Uitvoerings- en Handhavingsstrategie ODBN 2025-2028

1.2.1 Wettelijke grondslag van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie

Het vaststellen van een uniforme U&H-strategie is niet alleen een wens, maar ook een wettelijke verplichting, die voortvloeit uit de artikelen 13.5 t/m 13.7 van het Omgevingsbesluit. De bestuursorganen die deelnemen in de ODBN zijn verplicht om een uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie vast te stellen in één of meerdere documenten. Daarin moeten onder andere doelstellingen zijn opgenomen voor de taakuitvoering. Ook dient de U&H-strategie inzicht te bieden in de wijze van prioritering van en de strategische kaders voor de uitvoering van de VTHA-taken. De strategie behoort bovendien vertaald te worden naar een uitvoeringsprogramma (artikel 13.8 Omgevingsbesluit), waaronder binnen de context van de ODBN wordt verstaan: de provinciale opdracht en het gemeentelijke werkprogramma.

De U&H-strategie dient gebaseerd te zijn op een probleemanalyse. Hiertoe heeft de ODBN een omgevingsanalyse laten uitvoeren (zie bijlage 1). De omgevingsanalyse gaat in op de maatschappelijke opgaven binnen de fysieke leefomgeving en schetst een beeld van de uitdagingen van de ODBN bij het uitvoeren van de taken die bij haar zijn belegd. Deze omgevingsanalyse is vertaald naar doelstellingen (zie bijlage 2), zoals bedoeld in artikel 13.5 lid 1 van het Omgevingsbesluit. De omgevingsanalyse is geschreven op een hoger abstractieniveau, zodat deze meerjarig houdbaar is en de ODBN tegelijkertijd voldoende ruimte biedt om, mede aan de hand van een jaarlijkse analyse, in te spelen op de actuele problemen in de leefomgeving. Daarmee kent de U&H-strategie dus twee analyses: de omgevingsanalyse die geldt voor een periode van vier jaar en de jaarlijkse analyse voor de uitvoering, de zogenoemde ‘uitvoeringsanalyse’.

1.2.2 Omgevingswet

Bij de totstandkoming van deze U&H-strategie is voortgebouwd op de op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet. De Omgevingswet is het belangrijkste wettelijk kader voor de taken die bij de ODBN zijn belegd. Met de Omgevingswet zijn veel voormalige wetten en regels op het gebied van de leefomgeving gebundeld. Daarmee heeft de wetgever beoogd om het omgevingsrecht overzichtelijker en toegankelijk te maken. De (samenhang in de) fysieke leefomgeving staat centraal. De Omgevingswet biedt overheden meer keuzeruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken. Daarnaast zou besluitvorming sneller en beter moeten verlopen, en wordt een integrale benadering van de leefomgeving nagestreefd.

Kerninstrumenten van de Omgevingswet

De Omgevingswet gaat uit van het ‘decentraal, tenzij-principe’. Decentrale overheden hebben meer afwegingsruimte dan voorheen voor lokaal of regionaal maatwerk. De decentrale regels worden onder andere vervat in omgevingsplannen en de provinciale omgevingsverordening. Deze instrumenten worden daarom gerekend tot de ‘kerninstrumenten van de Omgevingswet’. De leefomgeving dient integraal te worden benaderd, met het oog op duurzame ontwikkeling, leefbaarheid en de bescherming of verbetering van het leefmilieu. Samenhang in beleid is daarbij onontbeerlijk. Deze samenhang kan gevisualiseerd worden aan de hand van een gesloten beleidscyclus (niet te verwarren met de BIG-8, die hierna aan de orde zal komen):

Decentrale overheden stellen in de omgevingsvisie doelen voor de fysieke leefomgeving. Deze worden nader uitgewerkt in omgevingsplannen en de omgevingsverordening, in de vorm van specifieke regelgeving. Het gaat hier bijvoorbeeld om decentrale regels voor activiteiten, kaders voor vergunningverlening of het aanwijzen van gebieden met een bepaalde functie.

Bij de uitvoeringsfase van de cyclus gaat het om de ontplooiing van diverse activiteiten, waar al dan niet een omgevingsvergunning voor nodig is. In dit model worden toezicht en handhaving onder terugkoppeling geplaatst. Met toezicht en handhaving wordt toegezien op de naleving van de regels. Bovendien wordt gemonitord op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, hetgeen weer input op kan leveren voor de beleidsplannen.

Uit dit model blijkt hoe nauw de uitvoeringstaak van de ODBN met het beleid van haar deelnemers is vervlochten. Er is sprake van een wederzijdse afhankelijkheid, waarbij de ODBN voor de uitvoerbaarheid van haar taken afhankelijk is van de kaders die de deelnemers stellen, bijvoorbeeld in de omgevingsplannen of de omgevingsverordening, maar waarbij de kennis en inzichten van de ODBN uit de uitvoeringspraktijk ook weer belangrijke informatie oplevert voor diezelfde beleidsstukken. Op de kaders waarbinnen de ODBN middels uitvoeringsgerichte milieuadvisering kan bijdragen aan de beleidsontwikkelingsfase wordt nader ingegaan onder 3.3 (Adviesstrategie).

Zorgplicht

De Omgevingswet bevat een algemene zorgplicht. Daarnaast kennen de besluiten onder de Omgevingswet de zogenoemde ‘specifieke zorgplichten’. De algemene zorgplicht verplicht overheden, bedrijven en burgers om zorg te dragen voor de fysieke leefomgeving. Deze wettelijke bepaling dient als vangnet voor voorvallen die buiten de specifieke regels vallen. Nieuw onder de Omgevingswet is het algemeen, strafrechtelijk handhaafbaar verbod. De wet verbiedt het verrichten of juist het nalaten van activiteiten als daardoor ‘aanzienlijke nadelige gevolgen’ (dreigen te) ontstaan voor de fysieke leefomgeving. Dit verbod en de algemene zorgplicht zijn echter niet van toepassing als er specifieke regels zijn, zoals een specifieke zorgplicht, andere algemene regels of een vergunningvoorschrift.

De specifieke zorgplichten gelden ook als er gedetailleerde specifieke regels gelden. Hier zijn geen concrete middelen bij voorgeschreven. Dit betekent dat de initiatiefnemer verplicht is om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs gevergd kunnen worden om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen. Indien hierover bij een bedrijf onduidelijkheid bestaat, kan het bevoegd gezag in overleg met het bedrijf deze duidelijkheid verschaffen door het vaststellen van een maatwerkvoorschrift.

Gelet op het toegenomen belang van de zorgplicht en het feit dat de meeste jurisprudentie rond de Omgevingswet in het algemeen en de zorgplicht in het bijzonder nog tot stand moet komen, behoudt de ODBN de ruimte om hier de komende jaren flexibel op in te spelen en het uitvoeringsbeleid zo nodig op aan te passen.

3.2.1 Preventiestrategie

De preventiestrategie is gericht op het voorkomen van overtredingen middels communicatie en voorlichting. De ODBN kan bedrijven en burgers informeren over bepaalde wet- en regelgeving, bepaalde overtredingen en bepaalde verplichtingen zoals de meldingsplicht, maar bijvoorbeeld ook over indieningsvereisten en de mogelijkheden bij het aanvragen van een vergunning.

Voorlichting: Voorlichting verloopt via de website, via het DSO, het vooroverleg of wordt tijdens controles gegeven worden. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van andere mediums zoals flyers, wanneer een bepaalde aanpak daarom vraagt. Van de voorlichting gaat een belangrijke preventieve werking uit en wordt indien nodig actief ingezet als onderdeel van specifieke toezicht- en handhavingsplannen. Wanneer ondernemers of burgers vooraf actief gewezen worden op de wet- en regelgeving of mogelijke overtredingen, en er bij een controle blijkt dat de regels alsnog zijn overtreden, dan kan dat een reden zijn om zwaarder te interveniëren. Dat is in lijn met de uitgangspunten van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO).

Voorlichting is dus een belangrijk instrument van de ODBN, maar wordt wel altijd planmatig en voor specifieke gevallen ingezet. De ODBN heeft geen algemene voorlichtingstaak. Het op de hoogte zijn van relevante wet- en regelgeving valt onder de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven.

Openbaarmaking van gegevens en ‘naming & shaming’: een middel waar een preventieve werking vanuit kan gaan is het zogenoemde ‘naming & shaming’. Hierbij wordt actief gepubliceerd over overtredingen en worden de overtreder(s) met naam en toenaam genoemd, om op deze wijze het naleefgedrag in algemene zin te bevorderen. In de praktijk maakt de ODBN geen gebruik van dit middel. Bij het openbaar maken van gegevens houdt de ODBN zich nadrukkelijk aan de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), de Wet open overheid (Woo), de artikelen 19.3 tot en met 19.5 van de Wet milieubeheer en indien van toepassing de Wet politiegegevens (Wpg).

Faciliteren van contact bij klachten: Burgers kunnen melding doen bij de milieuklachtencentrale als zij overlast ervaren van bedrijven of (particuliere) handelingen die (mogelijk) in strijd zijn met de wetgeving, bijvoorbeeld wanneer sprake is van geluidsoverlast, geuroverlast of bodemverontreiniging. De ODN zet in op preventie, bijvoorbeeld door indien mogelijk het contact te faciliteren tussen de klager en de veroorzaker van de klacht. Ook hier kan een preventieve werking vanuit gaan. Daarnaast wordt het aantal klachten meegewogen in verschillen VTHA-instrumenten, zoals het ‘Risicomodel Milieutoezicht’ zoals beschreven onder 3.2.2 Toezichtstrategie.

Kwaliteit van vergunningen: preventie hangt nauw samen met de kwaliteit van vergunningen. Het is van belang dat vergunningen uitvoerbaar, en met name ook begrijpelijk zijn voor de initiatiefnemer (eenvoudig Nederlands). Dit draagt bij aan het voorkomen van overtredingen.

Toets Integriteitsbeoordeling (Wet Bibob): De Wet Bibob (Wet Bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur) biedt bestuursorganen de mogelijkheid om de achtergrond en integriteit van bedrijven en personen nader te onderzoeken, bijvoorbeeld om te voorkomen dat met de vergunning criminele activiteiten gefaciliteerd worden. De ODBN wordt in dergelijke gevallen door het bevoegd gezag gevraagd om het Landelijk Bureau Bibob (LBB) in te schakelen, hetgeen weigering van een aanvraag of het intrekken van een vergunning tot gevolg kan hebben. De ODBN verzoekt ook zelf het betrokken bestuursorgaan om een Bibob-toetsing uit te laten voeren, indien zij daar aanleiding toe ziet. Wanneer de Wet Bibob van toepassing is wordt deze toegepast overeenkomstig het beleid en de daarover gemaakte afspraken met de deelnemers.

3.2.2 Toezichtstrategie

Onder de toezichtstrategie vallen de werkzaamheden die worden verricht om toezicht te houden op het naleven van de wet- en regelgeving. Toezichthouders voeren controles uit ter voorkoming van overtredingen en ter bevordering van het nalevingsgedrag. Het doel van toezicht is het voorkomen (dan wel beperken) van onveilige, ongezonde en niet duurzame situaties, die de staat van de leefomgeving in negatieve zin aantasten.

Jaarlijks wordt toezicht geprogrammeerd in de uitvoeringsprogramma’s. Bij geprogrammeerd toezicht in het gemeentelijke uitvoeringsprogramma (het ‘Werkprogramma Gemeenten’) wordt onder andere gebruik gemaakt van het ‘Risicomodel Milieutoezicht’. Het risicomodel helpt de ODBN bij het in kaart brengen van de risico’s in de leefomgeving en om het VTHA-instrumentarium zo doelmatig en doeltreffend mogelijk in te zetten. Het risicomodel bestaat op dit moment uit drie factoren, die allen een eigen score krijgen:

-Kans op een overtreding/naleefgedrag: De kans dat een overtreding plaatsvindt wordt bepaald op basis van het naleefgedrag van een bedrijf. Daarbij wordt onder andere gekeken naar de LHSO-scores uit eerdere inspecties, het aantal klachten, bestuurlijke handhavingstrajecten en ongewone voorvallen.

-Milieurelevantie/mogelijke gevolgen: Hierbij wordt onder andere gekeken naar het type bedrijf, de branche waarin het bedrijf actief is en in de toekomst ook naar de aldaar aanwezige MBA’s. Hoe belastender de branche of activiteit is voor het milieu, hoe meer punten er worden toegekend.

-De tijd sinds de laatste controle: Hier wordt gekeken hoe lang geleden een bedrijf voor het laatst is bezocht. Hoe de tijd sinds de late controle, hoe zwaarder deze factor weegt.

Door deze factoren met elkaar te combineren ontstaat een risicoscore. De risicoscore wordt gebruikt om een selectie te maken van bedrijven of locaties waar bijvoorbeeld het milieurisico het grootste is. Een bedrijf of locatie met een hogere risicoscore zal hoger op de lijst komen van bedrijven of locaties die bezocht worden als onderdeel van het geprogrammeerd toezicht en daarmee dus eerder aan de beurt komen voor een integrale controle.

Het Risicomodel Milieutoezicht draagt bij aan de risicogerichte aanpak van de ODBN. Het risicomodel levert ook informatie op die gebruikt wordt als onderdeel van de jaarlijkse uitvoeringsanalyse zoals beschreven onder 2.4. Het risicomodel moet wel gezien worden als hulpmiddel. Aan de uiteindelijke keuze voor de te bezoeken bedrijven gaat altijd een menselijk oordeel vooraf. Daarnaast wordt de selectie van bedrijven in beginsel voorafgaand aan de controle voorgelegd aan het bevoegd gezag.

Het risicomodel kent zijn eigen kwaliteitscyclus. Jaarlijks worden de te bezoeken bedrijven geselecteerd met het risicomodel. De uitkomsten van de controles vormen echter ook weer input voor het risicomodel. Het is belangrijk om met de uitvoeringsanalyse goed te sturen op kwaliteitsverbetering van de data die ten grondslag ligt aan het risicomodel. Dat betekent dat er in het uitvoeringprogramma prioriteiten gesteld kunnen worden, waarmee mede beoogd wordt de werking van het risicomodel te verbeteren. Daarbij kan gedacht worden aan de keuze voor bedrijven waar de ODBN lang niet is geweest, maar ook aan het opschonen van het MBA-/bedrijvenbestand en het controleren op eventuele leegstand. Dit kan nieuwe informatie opleveren die vervolgens aan het risicomodel toegevoegd wordt.

Naast het geprogrammeerd toezicht (en handhaving) vindt een gedeelte van het toezicht ook niet-geprogrammeerd plaats. Gedurende het jaar kunnen zich omstandigheden voordoen, of zijn er incidenten, waardoor het gewenst is bij andere bedrijven toezicht te houden dan bij de vooraf geselecteerde bedrijven. Deze inzet is ad-hoc en vraaggestuurd, en laat zich daardoor minder goed vooraf voorspellen.

Bedrijven met een vaste bezoekfrequentie

Niet alle bezoeklocaties worden geselecteerd aan de hand van het risicomodel. Bepaalde bedrijven kennen een vaste bezoekfrequentie. Deze bedrijven worden twee keer per jaar, jaarlijks of eenmaal per twee jaar bezocht. Er zijn uiteenlopende redenen waarom een bedrijf een vaste bezoekfrequentie kent. Er kan sprake zijn van:

-Bestuurlijke gevoeligheid

-Complexiteit

-Een bepaald klachtenpatroon

Jaarlijks wordt met de uitvoeringsanalyse nagegaan of de lijst met bedrijven met een vaste bezoekfrequentie nog actueel is, of aan herziening toe is. Dit altijd in nauw overleg met de deelnemers (hetgeen geborgd is in de uitvoeringsanalyse).

Twee groepen bedrijven met een vaste bezoekfrequentie kennen bijzondere criteria:

1Risicorelevante bedrijven: onder deze groep bedrijven vallen de bedrijven die weliswaar niet onder de Seveso-richtlijn vallen, maar wel een significant risico vertegenwoordigen. Het gaat om bedrijven die gevaarlijke stoffen produceren, opslaan en/of gebruiken ten behoeve van het productieproces. Bij het toezicht op deze bedrijven werkt de ODBN nauw samen in het ‘Brabants Platform Risicorelevante Bedrijven’ samen met diverse partners, zoals de andere Brabantse omgevingsdiensten, veiligheidsregio’s en waterschappen. In bepaalde gevallen worden de risicorelevante bedrijven samen met de partners uit het platform bezocht.

2IPPC-installaties: voor bedrijven met IPPC-installaties geldt een vaste bezoekfrequentie van minimaal eens per drie jaar bij beperkte milieurisico’s, en eens per jaar bij grote milieurisico’s. Deze minimale bezoekfrequentie volgt uit artikel 13.7 van het Omgevingsbesluit. De wet biedt geen nadere duiding van wat verstaan moet worden onder ‘beperkte’ of ‘grote’ milieurisico’s. De ODBN houdt bij de toepassing van het risicomodel rekening met de wettelijk verplichte bezoekfrequentie. Daarnaast kunnen jaarlijks via de uitvoeringsanalyse nadere afspraken gemaakt worden over de weging van de milieurisico’s, en daarmee over de keuze of de desbetreffende bedrijven minimaal jaarlijks of eens per drie jaar bezocht worden.

Bijzondere vormen van toezicht

Naast het ‘reguliere’ geprogrammeerde toezicht op basis van het risicomodel en de bedrijven met een vaste bezoekfrequentie, kan de ODBN ook meer specifieke, planmatige vormen van toezicht inzetten. Er zijn verschillende redenen waarom in bepaalde gevallen een aanpak wenselijk is die afwijkt van de reguliere toezichttaak, bijvoorbeeld omdat sprake is van gewijzigde wetgeving, veel voorkomende overtredingen, bestuurlijke gevoeligheid of omdat een bepaalde samenwerkingsvorm met partnerorganisaties wenselijk is. De ODBN zet de volgende bijzondere vormen van toezicht in:

-Administratieve Controles: Administratief toezicht – ook wel bureauonderzoek – is het inspecteren van administratieve processen en meet- en registratieplicht op basis van wet- en regelgeving. Een voorbeeld is het toezicht op basis van luchtfoto’s of het beoordelen van een bepaalde rapportage. Daarnaast worden er ook administratieve controles fysiek bij een bedrijf uitgevoerd door het controleren van de administratieve gegevens van het bedrijf.

-Specifieke aanpak (branche & thema): er zijn altijd wel ontwikkelingen in de omgeving– bijvoorbeeld rond bepaalde milieurisico’s – die vragen om een meer specifieke en planmatige aanpak. Het gaat dan bijvoorbeeld om specifieke thema’s of bepaalde branches waar zich een probleem of zekere risico’s voordoen. Bij de selectie van prioriteiten die zich lenen voor deze specifieke aanpak speelt de uitvoeringsanalyse een belangrijke rol. Prioriteiten waarvoor een specifiek plan wordt uitgewerkt volgen bijvoorbeeld uit de data vanuit het risicomodel, prioriteiten van deelnemers of de kennis en ervaring uit de uitvoeringspraktijk. Jaarlijks wordt met de uitvoeringsanalyse ook gereflecteerd op de plannen van het afgelopen jaar en wordt de vraag gesteld of deze specifieke aanpak voortgezet moet worden, of dat een specifiek branche of thema meegenomen kan worden in het reguliere toezicht.

-Ketentoezicht: Met ketentoezicht wordt niet het bedrijf centraal gesteld in het toezicht, maar de gehele keten van begin tot het einde. In een keten zijn meerdere bedrijven/ actoren betrokken, vaak verspreid opererend door de provincie, het hele land of zelfs daarbuiten. Hierdoor zijn ketens gevoelig voor illegaliteit en milieucriminaliteit. Daarom is het wenselijk om voor bepaalde ketens een specifieke aanpak te formuleren, en deze nader te onderzoeken. Bij ketenprojecten wordt doorgaans samengewerkt met de andere Brabantse omgevingsdiensten en partners zoals de politie, NVWA en ILT.

-Toezicht op onbekende (illegale) activiteiten: Onder deze verzamelterm vallen verschillende vormen van toezicht:

o Gebiedsgericht toezicht wordt in een bepaald gebied en/of met een bepaald thema toezicht uitgevoerd zonder voorafgaande bedrijvenselectie. Er wordt bijvoorbeeld gekeken naar onbekende milieubelastende activiteiten en illegale praktijken.

o Toezicht op blinde vlekken: dit betreft een selectie van bedrijven of locaties waar meer informatie over nodig is, bijvoorbeeld omdat onbekend is of er milieurelevante activiteiten plaatsvinden. De informatie kan op verschillende manieren verzameld worden, bijvoorbeeld administratief of via luchtfoto’s, waaruit vervolgens ook weer een fysieke controle kan volgen.

o Tevens worden gebieden gecontroleerd op leegstand. Onder leegstand worden locaties verstaan waar in het verleden een inrichting zat/ bedrijvigheid was maar waarvan later is vastgesteld dat er geen (milieubelastende) activiteiten meer plaatsvinden. Dit is onder andere van belang voor de informatiepositie van de ODBN.

o Ook komt het voor dat een toezichthouder op weg naar een specifiek locaties onverwachte overtredingen/situaties en misstanden tegenkomt en deze oppakt bij wijze van vrijeveldtoezicht.

Klachten, ongewone voorvallen en overtredingen

De ODBN hanteert het uitgangspunt dat bij het vaststellen van een ernstige klacht, een ernstig ongewoon voorval of een ernstige overtreding, zo spoedig mogelijk een (her)controle wordt uitgevoerd. Onder het begrip ‘ernstige overtreding’ wordt in elk geval verstaan: een overtreding met een milieueffectscore van 4 op basis van de LHSO (zie onder handhavingsstrategie). Daarbij schrijft het Omgevingsbesluit (art. 13.7) voor dat bij IPPC-bedrijven bij ernstige overtredingen binnen zes maanden een hercontrole moet plaatsvinden. Overigens is het naleefgedrag ook onderdeel van het risicomodel, waarmee hercontroles bij overtredingen en klachten zijn geborgd.

Rapportage

De toezichthouders van de ODBN leggen de uitwerking van hun bevindingen vast in het zaaksysteem van de ODBN. Per brief worden betrokkenen geïnformeerd over de bevindingen en de daaraan verbonden consequenties. Voor IPPC-bedrijven geldt hierbij een wettelijke termijn van twee maanden waarbinnen de betrokkenen geïnformeerd worden (art. 13.7 lid 2 sub a Omgevingsbesluit). In beginsel houdt de ODBN aan dat het rapport (de brief) voor alle typen bedrijven/betrokkenen binnen 28 dagen na het uitvoeren van een controle wordt gedeeld.

Signaalfunctie van toezicht

De ODBN houdt toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving ten aanzien van de bescherming van het milieu en de natuur. Tijdens de uitvoering van deze toezichthoudende taak kunnen echter signalen opgevangen worden van criminele activiteiten (en andere overtredingen). De ODBN werkt nauw samen met partijen zoals de politie en het Openbaar Ministerie wanneer eventuele misstanden worden gesignaleerd. Indien nodig worden integrale controles samen met de handhavingspartners uitgevoerd.

3.2.3 Handhavingsstrategie

Handhaving – zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk – is één van de instrumenten die bijdraagt aan een schone, veilige en duurzame leefomgeving. Hoewel handhaving – en zeker strafrechtelijke handhaving – nooit een doel op zichzelf mag zijn, is het wel een belangrijk middel wanneer naleving van de wet- en regelgeving uitblijft. Onder de handhavingsstrategie vallen de strategische kaders voor de inzet van zowel de bestuursrechtelijke, als de strafrechtelijke handhavingsmiddelen. De handhavingsstrategie bestaat uit twee delen: de sanctioneringsstrategie – oftewel het kader voor de keuze van sanctiemiddelen – en de gedoogstrategie.

Sanctioneringsstrategie

Onder de sanctioneringsstrategie valt het afwegingskader voor de verschillende bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten. De ODBN volgt hierbij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO gaat uit van een evenwichtig bestuurs- en strafrechtelijk interveniëren, waarbij de vraag welke interventie passend is. Dit is afhankelijk van de aard, zwaarte, oorzaken en de gevolgen van de overtreding, het gedrag van de overtreder én het verwachte effect van de interventie.

Wanneer de toezichthouders van de ODBN een overtreding constateren, passen zij altijd de LHSO toe. Dat betekent dat zij hun bevindingen positioneren op de zogenoemde ‘interventiematrix’, op basis van de (mogelijke) gevolgen van de overtreding en het gedrag van overtreder. Hieruit volgt de LHSO-score, waarbij in de matrix de bijbehorende mogelijke interventies zijn opgenomen, van het afgeven van een waarschuwing tot het opstellen van een strafrechtelijk proces-verbaal van bevindingen. Daar waar strafrechtelijk interveniëren mogelijk is, worden altijd boa’s betrokken. De boa’s van de ODBN zijn de belangrijkste schakel tussen de ODBN en de handhavingspartners als het Openbaar Ministerie/Functioneel Parket en de politie. Wanneer strafrechtelijk handhaven mogelijk en wenselijk is, stemmen de boa’s waar nodig af met deze en andere handhavingspartners.

De LHSO is een belangrijk kader voor de sanctioneringsstrategie van de ODBN. Toch laat de LHSO ook nog ruimte voor nadere invulling van het bestuurs- en strafrechtelijk instrumentarium, bijvoorbeeld door bij bepaalde overtredingen een gestandaardiseerde milieueffectscore uit te werken, inclusief bijpassende bestuurs- en/of strafrechtelijke handhavingsmiddelen, zoals dwangsombedragen en de mogelijkheid tot de inzet van de Bestuurlijke Strafbeschikking Fysieke Leefomgevingsfeiten (BSBFL). Hier kan bijvoorbeeld ook voor gekozen worden bij de verdere uitwerking van de onder ‘Toezichtstrategie’ genoemde Specifieke Aanpak.

De ODBN treedt – wanneer nodig - ook handhavend op bij overtredingen van bestuursorganen, ook als de overtreding is begaan door een bestuursorgaan die deelneemt aan de ODBN. Hiervoor gelden dezelfde kaders als voor andere bedrijven; vanwege de voorbeeldfunctie van overheden zal in de praktijk soms juist extra aanleiding zijn om in zulke gevallen handelend op te treden, met inachtneming van de LHSO. De ODBN is hiertoe bevoegd op grond van de mandaatbesluiten.

Gedoogstrategie

Gedogen is het bewust niet optreden tegen overtredingen van de rechtsregels (afgesproken normen). Aanleiding voor gedogen is bijvoorbeeld omdat er concreet zicht is op legalisatie van de overtreding of een situaties waarbij handhavend optreden onevenredig wordt geacht. Doorgaans wordt onderscheid gemaakt tussen ‘actief gedogen’ en ‘passief gedogen’. Bij actief gedogen treft het bestuursorgaan een expliciete beslissing om een overtreding toe te staan, waar doorgaans ook voorwaarden aan zijn verboden. Bij passief gedogen – ook wel: ‘stilzwijgend’ of ‘impliciet’ gedogen – wordt er geen formele beslissing genomen, maar wordt simpel weg niet opgetreden tegen de overtreding.

De ODBN gedoogt niet zelfstandig, wat in de praktijk betekent dat het bestuursorgaan altijd vooraf geïnformeerd zal worden over een voornemen om te gedogen. Daarbij neemt de ODBN de beleidsregels van de deelnemers ten aanzien van het gedogen in acht. Er wordt alleen bij hoge uitzondering gedoogd, en altijd actief.

Het Openbaar Ministerie is niet gebonden aan een gedoogverklaring bij het nemen van een beslissing over eventuele vervolging. Daarom wordt in het gedoogbesluit vermeld dat het gedogen niets afdoet aan het feit van de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie om een strafvervolging in te stellen. Ook andere handhavende instanties zijn niet gebonden aan een afgegeven gedoogverklaring en maken een eigen afweging.

Handhavingssamenwerking

Handhaving vraagt om intensieve samenwerking tussen de diverse handhavingspartners. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de diverse instanties in de zogenoemde strafrechtketen – denk aan de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de omgevingsdiensten – maar ook om samenwerking binnen de ODBN, tussen toezichthouders, juristen en boa’s. Gezamenlijk dragen genoemde partijen zorg voor de handhaving van het omgevingsrecht. Daartoe bestaat ook een beginselplicht tot handhaving. Burgers en bedrijven moeten ervan op aan kunnen dat overtreders worden aangesproken, en indien nodig aangepakt, zowel bestuursrechtelijk of strafrechtelijk.

De ODBN zorgt voor goede afstemming tussen de toezichthouders en bestuursrechtelijke handhavers enerzijds, en de boa’s belast met de strafrechtelijke handhaving anderzijds. Daarnaast wordt nauw samengewerkt met de handhavingspartners, waaronder in het bijzonder de politie en het Openbaar Ministerie/het Functioneel Parket. Ten behoeve van deze samenwerking en afstemming met de handhavingspartners sluit de ODBN elke zes weken aan op het zakenoverleg milieuzaken van het Functioneel Parket in Den Bosch. Hier sluiten niet alleen de politie en het FP aan, maar ook andere handhavingspartners, zoals de NVWA, ILT, Waterschappen Aa en Maas en De Dommel, Rijkswaterstaat en het milieuteam van de politie. Naast dit overleg waarbij met name op zaakniveau afstemming wordt gezocht, hebben de boa’s van de ODBN ook frequent contact en overleg met de milieuagenten van de politie.

Naast deze vormen van operationele afstemming bestaat er duidelijk behoefte aan de verdere formalisatie van de tactisch/strategische handhavingsoverlegstructuur in Noord-Brabant, waarbij afstemming wordt gezocht over provinciale of regionale doelen en prioriteiten, en aansluiting bij de Landelijke en Strategische Milieukamers. Formeel heeft de provincie een coördinatietaak ten aanzien van de ‘onderling afgestemde uitoefening van de handhavingstaak’ (Art. 18.26 lid 1 Omgevingswet). Samen met de andere Brabantse omgevingsdiensten en in nauwe afstemming met de handhavingspartners werkt de ODBN de mogelijkheden voor nieuwe overlegstructuren uit op de tactisch/strategische schaalniveaus, waar verdere afspraken gemaakt kunnen worden over de uitoefening van de (strafrechtelijke)handhavingstaak.