Aanhef
De raad van de gemeente Aa en Hunze heeft op 16 juni 2022 de nota Grondbeleid 2022 vastgesteld. Deze nota wordt in principe één keer per 4 jaar geactualiseerd.
Doel van de nota Grondbeleid
De gemeente Aa en Hunze wil met de nota Grondbeleid 2022 haar grondbeleidsinstrumentarium optimaal inzetten zodat zij haar ruimtelijke, maatschappelijke en volkshuisvestelijke doelstellingen en opgaven kan behalen en de financiële risico’s beheersbaar kan houden. De belangrijkste beleidsuitgangspunten zijn hieronder kort benoemd.
Beleidsuitgangspunten: Uitwerking van de toekomstige invoering van de Omgevingswet:
•de gemeente werkt het ‘ja, mits’-principe uit in een afwegingskader woningbouwontwikkeling;
•bij woningbouwplannen van de gemeente wordt toepassing gegeven aan participatie voor medewerking aan een omgevingsplan/-vergunning. Private partijen/projectontwikkelaars wordt geadviseerd participatie toe te passen in de geest van de komende Omgevingswet;
•de gemeente zet zich in voor realisatie van het vastgestelde (gebiedsgerichte) Woningbouwprogramma en zet de geëigende grondbeleidsinstrumenten hiertoe in.
Beleidsuitgangspunt: Keuze grondbeleid
De gemeente bepaalt haar rol afhankelijk van de opgave en de situatie. Dit is een beleidskeuze die kan resulteren in faciliterend of actief grondbeleid en alles wat daar tussen zit. De huidige tijd vraagt om maatwerk en pragmatisch handelen waarbij de gemeente Aa en Hunze hoge prioriteit geeft aan actief grondbeleid waar we willen en kunnen sturen op basis van (ruimer) beleid, bijv. Woonvisie en/of duurzaamheidsbeleid. Indien de markt het oppakt zullen we actief faciliteren om de door de raad gestelde doelen te bereiken.
Beleidsuitgangspunten: Actief grondbeleid
•Ten behoeve van strategische aankopen kan het college van burgemeester en wethouders een Strategische aankoop doen tot een bedrag van € 1,5 miljoen per keer en legt zij achteraf verantwoording af aan de raad;
•uitgangspunt bij iedere particuliere verwerving is minnelijke verwerving en in beginsel op basis van een taxatierapport van een beëdigd taxateur;
•de combinatie van realiseringstermijn, risico en kosten en de verwachte haalbaarheid bepalen in onderlinge samenhang de noodzaak, wenselijkheid en uiteindelijk het besluit om tot een aankoop over te gaan;
•de gemeente Aa en Hunze zal per ontwikkeling afwegen of de gemeente voorkeursrecht zal vestigen op de percelen die nodig zijn voor de realisatie van een plan;
•Indien noodzakelijk gaat de gemeente Aa en Hunze over tot onteigening van gronden.
Beleidsuitgangspunten: Facilitair grondbeleid
•De gemeente geeft, afhankelijk van het beoogde volkshuisvestelijke, ruimtelijke of maatschappelijke doel, voorrang aan de herontwikkeling van “rotte kiezen” boven de herontwikkeling van nieuwe locaties;
•de gemeente zal zo optimaal mogelijk haar kosten verhalen. In eerste instantie en bij voorkeur zal de gemeente dit via de privaatrechtelijke weg doen, door een “anterieur” contract te sluiten;
•het publiekrechtelijk spoor (een exploitatieplan) hanteert de gemeente als stok achter
•de deur als partijen anderszins niet tot overeenstemming komen;
•In de gevallen waarin de gemeente heeft gekozen voor een facilitaire rol, neemt de gemeente waar mogelijk belemmeringen weg en ondersteunt zij door begeleiding de realisatie van initiatieven.
Beleidsuitgangspunt: Samenwerking
De samenwerkingsvorm bepaalt de gemeente afhankelijk van de grondposities van partijen en de te realiseren doelen.
Beleidsuitgangspunten: Gronduitgifte
•de gemeente maakt gebruik van de privaatrechtelijke mogelijkheden voor gronduitgifte en gebruikt de instrumenten op maat, om de gewenste doelen te realiseren;
•de gemeente Aa en Hunze heeft de voorkeur van verkoop van bouwgrond boven andere vormen van gronduitgifte;
•de gemeente stelt een beleidsnotitie ‘gronduitgifte’ op.
Beleidsuitgangspunten: Grondprijsbeleid
•de gemeente Aa en Hunze hanteert het uitgangspunt dat de grondexploitatie minimaal een kostendekkend resultaat moet geven, tenzij er andere belangen spelen die een negatieve grondexploitatie rechtvaardigen;
•de vastgestelde grondprijs dient in principe marktconform te zijn;
•de gemeente Aa en Hunze stelt haar marktconforme grondprijs vast door gebruik te maken van een (combinatie) van de comparatieve, residuele en de kostprijsmethodes;
•bij elke gronduitgifte wordt de marktconforme grondprijs beoordeeld in relatie tot de dan geldende marktprijs en indien noodzakelijk geactualiseerd;
•de gemeente Aa en Hunze stelt een grondprijsbrief op, die jaarlijks wordt geactualiseerd en ter informatie wordt verstrekt aan de raad alsmede wordt gepubliceerd op de gemeentelijke website.
Financieel kader en beleidsuitgangspunten
•Herzieningen van de grondexploitatie als gevolg van substantiële wijzigingen van het plan en/of substantiële financiële afwijkingen/wijzigingen, dienen separaat en opnieuw door de raad te worden vastgesteld;
•winsten worden genomen volgens de percentage of completion methode (POC);
•bij een geprognosticeerd verlies wordt direct een afboeking/voorziening getroffen ter grootte van dit volledige (gecalculeerd) verlies. De keuze om direct af te boeken of een voorziening te treffen wordt per complex genomen en aan de raad voorgelegd;
•winsten uit grondexploitaties worden in principe toegevoegd aan de reserve grondexploitatie;
•eventuele afboekingen van verliezen of het instellen van een verliesvoorziening worden ten laste van de reserve grondexploitatie gebracht;
•jaarlijks worden de risico’s in de grondexploitaties geïnventariseerd. Per exploitatie wordt het risico in beeld gebracht;
•de minimaal gewenste omvang van de reserve grondexploitatie is gelijk aan het totaal van de geïnventariseerde risico’s, waarbij het minimum wordt vastgesteld op 1 miljoen.
VOORWOORD
Grond is in Nederland op veel plekken schaars, ook in Aa en Hunze. Verdeling van deze grond verdient dan ook veel aandacht. Voor u ligt de Nota Grondbeleid 2022 van de gemeente Aa en Hunze. Deze nota vervangt de Nota Grondbeleid 2015. De nota Grondbeleid 2015 is een uitgebreide nota, die tot stand is gekomen ten tijde van de invoering van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (nWro).
De Nota Grondbeleid 2022 is een herziening van de Nota Grondbeleid 2015 en is de basis voor een transparante en eenduidige werkwijze bij de uitvoering van het grondbeleid door de gemeente Aa en Hunze. Via deze Nota Grondbeleid 2022 stelt de gemeenteraad de kaders vast waarbinnen het college van burgemeester en wethouders het grondbeleid uitvoert.
2 Kaders
2.1 Wet- en regelgeving
2.1.1 Omgevingswet
De Omgevingswet treedt naar verwachting op 1 januari 2023 in werking, waarbij er sprake zal zijn van een overgangsregeling. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het beschermen en het benutten van de fysieke leefomgeving. Met de Omgevingswet wordt het wettelijk kader voor verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving eenvoudiger. Deze bundelt namelijk wetgeving voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Met deze nieuwe wet beoogt de rijksoverheid het beheer en de ontwikkeling van de leefomgeving met minder en overzichtelijke regels en meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk te regelen.
De Omgevingswet heeft 6 kerninstrumenten voor het benutten en beschermen van de leefomgeving. Dit zijn:
•de omgevingsvisie
•het programma
•decentrale regels
•algemene rijksregels
•de omgevingsvergunning
•het projectbesluit
Deze kerninstrumenten worden in bijlage 2 kort beschreven.
Het omgevingsplan (een decentrale regel) is een nieuw instrument, dat op den duur het bestemmingsplan zal vervangen. In een omgevingsplan kunnen gemeenten meer regels laten samen komen dan nu in het bestemmingsplan mogelijk is. Tegelijk zal het omgevingsplan meer ruimte bieden aan initiatieven en zal het dus vooral randvoorwaarden bevatten.
Parallel aan de Omgevingswet worden vier aanvullingswetten opgesteld als onderdeel van het stelsel omgevingsrecht. Het gaat om de onderwerpen bodem, natuur, geluid en grondeigendom in de aanvullingswet bodem, aanvullingsweg geluid, aanvullingswet natuur en aanvullingswet grondeigendom.
De Aanvullingswet grondeigendom is een samenvoeging van de publiekrechtelijk grondbeleidsinstrumenten Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet, de Wet inrichting landelijk gebied, stedelijke kavelruil en de grondexploitatiewet (uit de Wro).
Deze aanvullingswet grondeigendom heeft als doel het grondbeleid geschikter te maken voor de heel diverse maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving. Daarbij is het aan gemeenten en provincies zelf om te bepalen hoe zij hun grondbeleid vormgeven en of zij een faciliterend of een actief grondbeleid of combinaties daarvan willen voeren. In de Aanvullingswet wordt onder andere een aantal wijzigingen in de regeling van het kostenverhaal opgenomen om het kostenverhaal zoals vastgelegd in de Wro te vereenvoudigen, verbeteren en flexibeler te maken.
2.1.2 Ja, mits-principe
Het stelsel van de Omgevingswet is compleet anders dan het huidige wettelijke kader, en dat heeft de nodige consequenties voor het grondbeleid: de gebruiker staat centraal en een belangrijk punt hierin voor het grondbeleid wordt gevormd door het ‘ja, mits’-principe in plaats van ‘nee,tenzij’-principe.
Omdat onder de Omgevingswet in principe alles wat decentraal kan ook decentraal geregeld wordt, krijgen gemeenten meer afwegingsruimte voor lokaal maatwerk. De Omgevingswet zal vooral een cultuuromslag met zich meebrengen. Daar waar initiatieven nu nog vaak ontvangen worden met een afwachtende ‘nee, tenzij’-houding zal veranderen in een welwillende ‘ja, mits’-houding en is er meer mogelijk. Meer ruimte betekent dat de gemeente keuzes voor de kwaliteiten van een gebied nog beter moet onderbouwen en verschillende belangen en partijen vroegtijdig bij het proces moet betrekken. Participatie is dan ook een belangrijke pijler onder de Omgevingswet.
3 Vormen van Grondbeleid
3.1 Actief grondbeleid
3.1.1 Voor- en nadelen Actief grondbeleid
Een risico van actief grondbeleid is gelegen in de voorinvestering bij de aankoop van grond. Voordeel van actief grondbeleid is dat de gemeente via haar gronduitgifte optimaal kan sturen op het realiseren van haar ruimtelijke doelstellingen. Privaatrechtelijk heb je een zekere contractuele vrijheid om afspraken te maken, via gronduitgiftecontracten of aanbesteding. Publiekrechtelijk zijn deze mogelijkheden minder groot. Daarnaast kun je via het actief grondbeleid behaalde positieve financiële resultaten in de grondexploitatie afromen en elders inzetten ter realisatie van bijvoorbeeld andere ruimtelijke en/of politieke doelstellingen.
3.2 Verwerving
3.2.1 Strategische aankopen
Bij het doen van strategische aankopen laat de gemeente zich leiden door de financiële overweging of te verwachten valt dat de grond verworven kan worden voor een prijs die het mogelijk maakt om minimaal kostendekkend dan wel er later winst op te maken en de strategische overweging of de aankoop zou kunnen leiden tot een betere onderhandelingspositie met bouwers. Daarnaast zijn er andere randvoorwaarden waar een ‘strategische aankoop’ aan zou moeten voldoen zijn:
1er moet uitzicht zijn op een financieel realistische ontwikkeling van de gronden/panden;
2het maatschappelijk belang moet met de aankoop gediend zijn;
3het is wenselijk dat de gemeente de gronden of opstallen verwerft;
4het financiële risico is verantwoord;
5zolang een nieuwe bestemming nog niet is ingevuld, moet verdergaande exploitatie volgens de huidige bestemming uitgangspunt zijn.
Het college is aanvullend aan bovengenoemd punt 4 van mening dat in de volgende gevallen sprake is van een strategische aankoop waarbij de raad achteraf wordt geïnformeerd:
-Het aankoopbedrag onder de 1,5 miljoen euro blijft;
-De aankoopsom niet meer dan 10% afwijkt van de taxatiewaarde;
-De aankoop past in het gemeentelijk beleid;
-Er geen sprake is van een bijzondere politieke gevoeligheid.
Voldoet de voorgenomen aankoop niet aan bovengenoemde (aanvullende) voorwaarden, dan wint het college van burgemeester en wethouders conform artikel 169, lid 4 Gemeentewet vooraf de wensen en bedenkingen van de gemeenteraad in. Het komt er op neer dat er een juiste afweging wordt gemaakt tussen risico en rendement en laat onverlet de financiële bevoegdheid van de raad tot de vaststelling van de benodigde begrotingswijziging achteraf.
Door de hierboven voorgestelde werkwijze kan snel gehandeld worden met een verantwoording achteraf aan de gemeenteraad. Het college van burgemeester en wethouders stelt een inventarisatie op van mogelijke woningbouwlocaties die door inzet van actief grondbeleid (verwerving) kunnen worden ontwikkeld. Deze gronden zouden kunnen vallen onder ‘Strategische aankopen’.
In een situatie van een mogelijke strategische aankoop kan het college van burgemeester en wethouders zelfstandig tot aankoop over gaan, na afweging van de in paragraaf 3.2.1 en 3.2.2. genoemde belangen.
Beleidsuitgangspunt actief grondbeleid
Ten behoeve van strategische aankopen kan het college van burgemeester en wethouders een Strategische aankoop doen tot een bedrag van € 1,5 miljoen per keer.
3.2.2 Wijze van verwerving
Er staan de gemeente een aantal wettelijke middelen ter beschikking die de (minnelijke) verwerving van eigendommen van particulieren ondersteunt. Hiermee wordt gedoeld op de vestiging van voorkeursrechten en onteigening.
In alle gevallen echter speelt de minnelijke verwerving van percelen een rol. Minnelijke verwerving houdt in dat de gemeente in onderling overleg met de grondeigenaar van een perceel tot overeenstemming probeert te komen over de ver- en aankoop van een perceel alsmede over de voorwaarden ervan.
Wanneer de gemeente in de gelegenheid komt om strategisch onroerend goed te verwerven is accuraat handelen van belang. Dit vereist duidelijkheid binnen de gemeentelijke organisatie over taken en verantwoordelijkheden, de wijze van verantwoording, de inzet en mogelijke reservering van financiële middelen en afspraken tussen de raad en het college. Bij de beoordeling van een situatie moet rekening worden gehouden met de termijn waarop een voorgenomen bestemming kan worden gerealiseerd. Verder moet het risico worden geschat, dat een ontwikkeling wordt vertraagd of zelfs niet doorgaat. Daarnaast is de hoogte van de verwervingsprijs van belang in relatie tot de financiële middelen van de gemeente. De combinatie van realiseringstermijn, risico en kosten en de verwachte haalbaarheid bepalen in onderlinge samenhang de noodzaak, wenselijkheid en tenslotte de prioritering om tot een aankoop te komen. Per situatie wordt beoordeeld in welke mate en op welke wijze tot verwerving kan en zal worden overgegaan. Uitgangspunt bij verwerving is dat de gemeente zo lang mogelijk probeert om de gronden minnelijk te verwerven, mogelijk voorafgegaan door vestiging van voorkeursrecht.
Het vestigen van een voorkeursrecht ondersteunt het traject van vrijwillige verwerving. Door de vestiging van het voorkeursrecht wordt de gemeente in staat gesteld, vooruitlopend op een actieve planontwikkeling van een locatie, bij voorrang in te gaan op aanbiedingen tot koop van gronden en opstallen waarvoor het voorkeursrecht geldt. Het voorkeursrecht is een passief instrument, dat met name betekenis heeft in combinatie met het onteigeningsinstrument. De essentie van de combinatie is dat door de vestiging van het voorkeurecht wordt voorkomen dat de grond wordt overgedragen aan marktpartijen die zich kunnen beroepen op het zelfrealisatiebeginsel.
Onteigening is een instrument waartoe in principe pas op het laatste moment wordt overgegaan. Om als gemeente het onteigeningsinstrument in te kunnen zetten dient er een nut, noodzaak, belang en urgentie te zijn. Onteigening moet veel meer als stok achter de deur worden gezien, om de onderhandelingspositie van de gemeente te versterken en zo nodig om tijdig te kunnen schakelen, indien de minnelijke onderhandelingen vastlopen.
Uitgangspunt bij iedere particuliere verwerving is en blijft de minnelijke verwerving. Want of de gemeente nu een actieve of passieve rol inneemt, of er nu een voorkeursrecht of onteigening wordt ingezet, elke verwerving kent een fase waarin getracht wordt op minnelijke wijze tot overeenstemming te komen met de eigenaar van een perceel.
Beleidsuitgangspunt
Uitgangspunt bij iedere particuliere verwerving is de minnelijke verwerving en in beginsel op basis van een taxatierapport van een beëdigd taxateur;
De combinatie van realiseringstermijn, risico en kosten en de verwachte haalbaarheid bepalen in onderlinge samenhang de noodzaak, wenselijkheid en uiteindelijk het besluit om tot een aankoop over te gaan.
De gemeente Aa en Hunze zal per ontwikkeling afwegen of de gemeente voorkeursrechten zal vestigen op de percelen die nodig zijn voor de realisatie van een plan.
3.3 Facilitair (=passief) grondbeleid
3.3.1 Kostenverhaal bij facilitair grondbeleid
Kostenverhaal betekent dat de gemeente de kosten, die zij maakt om ontwikkelingen van woningbouw, bedrijvigheid, kantoren, winkel-, sport- en schoolvoorzieningen, natuur- en recreatieve voorzieningen te realiseren, “in rekening brengt” bij degene die profijt heeft van deze kosten. Dit in rekening brengen van deze kosten heet het verhalen van kosten ofwel kostenverhaal.
De regeling rondom kostenverhaal die nu nog is opgenomen in de Wro, zal in het kader van de nieuwe Omgevingswet gaan landen in de Aanvullingswet grondeigendom.
Wanneer door planologische wijziging een nieuw bouwplan mogelijk wordt gemaakt is de gemeente op basis van afdeling 6.4 Wet ruimtelijke ordening (Grondexploitatiewet) wettelijk verplicht om het kostenverhaal te verzekeren. In gevallen waar de gemeente zelf gronden uitgeeft is er sprake van kostenverhaal via de grondopbrengsten en is het kostenverhaal ‘anderszins verzekerd’. In andere gevallen dienen de gemeentelijke kosten apart in rekening te worden gebracht.
De gemeente verhaalt de kosten van publieke investeringen op de zelfrealisator/ontwikkelende partij door middel van een exploitatieplan of anterieure overeenkomst. Anterieur willen zeggen voorafgaand aan de planologische wijziging op basis van vrijwilligheid.
Wanneer geen overeenstemming wordt bereikt die uitmondt in een anterieure overeenkomst, is de gemeente verplicht een exploitatieplan op te stellen, waarmee de gemeentelijke kosten en de bijdrage aan investeringen in de openbare ruimte worden verhaald op de initiatiefnemer. Van belang is dat de planologische maatregel economisch uitvoerbaar dient te zijn. De gemeente kan niet gedwongen worden eigen middelen in te zetten.
De gemeente Aa en Hunze verhaalt dus primair en bij voorkeur de gemeentelijke kosten door het sluiten van een anterieure overeenkomst met de ontwikkelende partij. Deze verantwoordelijkheid ligt bij het college van burgemeester en wethouders om voorafgaand aan het voorleggen van de vast te stellen planologische regeling, zorg te dragen voor overeenstemming over een anterieure overeenkomst (incl. kostenverhaal).
De wijze en uitgangspunten waarop het kostenverhaal plaatsvindt, wordt beschreven in de notitie ‘Standaardisatie kostenverhaal private initiatieven’. De inhoud van de anterieure overeenkomst wordt vertrouwelijk aan de raad kenbaar gemaakt.
3.3.2 Voor- en nadelen facilitair grondbeleid
Voordeel van het faciliterend grondbeleid is dat de gemeente geen voorinvestering hoeft te doen door de aankoop van grond. Via het verplicht kostenverhaal zal zij wel haar eigen kosten moeten verhalen op de ontwikkelende partij.
Een nadeel van faciliterend grondbeleid is dat de inzet van het publiekrechtelijk instrumentarium een zekere beperking geeft aan de realisatie van gewenste doelen omdat de gemeente niet geheel zelf kan sturen op het behalen van bepaalde kwaliteit en doelgroepen. Zie hiervoor verder paragraaf 3.5.
Het financieel resultaat van de ontwikkeling zal nimmer positief zijn, doordat de gemeente slechts de door haar gemaakte kosten (tot een maximum) kan verhalen en zij in geval van een exploitatieplan ook (deels) het risico draagt van de ontwikkeling.
In het kader van haar faciliterend grondbeleid heeft het college een notitie vastgesteld om het verplichte kostenverhaal succesvol uit te kunnen voeren. Voor de vraag of de gemeente mee wil werken aan een ruimtelijke ontwikkeling van een private partij zal zij, afhankelijk van het beoogde volkshuisvestelijke, ruimtelijke of maatschappelijke doel, voorrang geven aan de herontwikkeling van rotte kiezen (bijv. de herontwikkeling van vm. Locatie Vlieghuis) boven de ontwikkeling van nieuwe locaties (bijv. de uitbreiding van een dorp).
Beleidsuitgangspunt facilitair grondgebied
De gemeente zal zo optimaal mogelijk haar kosten verhalen. In eerste instantie en bij voorkeur zal de gemeente dit via de privaatrechtelijke weg doen, door een “anterieur” contract te sluiten.
Het publiekrechtelijk spoor (een exploitatieplan) hanteert de gemeente als stok achter de deur als partijen anderszins niet tot overeenstemming komen.
In de gevallen waarin de gemeente heeft gekozen voor een facilitaire rol, neemt de gemeente waar mogelijk belemmeringen weg en ondersteunt zij door begeleiding de realisatie van initiatieven.
De gemeente geeft, afhankelijk van het beoogde volkshuisvestelijke, ruimtelijke of maatschappelijke doel, voorrang aan de herontwikkeling van rotte kiezen boven de herontwikkeling van nieuwe locaties.
Bij de uitvoering van het grondbeleid kan de gemeente kiezen voor het inzetten van een privaatrechtelijk instrumentarium en publiekrechtelijk instrumentarium. Hieronder is een en ander geïllustreerd, niet uitputtend.
Publiekrechtelijk
Privaatrechtelijk
Actief grondbeleid
•Vestigen Voorkeursrecht
•Onteigening
•Omgevingsvisie
•Omgevingsplan/Bestemmingsplan
•Kostenverhaal/Exploitatieplan
•Welstandsnota
•Grondverwerving
•Aanbesteding/tenders
•Samenwerkingsovereenkomsten
•Realisatieovereenkomsten
•Bouw- en woonrijp maken
•Gronduitgifte
•Vestigen zakelijke rechten
•Erfpacht/verpachting/verhuur/ ingebruikgeving
Faciliterend grondbeleid
•Omgevingsvisie
•Omgevingsplan/Bestemmingsplan
•Kostenverhaal/Exploitatieplan
•Welstandsnota
•Anterieure overeenkomst
•Doorlegging aanbestedingsplicht
5 Financieel kader
5.2 Winsten en verliezen
5.2.1 Winstneming
Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex.
Voor winstneming geldt de percentage of completion methode (POC): voor zover gronden zijn verkocht en opbrengsten zijn gerealiseerd kan tussentijds naar rato van de voortgang van de grondexploitatie winst op basis van de eindwaarde worden genomen. Hiervoor moet het resultaat op de grondexploitatie wel op betrouwbare wijze kunnen worden ingeschat. Dit is mogelijk wanneer het waarschijnlijk is dat de economische voordelen die aan het project zijn verbonden naar de gemeente zullen toevloeien.
Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen:
1het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én
2de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én
3de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).
Volgens het realisatiebeginsel dient in geval van bovenstaande de winst ook te worden genomen.
5.2.2 Verliezen
Wanneer sprake is van een te verwachten tekort op de grondexploitatie, dan wordt dat verlies genomen in de vorm van een afboeking of het instellen van een voorziening. Het treffen van een afboeking/voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct en ter grootte van dit volledige (gecalculeerde) verlies. In de jaarrekening van de gemeente Aa en Hunze wordt vastgelegd of sprake is van een afboeking of het treffen van een voorziening. De keuze om direct af te boeken of een voorziening te treffen wordt per complex genomen en aan de raad voorgelegd.
Beleidsuitgangspunt
•Winsten worden genomen volgens de percentage of completion methode (POC)
•Bij een geprognosticeerd verlies wordt direct een afboeking/voorziening getroffen ter grootte van dit volledige (gecalculeerd) verlies. De keuze om direct af te boeken of een voorziening te treffen wordt per complex genomen en aan de raad voorgelegd.
BIJLAGE 1: Hoofdlijnen bevoegdheden Grondbeleid en grondexploitatie
Bevoegdheden
Gemeenteraad
College van b en w
Ambtelijke organisatie
Grondbeleid
Vastellen beleidskaders. Bijvoorbeeld Woonvisie 2020+, Omgevingsvisie
Vaststellen Nota Grondbeleid
Ontwikkel strategieën
Verwervingen
voor strategische aankopen voor een bedrag minder dan € 1,5 miljoen, achteraf goedkeuren
Beschikbaar stellen krediet strategische aankopen voor meer dan € 1,5 miljoen
Aankopen onroerende zaken passend binnen strategische aankopen
Vestiging voorkeursrecht
Voorbesluit Wvg
Onteigening
Grondexploitaties
Beschikbaar stellen voorbereidingskrediet
Vaststellen gronduitgifteprijs (Grondprijsbrief)
Vaststellen en herzien Grondexploitaties
Uitvoering geven aan grondexploitaties
Afsluiten grondexploitaties
Financiën
Vaststellen Begroting
Bouw- en woonrijpmaken (alg. zin)
Vaststellen inkoop- en aanbestedingsbeleid
Aanbesteden van werken en diensten
Gronduitgifte
Vaststellen algemene verkoopvoorwaarden
Uitgifte van kavels
Vaststellen algemene uitgiftevoorwaarden
Verhuur/verpachting/ ingebruikgeven of nemen van onroerende zaken
Samenwerking
Het sluiten van overeenkomsten
Zienswijzen indienen aangaande besluit van college van b en w tot oprichting of deelname aan privaatrechtelijke rechtspersoon
Besluit tot oprichting of deelneming aan privaatrechtelijk rechtspersoon
Vaststellen van een exploitatieplan (delegatie aan college van b en w kan onder bepaalde voorwaarden)
BIJLAGE 2: Juridische instrumenten voor grondpolitiek
Wanneer de gemeente sturing wil geven aan de realisatie van gemeentelijke (ruimtelijke) doelstellingen kan zij daarvoor, binnen de kaders van wet- en regelgeving, verschillende instrumenten inzetten. De belangrijkste instrumenten zijn de navolgende:
Wet en besluit ruimtelijke ordening
Bestemmingsplan
Het bestemmingsplan is een juridisch bindend document voor zowel de gemeente (en andere overheden) als burgers en bedrijven. In een bestemmingsplan worden de gebruiks- en de bouwmogelijkheden vastgelegd voor een gebied waardoor inhoud en sturing gegeven kan worden aan ruimtelijke doelstellingen.
Beheersverordening
Een beheersverordening is een regeling die de gemeenteraad kan vaststellen en die bepalingen bevat om een bestaande situatie te handhaven. De beheersverordening is wat juridische status betreft gelijk aan het bestemmingsplan. Het instrument heeft tot doel ruimtelijke regels te stellen voor gebieden waarin de bestaande situatie bevroren kan worden. De beheersverordening vervangt het bestemmingsplan en moet ook eens in de 10 jaar worden herzien.
Omgevingsvergunning buitenplanse afwijking (projectbesluit)
Met de omgevingsvergunning buitenplanse afwijking (art. 2.12, lid 1, sub a onder 3 Wabo), het vroegere projectbesluit, kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Er moet gemotiveerd worden dat de omgevingsvergunningsaanvraag voldoet aan een goede ruimtelijke ordening. De aanvraag moet voorzien zijn van een ruimtelijke onderbouwing.
Structuurvisie
In de structuurvisie wordt de visie op het ruimtelijk beleid door gemeente (provincie of het Rijk) voor (delen van) het grondgebied of voor bepaalde aspecten beschreven. Hierin vertelt de gemeente bijvoorbeeld waar gebouwd mag worden, waar de natuur behouden blijft of waar de economische structuur versterkt moet worden.
Exploitatieplan
Een gemeentelijk exploitatieplan bevat een grondexploitatie en regels voor het omslaan van de kosten over de verschillende uitgiftecategorieën. Daarnaast kan het exploitatieplan gemeentelijke locatie-eisen bevatten met betrekking tot de inrichting van de openbare ruimte, de openbare voorzieningen en het bouwrijp maken. In het exploitatieplan kunnen eveneens bepalingen worden opgenomen over de fasering van de uitvoering en koppeling van bepaalde onderdelen en over het verhalen van kosten voor bovenwijkse voorzieningen.
Anterieure overeenkomst
Elke grondexploitatieovereenkomst die men sluit vòòr de vaststelling van een exploitatieplan is een anterieure overeenkomst. Deze overeenkomst sluit men in de beginfase van een project vóór de vaststelling van een exploitatieplan. Bij de anterieure overeenkomst hebben alle partijen veel onderhandelingsruimte. Men kan uiteraard afspraken over de grondexploitatie maken. Daarnaast mag men afspraken maken over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen zoals:
•groen
•recreatiegebieden
•waterberging en
•infrastructuur
als die bijdrage is gebaseerd op een structuurvisie.
Een anterieure overeenkomst biedt de mogelijkheid voor bovenplanse verevening. Daar zitten wel beperkingen aan. De afspraken in een anterieure overeenkomst moeten gaan over een concrete gebiedsontwikkeling en passen binnen een structuurvisie.
Posterieure overeenkomst
De posterieure overeenkomst is de overeenkomst over grondexploitatie die de gemeente sluit met
een particuliere grondeigenaar ná het vaststellen van het exploitatieplan en de planologische maatregel. De overeenkomst mag niet afwijken van de inhoud van het exploitatieplan. De gemeente en een particuliere eigenaar mogen daarin wel zaken uit het exploitatieplan uitwerken en daarnaast nog andere zaken (die niet in een exploitatieplan kunnen worden opgenomen) regelen.
Omgevingswet (omgevingsvisie)
De aankomende Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en gemeente een omgevingsvisie te maken. In de omgevingsvisie moeten de overheden rekening houden met de verschillende belangen in een gebied. Nu beslissen de overheden vaak alleen over een deelproject zonder aandacht te hebben voor de andere plannen voor het gebied. Tevens zullen de gemeentelijke bestemmingsplannen vervangen moeten worden door één omgevingsplan. De Omgevingswet treedt naar verwachting in juli 2022 in werking.
Omgevingsvisie
De omgevingsvisie is een samenhangend, strategisch plan over de leefomgeving. Dat plan richt zich op de hele fysieke leefomgeving. En houdt rekening met alle ontwikkelingen in een gebied. Het Rijk, de provincies en gemeenten stellen elk 1 omgevingsvisie vast voor hun hele grondgebied.
Omgevingsplan
Op basis van de op handen zijnde Omgevingswet moet de gemeente de bestemmingsplannen en beheersverordeningen vervangen door één omgevingsplan.
Programma
In het programma zitten maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. Bij een aantal programma's is het doel van die maatregelen het bereiken van omgevingswaarden. Er zijn ook vrijwillige programma's. Het programma richt zich op een onderwerp, een bepaalde bedrijfssector of een gebied. Verschillende overheden kunnen ook samen een programma opstellen.
Projectbesluit
Het projectbesluit is een uniforme procedure voor besluitvorming over complexe projecten van het Rijk, een provincie of een waterschap. Bijvoorbeeld de aanleg van een weg, windmolenpark of natuurgebied. Een projectbesluit regelt in dezelfde procedure de afwijking van het omgevingsplan. Het projectbesluit kan ook gelden als een omgevingsvergunning.
Crisis- en herstelwet
De Crisis- en herstelwet (Chw, 2010) is bedoeld om bouwprojecten sneller uit te kunnen voeren en daarmee de crisis tegen te gaan. In het voorjaar van 2015 trad het laatste deel van de wet in werking.
Hierdoor zijn onder andere nieuwe innovatieve experimenten en bijlagen aan de wet toegevoegd. De Crisis- en herstelwet zal opgaan in de Omgevingswet.
Minnelijke Verwerving
De gemeente krijgt de betreffende gronden te koop aangeboden of gaat zelf de grondeigenaar benaderen of deze bereid is tot verkoop over te gaan. Indien het in een dergelijk geval gelukt om tot overeenstemming te komen over de aankoopprijs en de overige aankoopvoorwaarden kan de verwerving tot stand gebracht worden. Met name bij deze methode heeft de gemeente de mogelijkheid om strategisch – en op de (verre) toekomst gericht – gronden in eigendom te verkrijgen. Ook het ruilen van (op die wijze) verkregen gronden kan daartoe een bijdrage leveren.
Samenwerking
Via bijvoorbeeld een (realisatie)overeenkomst of een bepaalde vorm van samenwerking (gezamenlijke rechtspersoon) afspraken maken met een marktpartij om de gemeentelijke doelstellingen te realiseren.
Wet voorkeursrecht gemeenten(Wvg)
De gemeente kan overeenkomstig de voorgeschreven wijze een voorkeursrecht vestigen in de zin van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Het voorkeursrecht wordt gevestigd op de daartoe – door de Gemeenteraad – aangewezen percelen grond en heeft tot resultaat dat de grondeigenaar bij een voorgenomen vervreemding de betreffende percelen eerst te koop moet aanbieden aan de gemeente. De Wvg zal opgaan in de Omgevingswet.
Onteigeningswet
Wanneer voor planrealisatie benodigde grond niet op minnelijke wijze kan worden aangekocht en de grondeigenaar niet bereid is de bestemming zelf te realiseren, kan de gemeente besluiten tot onteigening van de gronden. Onteigening biedt de gemeente de mogelijkheid om een eigenaar zijn eigendomsrecht te ontnemen. Onteigening kan alleen in het algemeen belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving als onteigening noodzakelijk en urgent is. Onteigening is dan ook een instrument waartoe in principe pas op het laatste moment wordt overgegaan nadat het minnelijk overleg niet heeft geleid tot een aankoop. Onteigening betekent immers een belangrijke ingreep in het meest volstrekte recht van de burger, zijnde het eigendomsrecht. Om als gemeente het onteigeningsinstrument in te kunnen zetten dient het algemeen belang van hogere orde te zijn dan het belang van de individuele grondeigenaar. Tevens dient er sprake te zijn van een aangetoond nut, noodzaak en urgentie.
Onteigening betekent een forse ingreep in het eigendomsrecht waardoor met het inzetten van dit instrument zorgvuldig moet worden omgegaan. In de Omgevingswet is de onteigeningsprocedure zorgvuldig vastgelegd. Er zal altijd eerst getracht worden om via uiterste inspanningen langs minnelijke weg tot overeenstemming met de grondeigenaar te komen. Alleen wanneer uiterste inspanningen niet tot succes leiden en het bestemmingsplan in de uitvoering tot onaanvaardbare vertraging dreigt te geraken, moet onteigening worden overwogen. Dit is ook aan de orde indien in een vroegtijdig stadium van onderhandelingen al blijkt, dat op geen enkele manier met de grondeigenaar tot overeenstemming kan worden gekomen. Onteigening kan daarmee ook strategisch worden ingezet in de onderhandelingen voor verwerving. De grondslag voor onteigening (een onteigeningstitel) wordt meestal gelegd met een nieuw bestemmingsplan of omgevingsplan.
Met de invoering van de nieuwe Omgevingswet gaat ook de onteigeningsprocedure over in de Aanvullingswet grondeigendom. De onteigening is verdeeld in de onteigeningsprocedure met een bekrachtigingsprocedure en een schadeloosstellingsprocedure.
In de onteigeningsprocedure staan het algemeen belang, de noodzaak en urgentie van de onteigening centraal en wordt uiteindelijk door de gemeenteraad een onteigeningsbeschikking genomen. Deze treedt pas in werking nadat deze door de bestuursrechter is bekrachtigd op verzoek van de gemeenteraad. De bestuursrechter toetst hier ambtshalve (art. 16.107 Ow) op 4 onderdelen: vormvoorschriften, onteigeningsbelang, noodzaak, en urgentie. Bij de schadeloosstellingsprocedure wordt door de rechtbank de schadeloosstelling vastgesteld. De verwervende partij verkrijgt daarna het eigendom over de onroerende zaken die door de gemeenteraad in de onteigeningsbeschikking zijn aangewezen.
Een onteigeningsprocedure is tijdrovend en kostbaar en vergt een nauwkeurig te volgen proces. Aandachtspunten bij een onteigeningsprocedure zijn:
•Er moet een redelijke poging zijn gedaan tot minnelijke, dus niet verplichte, verwerving. Er moet in ieder geval een schadeloosstellingsaanbod zijn gedaan;
•Het moet aannemelijk zijn dat binnen afzienbare tijd toch nog overeenstemming kan worden bereikt;
•De belanghebbende is bereid en in staat om de ontwikkeling zelf te realiseren (zelfrealisatie). Deze daarbij concrete en op uitvoering gerichte voornemens kenbaar heeft gemaakt. En de belanghebbende de ontwikkeling zal verwezenlijken op de door het bevoegd gezag beoogde manier (artikel 11.7 Omgevingswet).
Zelfrealisatie moet plaatsvinden binnen de kaders van het omgevingsplan. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om specifieke eisen ten aanzien van de bouw van een bepaalde woningbouwcategorie of bepalingen over faseringen
Gronduitgifte
Via de verschillende methoden waarop gronden uitgegeven kunnen worden, zoals verkoop, verhuur en erfpacht met de daarop van toepassing te verklaren voorwaarden, sturen op de gemeentelijke doelstellingen.
Aanbestedingswet
Ook via de uitgifte van grond kan gestuurd worden op het realiseren van gemeentelijke (ruimtelijke) doelstellingen. Bij losse kavelverkoop geldt dat de randvoorwaarden meestal reeds vastliggen in het ruimtelijke plan (bestemming- of omgevingsplan) en de overige (gemeentelijke) wet- en regelgeving.
Bij uitgifte van een (gedeeltelijk) gebied voor grotere kavelontwikkelingsgebied geldt dat de sturing het grootst is indien tot uitgifte via aanbesteding wordt overgegaan. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan de gemeente op basis van de Aanbestedingswet ook verplicht zijn om op die wijze tot gronduitgifte over te gaan.
BIJLAGE 3: Kaders voor financiële uitvoering
Gemeentewet
De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.
In de verordening wordt bepaald wanneer het college de raad een Nota Grondbeleid aanbiedt. De raad stelt de Nota Grondbeleid vast, waarin aandacht wordt besteed aan:
a.De strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente;
b.Het beleid met betrekking tot de wijze van uitgifte van gronden;
c.Het beleid met betrekking tot de uitgangspunten voor prijsstelling van de uitgifte van gronden;
d.Het beleid met betrekking tot nemen van winsten en verwerken van verliezen;
e.Het beleid met betrekking tot de reserve grondexploitaties.
BBV – Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten
Het is wettelijk vastgelegd dat gemeenten jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moeten opstellen. De regelgeving hieromtrent is vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording (BBV).
Ten aanzien van het grondbeleid staan in het BBV de bepalingen voor de inhoud van de paragrafen, de balans, de toelichting op de balans en de waardering in de begroting en jaarrekening.
Wet op de vennootschapsbelasting
Door de inwerkingtreding van de Wet modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen zijn gemeenten met ingang van het jaar 2016 vennootschapsplichtig geworden over hun (winstgevende) ondernemersactiviteiten.
Commissie BBV
In het BBV is opgenomen dat er een commissie is met als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet zij onder meer door het uitbrengen van richtinggevende notities en het beantwoorden van praktijkvragen.