Notitie geheimhouding en beslotenheid voor de gemeenteraad gemeente Alkmaar

1.1 Wanneer geheimhouding?

Zoals hierboven al opgemerkt is openbaarheid het uitgangspunt. Wanneer mag dan geheimhouding worden opgelegd en wanneer kan besloten worden tot het houden van een besloten vergadering? Het antwoord op deze vraag volgt uit de artikelen 87 Gemeentewet en 5.1 Woo eerste en tweede lid.

Geheimhouding kan alleen worden opgelegd op grond van een belang als genoemd in artikel 5.1 Woo. Hierbij schrijft het eerste lid voor dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover dit:

a.De eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;

b.De veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

c.Bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

d.Persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 en 3.2 van de Uitvoeringswet AVG, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;

e.Nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 Uitvoeringswet AVG, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.

Lid 1 van artikel 5.1 Woo bevat dus dwingende uitzonderingsgronden voor het principe dat openbaarheid het uitgangspunt is.

Lid 2 van hetzelfde artikel bevat een belangenafweging en bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van:

a.De betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

b.De economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;

c.De opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d.De inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e.De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

f.De bescherming van andere dan in het eerste lid onder c genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

g.De bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

h.De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van chantage;

i.Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Indien na het maken van de belangenafweging wordt geconcludeerd dat het belang van het openbaar maken van informatie niet opweegt tegen een van de in lid 2 genoemde belangen, dan dient dit besluit uitdrukkelijk gemotiveerd te worden (artikel 5.1 lid 3 Woo) . Openbaarmaking kan op basis van het vierde lid ook tijdelijk achterwege blijven indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. In die situatie wordt in het besluit de termijn vermeld waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.

1.2 Specifieke situaties van geheimhouding

Er wordt in de Gemeentewet nog op andere plaatsen over geheimhouding gesproken. Het gaat daarbij echter om specifieke situaties zoals:

•De stemming over benoemingen, voordrachten of aanbevelingen over personen is geheim (artikel 31 lid 1 Gemeentewet);

•De mogelijkheid om een verhoor (of een gedeelte daarvan) in het kader van het recht van enquête niet in het openbaar af te nemen (artikel 155c lid 7 Gemeentewet);

•De beraadslagingen over de (her)benoeming van de burgemeester en over de verklaring van de raad dat er een verstoorde verhouding is met de burgemeester zijn geheim (artikel 61c Gemeentewet).

In de ‘Gedragscode bestuurlijke integriteit Alkmaar 2018’ is een aparte paragraaf opgenomen over het omgaan met informatie. De tekst daarvan is als volgt:

Artikel 4 Informatie

1De politiek ambtsdrager zorgt ervoor dat vertrouwelijke en geheime informatie waarover hij beschikt veilig wordt bewaard.

2De politiek ambtsdrager maakt niet ten eigen bate of ten bate van derden gebruik van in de uitoefening van het ambt verkregen niet openbare informatie.

In het vervolg van de notitie zal hier verder niet meer op ingegaan worden. Hieronder gaat het alleen nog over beslotenheid van vergaderingen en het opleggen van geheimhouding op stukken en ten aanzien van hetgeen is gewisseld in een besloten vergadering.

2.1 Algemeen

In het Reglement van orde voor de gemeenteraad van Alkmaar (hierna: RvO) is opgenomen dat in beslotenheid vergaderd kan worden. Deze bepalingen zijn gebaseerd op de Gemeentewet. In artikel 23 Gemeentewet staat: ‘De deuren worden gesloten wanneer ten minste een vijfde van het aantal leden dat de presentielijst heeft getekend daarom verzoekt of de voorzitter het nodig oordeelt.’ Nadat de deuren gesloten zijn, beslist de raad vervolgens of met gesloten deuren zal worden vergaderd. Op grond van artikel 82 lid 5 Gemeentewet is artikel 23 Gemeentewet van overeenkomstige toepassing op vergaderingen van de raadscommissies.

Indien met gesloten deuren vergaderd wordt, geldt van rechtswege een verplichting tot geheimhouding omtrent hetgeen besproken is in de vergadering (artikel 23 lid 4 Gemeentewet). Let wel: voor schriftelijke stukken die voor of na de vergadering worden overgelegd is nog steeds een afzonderlijk besluit nodig voor de oplegging van geheimhouding. Voor stukken die tijdens de vergadering worden overlegd geldt van rechtswege geheimhouding voor die personen die bij die vergadering aanwezig waren.

2.2 Werkwijze

Het is dus de raad of de raadscommissie die bepaalt of hij/zij in beslotenheid willen vergaderen. Het college kan natuurlijk altijd een verzoek doen aan de raad of de commissie om een onderwerp/voorstel in beslotenheid te behandelen. De Gemeentewet geeft niet aan dat hiervoor een expliciet besluit nodig is.

Van een besloten raads- of commissievergadering wordt een afzonderlijk verslag gemaakt dat niet openbaar wordt gemaakt, tot de raad de geheimhouding opheft. Dit verslag ligt ter inzage op de griffie voor raadsleden en commissieleden (benoemde vertegenwoordigers van de fracties niet-raadsleden).

Bij een besloten vergadering wordt als volgt te werk gegaan:

1De vergadering wordt in openbaarheid geopend.

2De voorzitter deelt mee dat door ten minste een vijfde van het aantal leden dat de presentielijst heeft ondertekend verzocht is in beslotenheid te vergaderen OF de voorzitter deelt mee dat hij het nodig oordeelt de deuren te sluiten.

3De voorzitter verzoekt belangstellenden en anderen die niet bij de vergadering aanwezig hoeven te zijn, de zaal te verlaten en sluit daarna de deuren. De online uitzendingen (lokale omroep en via het raadsinformatiesysteem/website) worden gestaakt.

4Na het sluiten van de deuren vergewist de voorzitter zich ervan, dat de discussie in de zaal niet buiten de zaal te volgen is en dat de vergadering niet langer wordt uitgezonden.

5Voor een besloten vergadering wordt een aparte presentielijst gebruikt. Hierop tekenen behalve de raads- en/of commissieleden ook eventuele overige aanwezigen.

6De voorzitter stelt voor te besluiten dat met gesloten deuren wordt vergaderd. De vergadering (raad of commissie) beslist vervolgens of met gesloten deuren wordt vergaderd. Wanneer dit niet het geval is, worden de deuren weer geopend.

7Op de agenda/annotatie van de voorzitter van de commissie/raad voor een besloten vergadering wordt daarom opgenomen: Vaststellen van de beslotenheid van de vergadering.

8Indien tijdens de vergadering aanvullende schriftelijke stukken worden overgelegd (zoals een presentatie), dan geldt geheimhouding van rechtswege voor de personen die bij de vergadering aanwezig waren. Maar als een raads- of commissielid dat niet bij de besloten vergadering aanwezig daar kennis van wil nemen zal er toch een verplichting tot geheimhouding moeten worden opgelegd om onduidelijkheid over de status van het stuk te voorkomen. Ter voorkoming van misverstanden wordt in die situatie op de agenda/annotatie voor de voorzitter van de raads- en/of commissievergadering het volgende opgenomen: Opleggen geheimhouding en het uitspreken van de volgende zin: ‘’Stemt u in met het besluit geheimhouding op te leggen op de inhoud van de stukken die in deze vergadering zijn overgelegd, te weten ….’’

9Van het vaststellen van de beslotenheid van de vergadering en eventueel op stukken opgelegde geheimhouding wordt expliciet melding gemaakt in het verslag. Dit verslag van het besloten deel van de vergadering is niet openbaar.

10Tijdens een besloten vergadering wordt als laatste punt voor de sluiting aan de aanwezigen meegegeven dat er van rechtswege sprake is van geheimhouding omtrent hetgeen besproken is tijdens de vergadering. Daarnaast wordt nogmaals benadrukt dat de geheimhouding van toepassing is op het verslag van de besloten vergadering en op de stukken waar geheimhouding over is opgelegd.

11Op de stukken die in de vergadering worden overlegd (notities, presentaties enz) en het verslag van de besloten vergadering wordt de geheimhouding kenbaar gemaakt met een stempel “geheim”.

12De stukken en het verslag van de besloten vergadering worden op papier bewaard, eerst in een gesloten kast op de griffiekamer en later conform de Archiefwet.

Wanneer sluiting van de deuren voorzienbaar is, dan kan op de agenda van de vergadering worden aangegeven dat bij een bepaald agendapunt de deuren worden gesloten en dat daarover ‘naar verwachting’ in beslotenheid zal worden vergaderd. Het onderwerp wordt, omwille van de openheid zo volledig mogelijk weergegeven, tenzij dit te veel weggeeft over het geheime aspect van de vergadering of het onderwerp.

2.3 Specifieke werkwijze in Alkmaar

Door het in Alkmaar gehanteerde vergadermodel is de kans aanwezig dat een commissievergadering in beslotenheid plaatsvindt. Wanneer de commissie besluit in beslotenheid te vergaderen, dan komt van rechtswege geheimhouding te liggen op hetgeen tijdens de besloten commissie is besproken (artikelen 82 lid 5 en 23 lid 4 Gemeentewet). Voor mondelinge informatie geldt volgens de Gemeentewet geen gelijk recht op informatie voor raadsleden, waardoor hetgeen besproken wordt tijdens de besloten commissie niet mag worden gedeeld met andere raads- en commissieleden die niet bij de betreffende commissie aanwezig waren. Van de besloten commissie wordt een verslag opgemaakt. Het verslag is geheim en komt ter inzage te liggen op de griffie. Nu is het zo dat raads- en commissieleden die niet aanwezig waren bij de besloten commissievergadering het verslag niet mogen komen inzien vóordat een van de raads- of commissieleden die wel aanwezig waren bij de besloten commissievergadering het verslag zijn komen inzien. Op dat moment wordt het verslag een schriftelijk stuk dat is overgelegd aan een raadslid waardoor het recht op gelijke informatie in werking treedt en het stuk met alle raads- en commissieleden gedeeld moet worden. Dit is tamelijk omslachtige wettelijke procedure en daarom wordt tijdens iedere besloten commissievergadering het besluit in stemming gebracht om het verslag van de besloten commissievergadering van hetgeen mondeling is besproken ook te delen met de niet aanwezige raads- en commissieleden. Dit is mogelijk op basis van artikel 88 lid 4 Gemeentewet.

3.1 Wie kunnen geheimhouding opleggen en wie mogen geheime informatie verstrekken?

Op basis van artikel 87 Gemeentewet kunnen de raad, het college, de burgemeester en een commissie een verplichting tot geheimhouding opleggen ten aanzien van informatie (vaak schriftelijke stukken) die bij dat orgaan berust.

Het college en de burgemeester kunnen informatie ten aanzien waarvan zij een verplichting tot geheimhouding hebben opgelegd, verstrekken aan de raad, college, de rekenkamer en een commissie. Indien de raad informatie ontvangt ten aanzien waarvan geheimhouding geldt (opgelegd door het college of de burgemeester), dan hoeft deze geheimhouding sinds de wetwijziging in 2023 niet langer bekrachtigd te worden. De raad kan informatie ten aanzien waarvan geheimhouding geldt (of waarvan hij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd) verstrekken aan het college, de burgemeester, de rekenkamer en een commissie. Ook kan de raad (dus niet individuele raadsleden) bij raadsbesluit de informatie verstrekken aan derden. De raad kan nadere regels stellen over het verstrekken van informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding is opgelegd door het college, de burgemeester of een commissie en die tevens aan de raad is verstrekt. De opgelegde geheimhouding werkt ook door op alle ‘anderen’ die de informatie verstrekt hebben gekregen, maar de geheimhouding dient voor hen wel kenbaar te zijn. Dit houdt in dat op het stuk moet zijn vermeld dat het een geheim stuk betreft.

Als informatie onder geheimhouding met de raad is gedeeld, mag daarna alleen de raad deze informatie nog met anderen delen. De wet biedt in artikel 88 lid 6 echter ruimte om te bepalen dat het bestuursorgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd, ook na het verstrekken van de geheime informatie aan de raad, deze informatie nog met anderen mag delen. Het college kan een voorstel doen voor algemene regels hieromtrent of per geval een voorstel aan de raad voorleggen. De wet hecht sterk aan het recht op gelijkheid van informatie onder raadsleden. Om dit te waarborgen is in artikel 88 lid 5 bepaald dat informatie die onder geheimhouding is verstrekt aan een commissie waarin leden van de raad zitting hebben, met de gehele gemeenteraad dient te worden gedeeld. Uitzondering hierop is mondelinge informatie die tijdens een besloten commissie is gedeeld met de aanwezigen nu de informatie niet aan de commissie is verstrekt, maar enkel mondeling is medegedeeld. Om ook hier een gelijk speelveld te creëren wordt tijdens iedere besloten commissievergadering het besluit in stemming gebracht om het verslag van de besloten commissievergadering van hetgeen mondeling is besproken ook te delen met de niet aanwezige raads- en commissieleden. Dit is mogelijk op basis van artikel 88 lid 4 Gemeentewet (zie ook hiervoor)

3.2 Het college legt de gemeenteraad geheimhouding op

Indien het een besluit van het college betreft om geheimhouding op te leggen (wat in de praktijk het vaakst voorkomt), dan volgt in het collegebesluit een tekst van de volgende strekking:

Het college besluit:

1Op grond van artikel 87 Gemeentewet, in samenhang met artikel 5.1 eerste/tweede lid onder # van de Wet open overheid geheimhouding op te leggen op …

2Het stuk/de stukken, zoals bedoeld in het eerste beslispunt onder vermelding van geheimhouding te verstrekken aan de raad/de commissie.

De opgelegde geheimhouding dient altijd op het stuk te worden vermeld. Belangrijk is dat voor de gemeenteraad duidelijk is dat er een geheimhoudingsplicht is opgelegd en ten aanzien van welke stukken de geheimhoudingsplicht geldt. Het geheime schriftelijke stuk kan bijvoorbeeld worden vergezeld met een brief van het college of de burgemeester waarin staat vermeld dat is besloten aan de gemeenteraad geheimhouding op te leggen ten aanzien van het bijgesloten stuk en de motivering van dit besluit. Geheime stukken worden niet digitaal verspreid of elektronisch gepubliceerd, maar zijn voor de raads- en commissieleden in te zien bij de griffie. Als een raads- of commissielid de stukken komt inzien, tekent hij/zij de bijbehorende lijst waarmee nogmaals wordt benadrukt dat het om geheime informatie gaat. Zodra de geheime stukken op de griffie ter inzage liggen, informeert de griffie de raads- en commissieleden hierover per e-mail. In de e-mail wordt aangegeven wat het onderwerp is van de ter inzage gelegde geheime stukken. Kan het onderwerp niet worden vermeld zonder afbreuk te doen aan het geheime karakter van de stukken, dan zal worden volstaan met de mededeling dat er geheime stukken ter inzage liggen. Het is niet toegestaan om foto’s of kopieën te maken of om de stukken mee te nemen buiten de kamer van de griffie. Voor eventuele schriftelijke stukken die tijdens een besloten vergadering worden overgelegd, wordt vóór afloop van de besloten vergadering geheimhouding opgelegd. Het gaat dan om stukken waar het college of de burgemeester niet al geheimhouding over hebben opgelegd. Door de griffie wordt een lijst bijgehouden van alle documenten die aan de raad zijn overgelegd waarop geheimhouding rust (opgelegd door de raad zelf of de commissie, het college of burgemeester).

3.3 De raad legt zichzelf geheimhouding op

De situatie dat de raad geheimhouding oplegt ten aanzien van informatie die bij de raad berust zal zich in de praktijk niet vaak voordoen. Dit maakt de situatie wat complexer omdat er nog geen geheimhouding op de stukken rust totdat de raad daartoe besluit. Het onderwerp kan om die reden niet op de openbare agenda van de raad worden vermeld en de geheimhouding kan pas worden opgelegd als de raad de stukken onder zich heeft.

De meest praktische manier om hiermee om te aan lijkt de weg via de commissie te zijn. Daarvoor is van belang dat de stukken behandeld worden in een commissie die de status heeft van een commissie zoals bedoeld in artikel 82 of 84 Gemeentewet (de Alkmaarse raadscommissies en auditcommissie voldoen hieraan). Het proces ziet er dan als volgt uit:

1Aan de (audit)commissie wordt een besloten agenda toegestuurd. Het onderwerp mag niet op de openbare agenda worden vermeld.

2Ter vergadering worden de deuren gesloten en wordt door de voorzitter voorgesteld in beslotenheid te vergaderen. Hiermee wordt direct ook geheimhouding geborgd ten aanzien van wat tijdens die ter vergadering wordt besproken en overlegd. De vergadering besluit over de openbaarheid/beslotenheid van de vergadering (besluit de vergadering niet om in beslotenheid te vergaderen, dan gaan de deuren weer open).

3Vervolgens worden de schriftelijke stukken uitgedeeld en wordt een leespauze gehouden.

4Indien bij stap 2 tot een besloten vergadering wordt besloten geldt het volgende: na de schorsing neemt de commissie het besluit om al dan geen geheimhouding op te leggen over de stukken. Tevens wordt besloten over het overleggen van het verslag van de besloten bijeenkomst aan de gemeenteraad.

5Na afloop van de vergadering wordt nogmaals benadrukt dat nu geheimhouding van toepassing is.

6In aanloop naar de raadsvergadering kunnen overige raads- en commissieleden de stukken komen inzien op de griffie. Op de openbare raadsagenda kan het onderwerp nu dan wel worden vermeld (bijv. aanbesteding accountant (besloten)).

7Tijdens de raadsvergadering worden opnieuw de deuren gesloten en wordt vervolgens in geheimhouding besloten over het voorliggende stuk. Dit is slechts nodig indien de raad nog met elkaar van gedachten wil wisselen over het voorliggende stuk. Betreft het een hamerstuk, dan is het niet nodig om de deuren te sluiten.

Een alternatieve mogelijkheid is om de raad in een besloten vergadering geheimhouding te laten opleggen, de stukken op de griffie ter inzage te leggen en deze later in een volgende besloten raadsvergadering of commissie te behandelen. Dictum opleggen geheimhouding door de raad:

De raad van de gemeente Alkmaar

•Gelet op het bepaalde in artikel 87 Gemeentewet en artikel 5.1 eerste en tweede lid Wet Open Overheid.

Besluit:

Op grond van artikel 87 Gemeentewet, in samenhang met artikel 5.1 eerste/tweede lid onder # van de Wet open overheid geheimhouding op te leggen op …

In het raadsvoorstel dient te worden gemotiveerd op basis van welke grond van artikel 5.1 eerste en tweede lid Woo de geheimhouding wordt opgelegd.

3.4 Voor wie geldt de geheimhouding?

Indien is besloten achter gesloten deuren te vergaderen, dan geldt de geheimhouding over hetgeen is besproken tijdens de besloten vergadering voor iedereen die bij de besloten vergadering aanwezig was en dus kennis draagt van de geheime informatie.

Ten aanzien van schriftelijke stukken die zijn overgelegd en waarop geheimhouding rust, geldt dit voor iedereen die kennis draagt van de inhoud van de geheime informatie, waaronder de burgemeester, collegeleden, raadsleden, commissieleden en ambtenaren.

3.5 Sancties op overtreding

Het schenden van de geheimhoudingsplicht is een strafbaar feit op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht: ‘Hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie.’ (max. € 25.750 (bedrag in 2025). Daarnaast staat in artikel 89 lid 5 geschreven dat indien een lid van de raad of van de commissie in strijd handelt met de verplichting tot geheimhouding, de raad kan besluiten het lid van de raad of van de commissie voor een periode van ten hoogste drie maanden uit te sluiten voor het ontvangen van informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding geldt.