betreft. Zo is er geconstateerd dat er zich arbeidsmigranten bevinden in agrarische bedrijfsgebouwen (zonder vergunning), op het bedrijventerrein en in een gebouw met een maatschappelijke functie. Bij de vraag over hoe met deze situaties omgegaan moet worden, is naar voren gekomen dat er op dit moment niet voldoende alternatieven bestaan voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. Vooralsnog is handhaving op een ‘laag pitje’ gezet. Eerst dient er een alternatief te komen alvorens er handhavend opgetreden gaat worden tegen deze onrechtmatige situaties. Onveilige of niet ‘humane’ leefomstandigheden zijn niet aangetroffen. Wel wordt actie ondernomen indien zich dergelijke situaties voordoen. Achterliggende gedachte van deze werkwijze is dat het niet gewenst is om mensen op straat te zetten zonder dat zij alternatieve huisvestingsmogelijkheden hebben.
1.2 Doelstelling
Uw college heeft aangegeven beleid te willen ontwikkelen ten aanzien van de huisvesting van tijdelijke buitenlandse werknemers voor zowel binnen als buiten de bebouwde kom. De doelstelling in dit kader luidt als volgt:
“Ruimtelijk beleid opstellen dat op een maatschappelijk verantwoorde wijze voldoende ruimte biedt aan de behoefte aan huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten binnen de gemeente Boekel.”
Deze notitie wordt alleen opgesteld voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten, die hier op grond van een EU-paspoort of een tewerkstellingsvergunning legaal werkzaam zijn en hun hoofdverblijf elders hebben. De meeste van deze tijdelijke werknemers hebben behoefte aan een direct beschikbare woning, tegen lage kosten en voor kortstondige huisvesting. De in dit beleidskader genoemde huisvestingsvormen zijn niet bedoeld voor arbeidsmigranten die zich hier in Boekel permanent vestigen. Deze mensen hebben hier in beginsel een baan, zijn langere tijd aan het sociale leven gebonden en zijn aangewezen op de reguliere woningmarkt.
Wanneer iemand in een periode van zes maanden, vier maanden of langer in Nederland verblijft, dan dient deze persoon ingeschreven te worden in de Gemeentelijke Basis Administratie. Hiermee wordt het begrip ‘tijdelijk’ dan ook afgebakend. De belangrijkste groep ‘arbeidsmigranten’ in Boekel wordt momenteel gevormd door Poolse medewerkers. In 2013 zijn 129 inwoners van Poolse nationaliteit in de GBA van Boekel ingeschreven (in maart 2011 waren dit 69 personen). Het betreft hier niet het totale aantal omdat niet iedereen zich conform de regels inschrijft of zich niet hoeft in te schrijven gezien de beperkte verblijfsduur.
1.3 Proces
Bij het opstellen van deze beleidsnotitie is gekeken naar landelijke ontwikkelingen op het gebied van huisvestingsbeleid van (tijdelijke) arbeidsmigranten. Zo is er bij het opstellen van de uitgangspunten en de voorwaarden van dit huisvestingsbeleid aansluiting gezocht bij beleid dat de Stichting Normering Flexwonen (SNF) heeft opgesteld.
De SNF is een onder andere door VNG erkende organisatie die als onafhankelijke partij huisvesting van arbeidsmigranten certificeert. Deze norm is bedoeld voor bedrijven die huisvesting aanbieden. Andere, veelal agrarische, bedrijven kunnen dan hun werknemers daar met een gerust hart laten overnachten. De huisvesting is immers gecertificeerd.
In de gemeente Boekel zijn tot op heden nog geen aanvragen van zulke onafhankelijke huisvesting-aanbieders binnengekomen. In de Boekelse gevallen organiseert de werkgever van de arbeidsmigranten vaak zelfstandig de woonruimte voor zijn tijdelijke buitenlandse werknemers. Het keurmerk gaat dan niet op omdat er geen sprake is van twee afzonderlijke partijen (verhuurder en huurder). In deze beleidsnotitie wordt daarom niet uitgebreid gesproken over onafhankelijke huisvestingaanbieders. In de uitgangspunten en voorwaarden van deze beleidsnotitie wordt wel de aansluiting in de normering van de SNF gezocht.
Een eerdere versie van deze beleidsnotitie is besproken in de raadscommissievergadering Grondgebiedszaken van 29 september 2015. De opmerkingen die toen zijn gemaakt, zijn verwerkt in de beleidsnotitie. Vanaf 6 juli 2016 heeft de beleidsnotitie zes weken ter inzage gelegen en op 13 juli 2016 is tijdens een inloopavond met Boekelaren over de beleidsnotitie gesproken. Een aantal opmerkingen die gedurende het proces zijn gemaakt, zijn verwerkt in de beleidsnotitie
1.4 Leeswijzer
In deze beleidsnotitie worden achtereenvolgens de volgende hoofstukken behandeld. In hoofdstuk 2 komt het vigerende ruimtelijke beleid van de provincie en de gemeente Boekel aan bod. In hoofdstuk 3 wordt de huidige huisvestingssituatie besproken waarna in hoofdstuk 4 de uitgangspunten voor het nieuwe beleid worden geformuleerd. Daarbij wordt ook gekeken naar landelijke ontwikkelingen op het gebied van huisvestingsbeleid van tijdelijke arbeidsmigranten. In hoofdstuk 5 worden de voorwaarden van het Boekelse beleid uitgewerkt. In hoofdstuk 6 wordt een inventarisatie van mogelijke oplossingsmogelijkheden beschreven en hoofdstuk 7 gaat over handhaving van het beleid.
2. VIGEREND RUIMTELIJK BELEID
2.1 Provinciaal beleid
De provincie Noord Brabant heeft in de vorm van de Verordening Ruimte bindende regels vastgelegd voor ruimtelijke ontwikkelingen die direct geldend zijn voor gemeenten en de bestemmingsplanregels ‘overrulen’.
❖ Verordening Ruimte 2014
Komgebieden
Artikel 4.3 uit de Verordening Ruimte 2014 bepaalt dat een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwbouw van woningen een verantwoording bevat over de wijze waarop de afspraken die gemaakt zijn in het regionaal ruimtelijke overleg worden nagekomen.
Een belangrijke afspraak in dit kader is dat de harde plancapaciteit voor de komende tien jaren niet meer dan 100% mag bedragen. Op het moment dat het huisvesten van arbeidsmigranten ertoe leidt dat er meer woningen gebouwd moeten worden voor de huisvesting van de Boekelse burger dan moet dit in de regio afgestemd worden. Als dit aangetoond kan worden dan worden er meer woningen ter beschikking gesteld.
Buitengebied
Artikel 7.7 uit de Verordening Ruimte 2014 bepaalt dat een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied regels stelt ter voorkoming van:
a.nieuwbouw van één of meer woningen;
b.zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen.
In de toelichting op de Verordening ruimte 2014 is het onderstaande opgenomen inzake arbeidsmigranten.
Er bestaan veel vragen rondom het voorzien in permanente opvang van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied. Gebaseerd op de regeling in het eerste lid is het niet mogelijk om de functie van bedrijfsgebouw om te zetten naar een zelfstandige woonfunctie. Wel is een tijdelijk gebruik van bedrijfsbebouwing voor het huisvesten van bijvoorbeeld arbeidsmigranten mogelijk voor de piekopvang in een aantal maanden per jaar. Dit kan worden geregeld door middel van een omgevingsvergunning voor een planologische gebruiksactiviteit voor een bepaalde termijn op grond van artikel 2.12, tweede lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor de toepassing van dit artikel gelden specifieke wettelijke eisen. De gemeente dient te beoordelen of daaraan voldaan wordt.
Als het gaat om het bieden van een meer permanente opvangmogelijkheid voor arbeidsmigranten biedt de Verordening op grond van artikel 6.10 de mogelijkheid om een logiesfunctie toe te kennen aan een bedrijfsgebouw.
Artikel 6.10 geeft regels voor niet-agrarische ruimtelijke ontwikkelingen in het buitengebied. In het Bouwbesluit wordt een logiesfunctie als volgt gedefinieerd: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen. In het genoemde artikel zijn verruimde mogelijkheden voor hergebruik van VAB’s opgenomen. Zo wordt onder een VAB-vestiging nu verstaan vestiging van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling waarbij gebruik wordt gemaakt van een bestaand bestemmingsvlak of bouwblok. VAB-vestigingen zijn niet meer beperkt tot de voormalige agrarische bedrijfsbebouwing.
Op basis van het bovenstaande wordt geconcludeerd dat er mogelijkheden bestaan voor de permanente huisvesting van tijdelijke medewerkers. Dit wordt nog eens versterkt door het feit dat meerdere gemeenten, waaronder Zundert en Asten voor een langere periode dan zes maanden, wisselende groepen arbeidsmigranten toestaan. Hierbij mag echter geen sprake zijn van ‘wonen’.
Tijdens het jaarlijkse “R.O. overleg” met de provincie Noord Brabant op 19 november 2013 is het bovenstaande bevestigd. Er bestaan mogelijkheden om arbeidsmigranten zelfs jaarrond te vestigen. Er mag dan geen sprake zijn van zelfstandige bewoning, de medewerkers moeten werken op het eigen bedrijf, de tijdelijke medewerkers mogen maar een beperkt aantal maanden woonachtig zijn (mogelijkheid c.q. verplichting tot wisselende groepen).
2.2 Gemeentelijk beleid
❖ Komplannen
In de vigerende bestemmingsplannen van de kernen Boekel en Venhorst zijn geen specifieke regelingen opgenomen voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. In de begripsbepalingen behorende bij deze plannen is het begrip ‘woning’ als volgt omschreven: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Hier zijn de mogelijkheden om tijdelijke arbeidsmigranten op te vangen dus zeer beperkt. In paragraaf 6.1 is jurisprudentie opgenomen waaruit blijkt dat tijdelijke arbeidsmigranten in principe geen huishouden kunnen vormen.
Het is niet reëel om van tijdelijke arbeidsmigranten te verlangen om een woning te bemachtigen via de woningbouwstichting of om een zelfstandige woning te kopen. Dit kan wel verlangd worden van de ondernemer waar de arbeidsmigranten werkzaam zijn. Daar komt bij dat de meeste tijdelijke arbeidsmigranten of alleen of met een partner naar Nederland komen. Met overige personen kunnen zij over het algemeen geen huishouden vormen waardoor het erg kostbaar is om alleen of maximaal met zijn tweeën een woning te betrekken. Het bovenstaande kan verholpen worden door het aanpassen van de opgenomen definitie voor het begrip ‘huishouden’ in bestemmingsplannen. Wellicht is het verstandiger om een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid op te nemen.
❖ Buitengebied 2005
De tijdelijke opvang van arbeidsmigranten in het buitengebied is reeds geregeld in het vigerende bestemmingsplan Buitengebied 2005 (bestemming ‘Agrarisch bouwblok’). Het tijdelijk huisvesten van tijdelijke werknemers is hierin niet direct mogelijk gemaakt. Wel is er een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor tijdelijke huisvesting in bestaande gebouwen, in woonunits en in stacaravans. Er zijn wel voorwaarden verbonden aan de toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid:
➢ een dergelijke huisvesting moet noodzakelijk zijn voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering vanuit het oogpunt van de opvang van de tijdelijke grote arbeidsbehoefte van dat bedrijf;
➢ de huisvesting mag uitsluitend werknemers betreffen die alleen binnen het bedrijf waar ze gehuisvest zijn werkzaamheden verrichten;
➢ de huisvesting mag niet meer dan 6 maanden per kalenderjaar bedragen;
➢ er wordt een maximum gesteld aan de gezamenlijke vloeroppervlakte ten behoeve van het nachtverblijf;
➢ burgemeester en wethouders kunnen nadere eisen stellen aan de situering van de bebouwing die geschikt wordt gemaakt voor het bieden van nachtverblijf voor zover nodig met het oog op bescherming van de belangen van omwonenden en omliggende (agrarische) bedrijven;
➢ burgemeester en wethouders trekken de vergunning in, indien de daaraan ten grondslag liggende tijdelijk grote arbeidsbehoefte niet meer aanwezig is.
Op meerdere plekken in Boekel is medewerking verleend aan de tijdelijke huisvesting van tijdelijke werknemers. Voor zover wij weten is tot op heden enkel medewerking verleend door uw college aan de huisvesting van arbeidsmigranten in bestaande bedrijfsgebouwen. De overige twee mogelijkheden (woonunits en caravans) zijn voor zover wij weten nimmer vergund. Wel is in een enkel geval een omgevingsvergunning verleend voor de huisvesting in stacaravans.
De definitie die gehanteerd wordt voor een woning is als volgt: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor huisvesting van één afzonderlijke huishouding. Het huisvesten van tijdelijke arbeidsmigranten in een (bedrijfs)woning in het buitengebied is op basis van de eerder weergegeven jurisprudentie zeer beperkt. Enkel wanneer meerdere bewoners één huishouden vormen is dit toegestaan. In paragraaf 6.1 is jurisprudentie opgenomen waaruit blijkt dat tijdelijke arbeidsmigranten over het algemeen geen huishouden vormen.
6. OPLOSSINGSMOGELIJKHEDEN
6.1 Algemene jurisprudentie
Voordat we ingaan op de eventuele (on)mogelijkheden wat de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten (< 6 maanden) betreft, is het van belang om de nodige jurisprudentie erop na te slaan. In meerdere gemeenten zijn ze al aan het ‘stoeien’ geweest met het planologisch/juridisch regelen van dergelijke huisvesting.
❖ AbRS 21 november 2012 (LJN: BY3690)
In deze uitspraak wordt aangegeven dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat, nu het begrip ‘wonen’ in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd, ervan uit moet worden gegaan dat diverse woonvormen, waaronder de verhuur van kamers aan individuele huurders, zijn toegestaan, zodat er geen overtreding van de voorschriften van het bestemmingsplan plaatsvindt.
❖ AbRS 2 mei 2007 (LJN: BA4193)
Uit deze uitspraak komt naar voren dat de bewoning door seizoensarbeiders van één pand niet de huisvesting van een huishouden in de gewone zin van het woord is en daarmee ook niet op één lijn te stellen is. Hierbij is immers geen sprake van de continuïteit in de samenstelling ervan, nu de seizoensarbeiders slechts ongeveer drie maanden in de panden zijn gehuisvest, en is evenmin sprake van onderlinge verbondenheid. De omstandigheden dat de seizoensarbeiders hetzelfde werk verrichten, dezelfde nationaliteit delen en gezamenlijk de huishouding doen zijn hiervoor onvoldoende.
6.2 Oplossingsrichting
In de tabel wordt de ambtelijk voorgestane oplossingsrichting weergegeven.
* De inspectie van SWZ stelt dat de werkgever maximaal 20% van het bruto wettelijk minimum(jeugd) loon mag verrekenen voor huisvesting, inclusief gas, water en licht. Bij een fulltime dienstverband komt dit op ongeveer € 70,- per week. Wanneer we spreken van de huisvesting van 4 arbeidsmigranten met volledige bezetting dan komt dit neer op zo’n € 1.725,- per maand.
** Voorstel is om deze beide mogelijkheden in het Omgevingsplan Buitengebied 2016 te laten vervallen. Hier wordt niet/nauwelijks gebruik van gemaakt. Daarnaast is het niet reëel te verwachten dat deze caravans/woonunits verwijderd worden op het moment dat deze niet in gebruik zijn. Verder ontsieren deze gebouwen vaak het landschap en is hier het leefgenot over het algemeen minder dan wanneer het verblijf in een bestaande bedrijfsruimte wordt gerealiseerd.
N.B. Huisvesting op locaties van de groen gekleurde teksten wordt in beginsel toegestaan. De rood gekleurd teksten geven de niet toegestane huisvestingsmogelijkheden weer. Zwart is maatwerk.
6.3 Overgangsregeling voor bestaande situaties
Natuurlijk zijn er binnen de bebouwde kom van Boekel en Venhorst diverse locaties waar al tijdelijke arbeidsmigranten gehuisvest zijn. Voor deze gevallen is een overgangsregeling opgesteld. Voor deze gevallen is een overgangsregeling opgesteld. Eigenaren van deze locaties kunnen zich tot het einde van het jaar melden bij de gemeente. Alleen dan kunnen zij onder de hieronder beschreven overgangsregeling vallen.
1Wanneer huisvestingslocaties die zijn aangemeld voor 31-12-2016 voldoen aan de gestelde voorwaarden uit de beleidsnotitie, zullen zij vergund gaan worden. De afstand van 200 meter tussen twee huisvestingslocaties wordt dan niet van toepassing verklaard voor deze situaties.
2Wanneer een huisvestingslocatie voor tijdelijke arbeidsmigranten wordt beëindigd, kan deze locatie niet opnieuw onder de overgangsregeling vallen. Voor alle aanvragen van na 31-12-2016 gelden de volledige beleidsregels waaronder dus ook de afstandsmaat van 200 meter.