Nota kostenverhaal en financiële bijdragen 2024

2.1.1 Privaatrechtelijk spoor

De gemeente en initiatiefnemers van ontwikkelingen kunnen afspraken maken over de voorgenomen aangewezen bouwactiviteit. Deze afspraken kunnen, naast bepalingen over kostenverhaal, ook gaan over zaken als het programma, de procedures, eventuele nadeelcompensatie, de fasering, een taakverdeling, en de aan- en verkoop van gronden. De afspraken worden vastgelegd in een AO. De grondslag voor het kostenverhaal via de privaatrechtelijke weg is vastgelegd in artikel 13.13 Ow.

Omdat er in het privaatrechtelijke spoor maatwerk kan worden toegepast, geeft de gemeente Apeldoorn hieraan de voorkeur. De gemeente en een initiatiefnemer hebben in beginsel contractvrijheid bij het aangaan van een AO. De contractvrijheid is echter niet onbegrensd maar wordt beperkt door het verbintenissenrecht, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de zgn. PTP-criteria (Profijt, Toerekenbaarheid en Proportionaliteit).

Deze PTP-criteria kunnen als volgt worden toegelicht:

Profijt

De locatie moet nut ondervinden van de te treffen werken, maatregelen of voorzieningen. Deze toets geldt alleen voor de locatie als geheel, niet per bouwperceel binnen een locatie.

Toerekenbaarheid

Er moet een causaal verband zijn tussen de gebiedsontwikkeling en de kosten. De werken, maatregelen en voorzieningen zouden niet aan de orde zijn zonder dat plan of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van dat plan.

Proportionaliteit

Indien meerdere gebieden profijt hebben van een werk, maatregel of voorziening dienen de kosten naar evenredigheid worden verdeeld.

Als een AO wordt gesloten, waarbij voldoende zeker is gesteld dat de contractuele verplichtingen zullen worden nagekomen, dan is daarmee het kostenverhaal ‘verzekerd’ en kan de gemeenteraad afzien van het opnemen van kostenverhaalsregels (zie het publiekrechtelijke spoor hierna) in het Omgevingsplan.

2.1.2 Publiekrechtelijk spoor

Als er geen AO tot stand komt met een initiatiefnemer of kostenverhaal niet voldoende verzekerd is, moet het kostenverhaal (tevens) op een andere manier geregeld worden. Dat gebeurt dan via het publiekrechtelijk spoor door in het omgevingsplan kostenverhaalregels op te nemen.

Sinds de invoering van de Omgevingswet wordt onderscheid gemaakt tussen twee methoden voor kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling:

1Kostenverhaal voor integrale gebiedsontwikkeling, waarbij een concreet eindbeeld en tijdvak van de ontwikkeling bestaat;

2Kostenverhaal voor organische gebiedsontwikkeling, waarbij geen concreet tijdvak en eindbeeld aanwezig is.

De verschillende modellen hebben ieder een andere benadering van het kostenverhaal: de kosten in het kostenverhaalsgebied worden anders geraamd. Op dit moment is de inschatting dat het kostenverhaal zonder tijdvak in Apeldoorn slechts beperkt zal voorkomen. Meestal zijn initiatieven al vrij concreet als ze aan de gemeente Apeldoorn worden voorgelegd. Ook gaan we uit van het privaatrechtelijke spoor zodat we de uitwerking van deze twee methoden in deze nota achterwege laten.

Als er sprake is van een BOPA dan worden er kostenverhaalvoorschriften in de omgevingsvergunning opgenomen. De Omgevingswet biedt hiervoor de specifieke grondslag in artikel 13.11 Ow.

Als de gemeente verzuimt om kostenverhaalregels vast te stellen in de wijziging van het omgevingsplan, is de wijziging in strijd met de Omgevingswet en vatbaar voor vernietiging. De gemeente Apeldoorn kiest er in dat geval daarom voor om in het Omgevingsplan algemene kostenverhaalregels op te nemen die voor ieder toekomstig kostenverhaalsgebied aan de orde kunnen zijn.

Zodra een initiatiefnemer aan de slag wil, vraagt hij het bevoegd gezag om een kostenverhaalbeschikking. Pas na betaling van de in de beschikking opgenomen kostenverhaalbijdrage mag een initiatiefnemer gaan bouwen.

2.1.3 Maximalisering van het kostenverhaal

De Omgevingswet schrijft voor dat de totale kosten van het kostenverhaalsgebied worden vergeleken met de totale opbrengsten. Er mogen niet meer kosten worden verhaald dan er opbrengsten zijn. Dit wordt “macroaftopping” genoemd.

Onderstaande figuur laat zien hoe macroaftopping werkt:

De bovenstaande figuur laat zien dat het kostenverhaal gemaximeerd is tot de rode stippellijn. De totale kosten van een project mogen nooit uitstijgen boven het niveau van de opbrengsten. Is dat wel het geval, dan wordt het kostenverhaal beperkt wat betekent dat de gemeentelijke kosten niet volledig worden verhaald.

Deze toets wordt toegepast bij vaststelling van het omgevingsplan en de omgevingsvergunning voor een BOPA. Eventuele kosten die niet kunnen worden verhaald, komen voor rekening van de gemeente. De gemeente zal dan ook, bij het nemen van het ruimtelijk besluit, moeten afwegen of het initiatief alsnog gewenst is nu niet alle kosten verhaald kunnen worden. In § 3.6 wordt ingegaan op de wijze waarop gemeente Apeldoorn hiermee omgaat.

3.1.1 Werkwijze bij particuliere initiatieven, het privaatrechtelijke spoor

De gemeente Apeldoorn heeft interne werkafspraken als het gaat om de afhandeling van particuliere initiatieven. Een particulier initiatief kan komen van een particulier maar ook van ontwikkelaars, bouwers, woningcorporaties, andere bedrijven en instanties.

Als een initiatief niet past binnen het geldende omgevingsplan, wordt dit op verzoek van de initiatiefnemer voorgelegd aan de Projectgroep Planinitiatieven (PPI). Dit gebeurt uitsluitend in overleg/op verzoek omdat beoordeling bij de PPI kosten met zich meebrengt, die zijn opgenomen in de legesverordening van de gemeente Apeldoorn. Als het initiatief als “kansrijk” of “kansrijk onder voorwaarden” wordt aangemerkt treedt de gemeente in contact met de initiatiefnemer om vervolgafspraken te maken. Dit gebeurt met een zogenaamde initiatiefbrief. In deze brief wordt het te volgen proces beschreven en wordt er gewezen op de gemeentelijke kosten en de risico’s die voor rekening voor initiatiefnemer zijn. Ook wordt een voorschotbedrag gevraagd om de eerste kosten van de ambtelijke inzet in deze voorfase te dekken. Pas als dit voorschot is betaald, start de ambtelijke inzet voor de planvorming. Nadat het (bouw)plan is opgesteld en door de gemeente is goedgekeurd, kunnen de totale kosten voor het kostenverhaal en de financiële bijdragen worden bepaald. De totale bijdrage wordt opgenomen in de AO, waarbij de vooruitbetaling in mindering wordt gebracht op de totale bijdrage.

Als een bouwinitiatief niet kansrijk wordt geacht, dan wordt dit uiteraard gecommuniceerd met de initiatiefnemer.

De anterieure overeenkomst tot kostenverhaal, realisatie en financiële bijdragen (AO)

In de AO worden de voorwaarden rond de planuitwerking uitgewerkt. Ook wordt gewezen op de randvoorwaarden waaraan (na ondertekening van de overeenkomst) voldaan moet worden om het plan verder in procedure te kunnen brengen. De gemeente stelt een Notitie Ruimtelijke Uitgangspunten op waarin deze randvoorwaarden voor het (bouw)plan zijn verwerkt.

Deze AO is net als het (bouw)plan vereist om de planologische procedure op te kunnen starten. Door het sluiten van de AO hoeft de gemeente voor deze ontwikkeling geen (publiekrechtelijke) kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften vast te stellen.

In de AO worden alle verwachte gemeentelijke kosten en bijdragen vastgelegd. De ondertekening van de AO vanuit de gemeente is een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders en is gemandateerd aan het afdelingshoofd van Vastgoed en Grond. Bij politiek gevoelige ontwikkelingen wordt de AO ter besluitvorming aan het college voorgelegd.

Andere mogelijkheden dan het wijzigen van een omgevingsplan?

Sommige plannen kunnen ook mogelijk worden gemaakt met een zogenaamde omgevingsvergunning voor een BOPA. Mocht dit voor het betreffende plan het geval zijn dan wordt in overleg met initiatiefnemer bepaald of en welke planologische procedure technisch én juridisch het beste past, zodat zo mogelijk eerder een planologisch besluit kan worden genomen.

Een definitief besluit over het starten van de noodzakelijke procedure wordt pas genomen nadat de AO is gesloten en uit de vereiste onderzoeken blijkt dat er geen beperkingen zijn voor de uitvoering van het (bouw)plan. De mogelijke vereiste onderzoeken moet de initiatiefnemer voor zijn/haar rekening door deskundigen laten uitvoeren.

Ook als er gekozen wordt voor een andere procedure dan het wijzigen van het omgevingsplan (lees: de BOPA), dan zijn de bepalingen in voorliggende Nota onverminderd van toepassing. Het verhalen van kosten blijft in de basis hetzelfde.

3.1.2 Als het privaatrechtelijke spoor niet lukt

Als kostenverhaal aan de orde is, maar dit niet is verzekerd met een AO en/of zekerheidsstelling dan treedt het publiekrechtelijke spoor in werking. Zie hiervoor het wettelijke kader in § 2.1.2.

Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als gemeente en partijen er niet uit komen, wat zoals eerder is gememoreerd, in Apeldoorn nauwelijks is voorgekomen.

De paragrafen 3.2 tot en met 3.5 hierna geven inzicht in de kosten en bijdragen die de gemeente Apeldoorn onderkent.